2019Vol.32No.6 Journal of Guangxi Police College
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—以黑龙江省黑河市为视域
刘雪瑶，牛继承
（中国人民警察大学，河北廊坊065000）
［摘要］中俄边民互市贸易区俄罗斯公民免签政策施行以来，入境我国的俄罗斯公民数量逐年递增，出现了入境
俄罗斯公民非法居留，涉外案（事）件增多等问题。应从法律制度层面完善外国人入出境管理；完善跨境交通运输
工具与人员信息预报制度；加强中俄双边区域警务合作；对入境俄罗斯公民实施精细化管理；培养全能型检查员，提升口岸服务水平；借鉴中哈霍尔果斯国际边境合作中心经验六方面优化中俄边民互市贸易区俄罗斯公民
免签政策。
［关键词］俄罗斯公民；中俄互贸区；免签政策；口岸刘瑞瑞
［中图分类号1D631.46［文献标识码］A［文章编号］2096-4048（2019）06-0059-05
DOI:10.jcxyxb.2019.0609
1998年中华人民共和国政府与俄罗斯联邦政府签署的《关于中俄建立互贸区及简化俄公民签证手续协议的备案函》中，就简化俄罗斯联邦公民进入满洲里、绥芬河、黑河贸易综合体手续的相关议题，双方达成共识。该政策推动了中俄两国的经贸合作，把边境地区从改革开放的末梢推向新时代开放前沿，产生了可观的经济效益。应抓住国家移民管理局成立这一时机，在优化营商环境的背景之下，利用中俄国际关系良好的机遇期，结合黑河市中俄边民互市贸易区的具体施行状况，对政策实施中暴露出的风险隐患进行相应的管控，以降低安全成本，扩大经济效益。
一、中俄边民互市贸易区俄罗斯公民免签政策的法律依据
《中华人民共和国出境入境管理法》赋予与毗连国家接壤的省、自治区，根据中国与有关国家签订的相关边界管理协定，就两国边境接壤地区居民往来的实际问题，制定地方性法规和地方政府规章的权力。《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于中俄国界管理制度的协定》明确规定，两国将通过促进人
员和货物流动便利化的方式，推动中俄边境地区的经贸往来。由中华人民共和国的边境省、自治区和俄罗斯联邦边境权力执行机关，根据双方签订的有关协议，协商解决边境地区经贸往来的具体问题。1998年中俄两国签署的《关于中俄建立互贸区及简化俄公民签证手续协议》明确规定，俄罗斯联邦公民可凭有效出国护照，经海关和边防检査机关验讫后，免办签证进入中方贸易综合体从事贸易活动，但不得进入该区以外的地方。2004年经黑龙江省人民政府批准，《黑河中俄边民互市贸易区管理暂行办法》由第七次黑河市政府常务会议讨论通过，将黑河市中俄边民互市贸易区的范围由大黑河岛扩展至完整的黑河市市区，俄罗斯联邦公民进入黑河互市贸易区准许居留时间期限为30日。新时期边民出入境活动出现了转型升级的现实要求。《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》（国发
收稿日期:2019-08-27
基金项目:2013年国家社科基金青年项目（13CFX110）
作者简介：刘雪瑶（1995-），女，黑龙江哈尔滨人，中国人民警察大学硕士研究生，主要从事边境管理学研究。牛继承（1976-），男，黑龙江五常人，中国人民警察大学教授，中国人民警察大学边境与出入境安全研究基地成员，法学博士，主要从事边境管理学研究。
O
〔2015〕72号）中提出，国家计划在沿边的重点地区推出各种便利边民通关活动的政策，使边民出入境具有更加良好的外部环境程序，实现便捷通关。免签政策是国家主权的体现。中俄边民互市贸易区俄罗斯公民免签政策，集中反映着我国在出入境领域简化管理措施、提高管理效益和推动中俄边境贸易、促进中俄两国友好往来的协作程度。
二、中俄边民互市贸易区俄罗斯公民免签政策运行的现状
中俄边民互市贸易区俄罗斯公民免签政策施行以来，通过建立中俄互贸区及简化俄公民签证手续等形式，积极推动了中俄两国的经济发展，为互贸区中方一侧带来相当可观的经济效益叫据统计,2018年黑河市对俄贸易达到413768.41万元，相较于2017年同比增长17.77%0出口实现85187.22万元，同比增长3.58%；进口328581.2万元，同比增长22.11%O与此同时，经黑河口岸入境互贸、旅游、购物的俄罗斯
公民数量显著增长叫2016年黑河旅检口岸共査验俄方入出境人数总计达150619人次，同比增加22.51%，占出入境人员总数的50.82%o俄罗斯公民入境的时段主要集中在每年夏秋两季。2017年8月1日，黑河口岸日出入境人数首次超过5000人次。显著增多的出入境人口数，无论在心理上还是工作上都给边检人员造成了极大的压力，在国家安全、出入境秩序、社会治安秩序等方面也暴露出了一些问题。
（-）入境俄罗斯公民存在非法居留风险，破坏出入境秩序
1•入境俄罗斯公民居留超期问题较难控制
个别俄罗斯公民在享受免签政策顺利入境后，因对政策理解有误或是主观故意导致其在黑河市逾期居留，且未向当地出入境管理部门提出办理相应签证的申请，违反了相关法律规定。当前边检机关主要采取的是签证到期提醒、非法居留预警提醒等措施。由于入境人员信息登记制度还有待细化，边检机关只能通过接待入境俄罗斯公民的中方人员来间接进行管理。即使发现逾期居留的情况，也只能通过处以每日5000卢布（约500元人民币），总额不超过5000元人民币的作为事后处罚o
2.入境俄罗斯公民存在向非互贸区流动的问题
《黑河中俄边民互市贸易区管理暂行办法》规定，确有特殊事由，入境俄罗斯公民需要离开黑河市的，应依法向当地公安机关出入境管理部门提出办理相应签证的申请。严禁任何单位、任何运营车辆运送俄
罗斯持简化手续人员越界进入中俄互贸区以外的区域。公安机关有权依据国家《中华人民共和国出入境管理法》《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，对违反规定者给予相应处罚。入境俄罗斯公民未办签证向非互贸区流动，不仅扰乱了正常的出入境秩序，且极有可能被境内外敌对势力和利用，危害我国安全稳定o由于警力不足、信息共享程度有限，且受技术原因的限制等，目前边境管理机关只能依靠追踪住宿登记信息来了解入境俄罗斯公民的大致方位，或是在火车站、客运站、高速公路口等重点地区设置执勤点，安排人员进行卡口执勤等，这些措施难以对非法逾境的俄罗斯公民的行动轨迹进行有效监管。
（二）涉外案（事）件增多，破坏社会治安秩序
随着入境我国的俄罗斯公民人数的增多和居留时间变长，各类涉外案件呈现出从过去的单一化向复杂化、多元化转变的趋势，、抢劫等恶性案件均有发生。以黑河市爱辉区为例,2016年涉外案件共7起，其中“三非”啖案件5起，其中治安案件2起;2017年涉外案件共7起，其中“三非”类案件5起，治安案件2起;2018年涉外案件共8起，其中“三非”类案件4起，治安案件4起。对此，我们必须清醒地认识到，当前中俄边民互市贸易区俄罗斯公民免签政策下，入境俄罗斯公民鱼龙混杂、良莠不齐的局面将会长期存在，加之其在黑河市居留时间较长，导致俄罗斯公民入境后的管理任务更加繁重。
（三）入境门槛低，对维护国家安全提出新要求
在外国人签证管理制度体系中，要求外国人入境前办妥签证是普遍性的常规管鮒施，通过签证办理环节，对申请来华的外籍人士进行预先审查，对有危害我国国家安全和社会秩序风险的则不予签证叫中俄边民互市贸易区俄罗斯公民免签政策的施行，导致口岸边检部门职能前移，客观上加大了边检机关前台查验人员的压力。对入境俄罗斯公民的身份
①“三非”即非法入境、非法居留、非法就业。
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和来华目的的审查工作要全部依靠口岸出入境边检机关进行。而当前黑河口岸俄罗斯公民入境目的复杂多样，经商、留学、探亲、旅游等多种模式并存，边检机关仅根据俄罗斯公民提供的护照，通过检查其所携带的行李物品、简单询问等方法已经无法满足当前国家安全形势的需要。
三、优化中俄边民互市贸易区俄罗斯公民免签政策的途径
（-）从法律制度层面完善外国人入出境管理
法律是政策施行的保障，目前有关俄罗斯公民免签入境的法律制度仍有不完善的地方。首先，《黑河中俄边民互市贸易区管理暂行办法》中明确规定，除我国政府依法限制入境和实行特殊签证政策的人员外，俄罗斯公民凭有效的出国护照，经海关和边防检査机关验讫后，即可免办签证入境。《黑河中俄边
民互市贸易区管理暂行办法》作为“暂行办法”颁布施行至今已经15年，随着经济的发展，当前黑河市涌入了大量的俄罗斯公民。俄罗斯公民基于从事边境经济活动的需要等原因，事实上享受着边民出入境的便利政策。这种情况本质上违反了两国对于边民身份的定义，事实上扩大了边民范围。其次，除2013年颁布施行的《中华人民共和国出境入境管理法》和2015年新修订的《外国人在中国永久居留审批管理办法》，很多法律法规都是20世纪90年代前后颁布的，部分法律条文已经不适合当前的实际情况。虽然《中华人民共和国出境入境管理法》第七条第一款对留存出境入境人员人体生物信息做出了授权性规定，却并未对此进行细化规定，法律操作性不强。留存入国人的人体生物识别信息是加强出境入境管理的重要措施，可以有效鉴别入境人员的身份，对提升出入境服务和保障国家安全具有积极的意义，如何利用并管理好这些人体生物识别信息等问题，也有待法律规定予以确定叫相关立法部门应及时对国内法规进行调整，为出入境管理工作提供完善的法律保障。
（二）完善跨境交通运输工具及人员信息预报制度俄罗斯跨境交通运输公司在交通工具出发前会向我国边检机关预报入境交通工具编号和入境人员数量。但预报数据种类较少，无法满足我国当前的安全形势需求。可借鉴全国空港交互式旅客信息预报系统（iAPl）的施行办法，结合中俄边境口岸地特点，完善中俄边境地区跨境交通运输工具及人员信息预报制度。将跨境交通运输工具载运旅客的姓名、国籍、性别、出生日期、护照证件号码、护照证件有效期和截止日期、人员类别等内容归入预报的内容，以便边检机关在俄罗斯公民实际入境前进行信息预录入和预査控，并联结各种资料库及预警系统事先进行分析
审核，最终实现边境管理由信息化向智能化的转变，由事后查验向事前预警转变，使边检机关能更高效地防止非法移民、入境。在梅沙系统（全国边防检查工作第四代综合管理系统）的基础上推动俄罗斯公民入出境相关数据与“出入境数据库”“国际刑警组织遗失被盗证件库”“公安大数据平台”“人像比对平台”的进一步结合，通过专人对免签入境的俄罗斯公民的旅行轨迹、密切关系人员等数据进行整理、分析、研判，为打击违法行为提供线索支持，确保入境俄罗斯公民无涉恐隐患。实现“小前台、大后方”的管控模式，进行数据深加工，形成年度评估报告，建立俄罗斯公民入出境风险评估制度，提高俄罗斯公民入出境风险评估制度的科学化、智能化水平。
（三）加强中俄双边区域警务合作
我国政府应按照平等、主动、务实的原则，强化与俄罗斯联邦政府的警务合作。在2001年11月28日中俄双方共同签署的《中华人民共和国公安部与俄罗斯联邦内务部合作协议》和2004年8月31日双方签署的《中华人民共和国黑龙江省公安厅与俄罗斯远东联邦区内务总局工作会晤纪要》两个文件框架下，就进一步增强双边区域警务的密切联系，建立稳固高效的双边区域警务合作机制。2017年5月，俄罗斯阿穆尔州内务局与我国黑河市公安局在维护双方公民在对方管辖区域内的合法权益等方面进行了会谈磋商，在以下三个方面达成共识：一是在对方公民较为集中的活动场所和住地增强警力布置，强化社会治安管控，有效防范和减少侵害对方公民人身和财产安全案件的发生；二是对已发生的对方公民人身和财产安全受到不法侵害的案件，双方警务机关要给予高度的重视，增强案件侦办的力度，认真负责地进行调查
处置，及时抓捕和打击惩处违法犯罪分子，把双方公民遭受不法侵害的风险程度降到最低；三是双方应持续发挥双边区位优势，增强对边境地区各类跨境违法犯罪活动的打击力度，保
证中俄边境地区社会的治安稳定，为推动双边经贸、旅游、文化等领域的全方位合作作出更大的贡献。要加强中俄双边警务合作，还要尽可能早、尽可能全面地了解入境俄罗斯公民的相关信息，特别是违法犯罪、个人诚信等方面的情况，这样才能在服务入境旅客的同时严格把关，守好国门。
（四）对入境俄罗斯公民实施精细化管理
一是建设“入境俄罗斯公民动态信息监控系统”。在细化入境人员信息登记制度的前提下，协调相关外国人管理部门建设数据共享机制，完成外国公民住宿登记、签证办理和涉外案（事）件、不准入境人员等信息数据的实时比对，准确把握免签俄罗斯公民入境后的动态信息，及时进行数据碰撞提示，满足相关各职能部门随时进行端口査询的需要，严防贻误时机，有效拓展管控触角，提高管控效率。对于非法居
留、未在规定要求期限内办理住宿登记等行为的俄罗斯公民，应及时采取相应的处理措施，维护边境管理机关的执法强制力和权威性。边检机关应当将“入境俄罗斯公民动态信息监控系统”作为切入点，将居留超期、向非互贸区流动等行为列入外国人诚信不良记录，并将该系统中掌握的数据作为日常工作中判断和考量俄罗斯公民是否可以享受免签入境政策的主要依据。
二是组织开展定期走访，切实达到对辖区内的俄罗斯公民“底数清、情况明、信息灵”的目的。发现外国人信息登记不及时、资料填写不齐全的咸存在外国人住宿不登记、一人登记多人住宿等问题，当场纠正。对存在安全隐患及管理漏洞的突出问题，责令其立即整改，加大处罚力度，提高违法成本，形成威慑力。针对往来中俄互贸区俄罗斯公民的实际特点，增强涉外法律法规的宣传教育力度，为入境俄罗斯公民提供便利，方便其了解我国关于外国人在华停留、居留的有关法律内容，从而提高其遵纪守法的意识，最大程度地降低其因不知法、不懂法而造成各类涉外案（事）件的可能性。将中俄双语对照的“外国人入境提示卡”和“警民联系卡”发放给入境我国的俄罗斯公民。在辖区内的旅店宾馆、洗浴场所、饭店酒吧等娱乐场所，张贴中俄文双语对照版的《外国人在华住宿停留有关规定须知》。黑河市公安机关依据本市社会治安工作的实际情况，创造性地提出了“打防控变为防控打”的总体工作思路，精心研究治安防范措施，及时调整工作部署，在辖区实施了以“抓巡逻、促防范、压发案、保平安”为目标实施的“警灯闪烁”工程。除此之外，还在黑河市区人员密度大、警情多的重点地段设立了20个治安巡逻岗亭，实现全警参与、多警联动，岗亭上的警灯昼夜闪烁，为中外游客报警提供便利。将俄罗斯公民密集场所列为重点防控区域，加大治安巡逻力度，以提高对外国人报警求助的快速反应能力。
三是利用基层力量加强对入境俄罗斯公民的监管。一方面，公安机关可以结合中俄边民互市贸易区的有关案例，发放有关中俄边境管理法律法规的宣传单，对辖区众进行相关边境法律法规的宣传，使广大众深刻认识到边境犯罪对社会对国家的巨大危害。另一方面，公安机关应依靠居委会、街道，充分利用其工作优势和相关资源，实现与他们的良性互联互动，形成对免签入境俄罗斯公民的监管合力，提高中俄互市贸易区俄罗斯公民管ai作的质量和效能。
（五）培养全能型检查员，提升口岸服务水平
外国人入出境流量与所在城市的营商环境是成正比的，为国外投资者和高端人才营造便利的入境措施，吸引和扩大外国人来华投资经商和就业创业，打造高标准的国际一流的营商环境，是当前和今后一段时期国家移民管理局重要的职责任务。我国边境地区应抓住国家移民管理局成立的契机，扩大边界开放，方便人员出入，使边境地区从过去的边缘位置转变成为市场的中心位置，带动边境地区经济发展勻。出入境边防检查机关身处国门第一线，代表了国门窗口的形象海一位检査员都是不出国门的外交官，其执法和服务水平直接影响着每一位入境旅客对我国的第一印象。黑河市政府应认真贯彻落实国家移民管理局培养“全能型检査员”的要求，提升边检口岸人像识别、询问技巧、证件鉴别、资料录入、处置原则等方面的能力，提高査验效率和通关速度，不断改进服务举措，细化服务流程，提升服务效能，提升口岸的服务和管控水平，更好地满足营商环境的发展需求。
（六）借鉴中哈霍尔果斯国际边境合作中心经验建立在霍尔果斯口岸的中哈霍尔果斯国际边境合作中心，是“一带一路”倡议下的重点建设项目o目前中哈两国公民和第三国公民，无须申领签证，仅凭护照或出入境通行证等有效证件即可出入中哈霍尔果斯国际边境合作中心，进行面对面的洽谈和交易O 这一政策的实施为霍尔果斯口岸带来了相当可观的
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经济效益。中哈霍尔果斯国际边境合作中心与中俄 边民互市贸易区，在实现一定区域内的人员跨界便
捷流动方面具有较高的相似性，可借鉴其管理经验, 建设中俄黑河一布拉戈维申斯克跨境经济合作区， 将进入互市贸易区的免签外国人范围从俄罗斯公民
扩大至同中方签署了 “一带一路”合作文件的国家, 促成“一带一路”在亚欧大陆实现东西贯通，进一步 发展形成“冰上丝绸之路”的东部出口，为“一带一
路”的未来发展打造更加广阔的空间。值得注意的 是，当前已同中国签订共建“一带一路”合作文件的
125个国家中，存在经济发展水平差异、边防体制差 异等问题，部分国家甚至是当前非法移民的主要来 源国。“一带一路”沿线区域内恐怖主义猖獗,“伊斯
兰国”等新型的快速崛起使得“一带一路”
政策面临严峻的安全威胁肌这就要求出入境管理 部门加大科技投入、提高前台査验的精准程度、加强
情报信息建设，把危险阻隔在国门之外，更好地维护 国家政治安全和边境口岸的安全稳定。
新时代背景下，总体国家安全观对各领域推进
安全风险防控提出了较高要求，边检口岸作为维护 国门安全的一线阵地显得尤为重要，应切实处理好
外国人入出境管理与维护安全稳定之间的关系。对 中俄边民互市贸易区俄罗斯公民免签政策进行优
化，加强外国人入出境防控体系建设，完善中俄边境 地区跨境交通运输工具人员信息预报制度，丰富预
报内容，提升边检机关的查控效率。完善入境俄罗斯
公民动态信息监控系统，准确掌握免签俄罗斯公民 入境后的行程动态。使黑河市成为沿边地区对外开
放的标杆，为我国其他边境地区提供与周边国家经 济合作的新范本和可借鉴经验。
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责任编辑：刘少霞
Research on the Visa Free Policies for Russian Citizens in Sino-Russian
Border Trade Zone: A Perspective of Heihe City of Heilongjiang Province
LIUXue-yao, NIU Ji-cheng
(People's Police University of China, Langfang 065000, China)
[Abstract] Since implementation of the visa free policy for Russian citizens in Sino-Russian border trade zone, there
is a gradual increase in the number of the Russian citizens entering China, resulting in Russians illegal residence and
increasing number of foreign cases in China. Accordingly, efforts need to be made to improve entry and exit
management of foreigners from the perspective of legal system, improve cross-border transports and personnel information forecast system, strengthen Sino-Russian bilateral regional police cooperation, carry on fine management
of the Russian citizens entering China, develop versatile inspectors and improve the ports service level, use for
reference the experiences of China-Kazakhstan Horgos international border cooperation center with a view to optimizing the visa free policies for Russian citizens in Sino-Russian border trade zone.
[Key words] Russian citizens; Sino-Russian border trade zone; visa free policies;
port
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