[摘 要]研究以各地已编制的基本生态空间规划中存在的问题为切入点，以新编制的《合肥市肥东县基本生态空间规划》为例，在妥善处理理想生态空间与城乡现实发展需求两者关系的基础上，重点针对基本生态空间规划中基本生态空间体系构建的内容，构建了基于现状生态要素的理想生态底线区、基于规划生态要素的理想生态底线区和基于城乡现实发展需求的最终生态底线区三个层面的生态底线区，探索出一条基本生态空间的合理化构建途径，以期为今后其他地区基本生态空间的划定提供参考。[关键词]基本生态空间；生态底线区；控制标准；肥东县
[文章编号]1006-0022(2014)06-0051-07 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
From Vision T o Reality: Hefei Feidong Basic Ecological Space Planning/Cao Jing, Wang Lan, Chen Tingting, Wei Zongcai
[Abstract] The paper studies the problems in current ecological space planning. T aking Hefei Feidong County Basic Ecological Space Planning as an example, the paper resolves ecological space and urban rural development relationship, and establishes bottom ecological line area from three considerations: current ecological elements, planned ecological elements, and practical needs. The paper explores a rational path for ecological space establishment and provides a reference for other regions.[Key words] Basic ecological space, Ecological bottom line area, Control standard, Feidong County
从理想到现实：城市基本生态空间构建
—以《合肥市肥东县基本生态空间规划》为例
□ 曹 靖，王 岚，陈婷婷，魏宗财
0引言
伴随城镇化的高速发展，国内各类城乡建设用地快速扩张，带来了经济粗放发展、城乡边界无序扩张、生态用地总量减少及居民生活品质下降等一系列城市问题，城市发展面临巨大压力，很多城市如深圳、东莞等的发展“难以为继”。如何界定城市合理的增长边界，划分绿化隔离组团，成为当前城市实现和谐有序发展的关键所在[1]。在此背景下，城市基本生态空间的规划与保护工作逐步兴起。
城市基本生态空间是指能满足城市最基本的安全需求、维护城市基本空间格局稳定与保障城市生态系统安全，促进城市可持续发展与和谐发展所需的最基本的城市生态空间用地。
在理论方面，国内学者对基本生态空间进行了较多探索，集中在基本生态空间的规划理念、划定与管控、
保护与利用、实施与管理四个方面。黄卓、宋劲松等人探索了生态控制线规划编制和实施过程中积极与
城市各相关部门、各级政府合作的“协调规划”[2]。徐源、秦元从矛盾认识到规划编制再到实施过程，对深圳市生态控制线规划进行了梳理[3]。王国恩、易晓峰从方案阶段和政策阶段两个层面梳理了广州市落实生态优先的规划理念[4]。另外，也有学者从非建设用地的角度开展研究。罗震东、张京祥从概念、目标、内容、方法及实施等角度，归纳当前关于非城市建设用地的相关研究成果[5]。郭红雨、蔡云楠等人提出非建设用地规划应基于供需平衡理论，在城市生态限建综合评价的基础上，确定非建设用地规模与空间布局[6]。
在实践方面，经过多年发展，一些国家在城市基本生态空间保护方面已取得突出成就，如美国于1958年通过“城市增长边界(UGB)规划”来划定城市和郊区边界，控制与指导城市蔓延[7]
。在国内，深圳市于
[作者简介]
曹 靖，硕士，注册城市规划师，工程师，现任职于合肥市规划设计研究院。王 岚，硕士，工程师，现任职于合肥市规划设计研究院。陈婷婷，香港理工大学建筑与房地产系博士研究生。
魏宗财，注册城市规划师，香港大学城市规划及设计系博士研究生。
一级水源保护区一级、二级水源保护区重要河流风景名胜区水系蓝线基本农田自然保护区
风景名胜区山地林地集中成片的基本农田保护区森林公园湖泊水库森林及郊野公园
果树保护区
湿地资源坡度大于25％的山地、林地，以及特区内海拔超过50 m、特区外海拔超过80 m 的高地
中心城区、番禺区及南沙区等平原地区，高程20 m 以上和坡度15％以上的自然山体；花都北部、萝岗北部及白云东部等丘陵台地地区，高程50 m 以上和坡度15％以上的自然山体江淮分水岭
主干河流、水库及湿地生态公益林
新桥机场生态控制区维护生态系统完整性的生态廊道和绿地
生物多样性保护重要区风景名胜区岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域生态廊道
花卉苗木基地其他
已批控规非建设用地 —重要湿地 —危险地质区何琳 陈坤
—矿产资源开发准采区、限采区 —机场周边控制区 —农田集中区
—
表1 各地基本生态空间划定对象与控制标准对比
基本生态空间规划，内容也较为丰富，但对实践过程中的成功经验或存在问题缺乏系统的总结和梳理。同时，在理论方面针对基本生态空间构建途径方面的研究也较少，尚未形成系统性的研究成果。因此，本文以各地已编制的基本生态空间规划中存在的问题为切入点，以
近期编制的《合肥市肥东县基本生态空间规划》为例，以妥善处理理想生态空间与城乡现实发展需求两者之间的关系为目标，探索一条基本生态空间的合理构建途径，以期为今后其他地区基本生态空间的划定提供参考。
1目前基本生态空间规划存在的问题
虽然国内关于基本生态空间的规划与研究成果较多，但在实践方面，各城市编制的基本生态空间规划仍有值得推敲之处。笔者选取最早开展基本生态空间规划的深圳、研究较为透彻且依据较强的广州及本次研究涉及的合肥三个城市的基本生态空间规划成果进行对比研究，并将问题归纳为以下三个方面：
(1)基本生态空间的要素组成结构与占地比例差异较大。
通过对三个城市基本生态空间规划公布的成果数据进行比较可以发现，控制范围占规划面积的比例存在较大的差
异，从30％到70％不等[8]。这主要是由于不同城市规划区范围内纳入基本生态空间的生态要素类型与数量尚未形成共识。例如，与深圳、合肥不同，广州
单独将果树保护区、危险地质区等用地纳入基本生态空间范畴。
(2)基本生态空间控制范围的标准不一致，甚至缺乏标准。
即使是同一生态对象，三个城市对控制范围的划定标准仍存在差异。例如，深圳将坡度大于25％及海拔超过50 m 的山体纳入控制范围，广州将坡度大于15％及海拔超过20 m 的山体纳入控制范围，合肥则未对山体控制范围制定严
图1 技术路线
2005年率先划定974 km 2的基本生态控制线，通过“划线、定策”的方式明确需严格保护的城市生态空间范围，并制定相应的建设控制政策。随后，北京、广州、东莞、无锡、成都、武汉、合肥
和长沙等地先后编制和制定了基本生态空间的相关规划与管理规定，以加强对城市安全格局构建有影响作用的重要非建设用地的控制与保护。
总体来说，当前很多城市都编制了
发展条件分析生态发展需求部门访谈调研了解管理需求
明确规划目的与重点生态空间规划经验借鉴
规划目标现状生态要素梳理形成明确的基本生态空间基于现状生态要素的理想生态底线基于规划生态要素的理想生态底线基于城乡现实发展需求的最终生态底线
生态空间分层管制
生态空间分区管制生态空间分乡镇管制
近期行动计划规划实施保障
保护什么?保护多大范围?如何保护?
生态底线区生态发展区城镇发展区禁建区
限建区
构筑三个层面的生态底线区
采用三种空间管制模式基本生态空间实施
基本
生态空间管制
基本生态空间划定
前期分析
解决三个问题
格标准，如表1所示。
(3)基本生态空间与城市发展之间缺乏协调，空间构建的合理性值得商榷。
基本生态空间规划的目的之一是构建合理的城市空间结构和组织科学的、系统的、连续的和完整的生态空间，以确保城市的可持续发展。在深圳划定的基本生态控制线内，存在相当数量的旧厂房、旧村庄、街道办事处和社区，划定的合理性受到了一定质疑[9]。
综上所述，深圳、广州和合肥等城市对市域范围内重要的生态要素划定控制范围，提出了保护与管控措
施，合理引导了城市的可持续发展。然而，各城市在基本生态空间的要素组成结构、控制范围标准上存在较大差异，且在空间构建的合理性上存在一定问题。
2规划范围概况与技术路线
2.1规划范围概况
肥东县地处江淮之间，居皖中腹地，是合肥的东大门，滨临五大淡水湖之一的巢湖。该县一直坚持工业强县战略，在党的“十八大”提出的积极推进新型城镇化和生态文明发展战略的指引下，开始逐步关注保障城市未来可持续发展的重要载体—生态空间。
本次规划的范围为肥东县域，约为2 179 km2，县域内的重要生态资源有由店埠河、南淝河、滁河和池河组成的四大主干河流，由众兴水库、管湾水库、袁河西水库和岱山湖水库组成的四大水库，59 km2的巢湖，由岱山—浮槎山—
龙泉山—马龙山—白马山—鸡鸣山—四顶山组成的东部山系，以及51 km长的江淮分水岭等。
2.2规划技术路线
规划技术路线包括“涵盖三大板块”“解决三个问题”“构筑三个层面的生态底线区”“采用三种空间管制模式”，如图1所示。
(1)“涵盖三大板块”，即基本生态
空间的划定、基本生态空间的管制和基
本生态空间规划的实施。限于篇幅，本
文主要研究基本生态空间划定的内容。
(2)“解决三个问题”，即“保护什
么”“保护多大范围”“如何保护”。
本文主要解决“保护什么”和“保护多
大范围”两个问题。
(3)“构筑三个层面的生态底线区”，
即为清晰划分现状与规划生态要素，妥
善处理理想与现实的关系，将生态底线
区划分为三个层面—基于现状生态要
素的理想生态底线区、基于规划生态要
素的理想生态底线区和基于城乡现实发
展需求的最终生态底线区。基本生态空
间包括生态底线区和生态发展区，生态
底线区是基于重要生态要素需要严格保
护的范围，而生态发展区是保证城乡合图
2 基于现状生态要素的理想生态底线区
图3 基于规划生态要素的理想生态底线区
3.1基于现状生态要素的理想生态底线区
纳入现状生态要素的对象有风景名胜区、森林公园、重要山体、重要河流、水库湖泊、水源保护区、重要湿地和重要公园绿地。3.1.1风景名胜区
规划区范围内有巢湖国家级风景名胜区，依据《巢湖风景名胜区总体规划》的要求，规划将巢湖风景区范围以及南淝河—十五里河圩区生态建设片地区划入控制范围，面积约为110 km 2。3.1.2森林公园
规划区范围内有浮槎山省级森林公园，依据肥东县林业局提供的森林公园红线，规划将其划为控制范围，面积约为5.3 km 2。3.1.3重要山体
重要山体包括整个肥东县东部山系。肥东县东部地区平均海拔为20~30 m，综合广州和深圳的山体提取标准，结合肥东县的地势分布情况，提取肥东县东部坡度大于15％的山地和海拔超过50 m 的山体作为控制范围，面积约为197 km 2。3.1.4重要河流
重要河流包括店埠河、南淝河、滁河和池河四条主干河流及其他河流。以《合肥市控规通则》的要求为基础，参考朱强、俞孔坚等人在《景观规划中的生态廊道宽度》一文中对于河流生态廊道宽度的研究成果[10]，规划划定主干河流两侧各100 m、其他河流两侧各30 m 的区域作为控制范围，面积约为104 km 2。3.1.5水库湖泊
水库湖泊包括众兴水库、管湾水库、袁河西水库和岱山水库四大水库，巢湖以及其他小型水库湖泊。规划参考《深圳蓝线规划》的标准，对水库湖泊按蓝线进行控制，中型水库蓝线为水库正常蓄水位线外延200 m；小型水库蓝线为水库正常蓄水位线外延100 m；巢湖蓝线为巢湖
最高洪水位线，面积约为107 km 2
。
图4 基于现状和规划两个层面的“8+4”理想生态底线区
理有序发展与生态底线区之间的缓冲地区。因此，基本生态空间的构建最重要的就是合理划定生态底线区范围，这也是本文研究的重点。
(4)“采用三种空间管制模式”，即分层管制、分区管制和分乡镇管制。空间管制的内容不在本文研究范围之内。
2.3基本生态空间要素结构
为了明确保护对象，需要确定基本生态空间的要素结构，这解决了“保护什么”的问题。依据规划区现状生态资源禀赋条件和各类规划情况，纳入现状生态要素的对象包括风景名胜区、森林公园、重要山体、重要河流、水库湖泊、水源保护区、重要湿地和重要公园绿地；纳入规划生态要素的对象有规划组团防护廊道、道路绿廊、高压走廊和江淮分水岭森林长城。
3基本生态空间的构建
在明确研究对象并解决了“保护什
么”的问题后，需要解决“保护多大范围的问题”，即划定各类生态要素空间范围的控制标准，这也是构建基本生态空间的关键。
由于各地基本生态空间划定标准并不统一，重要的是探索适合规划区的控制标准。肥东县基本生态空间划定标准主要依据《合肥市控规通则》《饮用水水源保护区划分技术规范》《巢湖流域水污染防治条例》等规范标准，以及各类已批或在编的规划、关于生态廊道控制宽度的各类研究成果，并参考深圳、广州和武汉等地的控制标准与相关规划，为肥东县构建一套适宜的生态空间控制标准。
在规划过程中发现，基本生态空间标准的确定存在较大的弹性空间，如何在妥善处理理想与现实之间的
关系，将生态效益发挥到最大化的同时，满足城乡发展的合理需求，是规划的关键与难点。
基本生态空间的构建最重要的是合理划定生态底线区的范围，而生态底线区的构建分为三个层次。
3.1.6水源保护区
水源保护区包括众兴水库、管湾水库、袁河西水库、岱山湖水库和巢湖。依据《饮用水水源保护区划分技术规范》《合肥市控规通则》《合肥市战略规划》《巢湖流域水污染防治条例》的要求，规划将四大水库一级保护区、二级保护区范围纳入控制范围，面积约为222 km 2。3.1.7重要湿地
规划区范围内的重要湿地资源主要分布在滁河干渠、南淝河、店埠河三大河流沿岸以及巢湖沿岸。湿地控制范围没有可以直接参考的标准。作为一种自然生态系统，湿地需要形成自身的内部生境。参考Csuti C、Canty D 等人关于生物保护廊道的研究：理想的廊道宽度取决于边缘效应宽度[11]，规划将河湖沿岸600 m 的范围划定为湿地保护范围，面积约为240 km 2。3.1.8重要公园绿地
规划将店埠公园、河滨公园按实际
范围纳入控制范围，排除与县域整体生态空间体系无关的独立绿地，面积约为1.6 km 2。
规划对以上现状生态要素的控制范围进行空间叠加，形成基于现状重要生态要素的生态底线区，总面积约为707 km 2，如图2所示。
3.2基于规划生态要素的理想生态底线区
纳入规划生态要素的对象有规划组团防护廊道、道路绿廊、高压走廊和江淮分水岭森林长城。3.2.1规划组团防护廊道
依据《肥东县总体规划》的要求，规划将41 km 2的规划组团防护廊道划入控制范围。3.2.2道路绿廊
包括规划区范围内的铁路、高速公路和国省道。规划依据《合肥市控规通则》的要求，按高速铁路两侧各50 m、
普通铁路和城际铁路两侧各20 m、高速公路两侧各100 m、国省道两侧各50 m 进行控制，面积约为87 km 2。3.2.3高压走廊
高压走廊包括规划区范围内110 kV 以上的高压走廊。规划依据《合肥市控规通则》的要求，参考广州的控制标准，将1 000 kV 和550 kV 两侧各50 m、220 kV 两侧各36 m、110 kV 两侧各24 m 的区域作为控制范围，面积约为28 km 2。
3.2.4江淮分水岭森林长城
依据《合肥市江淮分水岭森林长城规划》的要求，规划将沿岭脊两侧各2 km 的范围作为植树造林范围，并纳入生态底线区，面积约为204 km 2。
规划对以上规划生态要素的控制范围进行空间叠加，形成基于规划重要生态要素的生态底线区，总面积约为482 km 2，如图3所示。
规划将现状与规划生态底线区进行
图5 基于城乡现实发展需求的最终生态底线区图6 最终生态底线区与理想生态底线区对比
空间叠加，形成了规划区“8+4”理想生态底线区范围，总面积约为1 078 km2，如图4所示。
3.3基于城乡现实发展需求的最终生态底线区
理想生态底线区的构建主要是出于对规划范围内重要生态资源生态效益最大化的考量，但忽视了现实中城乡发展的合理需求。因此，规划需要依据城乡现实发展需求进行局部调整，完成从理想到现实的转变，从而构建第三个层面的生态底线区。
依据规划区范围内已批或在编的各类规划(《肥东县总体规划》、各乡镇总体规划及控规等)，规划对理想生态底线区进行局部调整，构建出最终生态底线区，总面积为1 005 km2，如图5所示。
需要指出的是，依据城乡现实发展需求构建的最终生态底线区范围并不是完全依据规划进行落实的，而是从基本的生态需求角度出发，制定生态底线区
控制范围的下限标准，在不满足理想标
准控制要求的地区，按照下限标准进行
控制，坚守底线，不能突破下限标准。
通过对最终确定的生态底线区与理
想生态底线区的对比发现，理想生态底
线区中有84 km2的土地被扣除，理想
生态底线区之外有11 km2的新增土地被
纳入，如图6所示。
其中，扣除的84 km2的生态底线
区可以归纳为以下四种类型：①理想生
态底线区占用了已明确的镇区建设用地
范围，需要扣除，该类型区域共18处；
②铁路、高速公路和国省道穿越中心城
区或镇区的区域，生态底线区控制范围
由理想标准下调为下限标准，依据《合
肥市控规通则》，穿越镇区的高速公路、
国省道两侧分别按50 m、20 m进行控
制，该类型区域共9处；③河道穿越中
心城区或镇区的区域，生态底线区控制
范围由理想标准下调为下限标准，依据
《合肥市控规通则》，河道绿带的宽度
不小于40 m，干渠绿带的宽度不小于
30 m，支渠绿带的宽度不小于15 m，
该类型区域共11处；④高压走廊穿越
中心城区或镇区的区域，生态底线区控
制范围由理想标准下调为下限标准，依
据《合肥市控规通则》，220 kV单侧
绿带宽度为15 m，500 kV单侧绿带宽
度为20 m，该类型区域共5处。
新增的11 km2生态底线区也可以归
纳为以下四种类型：①规划在河流两侧
预留了超过理想生态底线区范围的绿地
空间，该类型区域共7处；②规划在高
压走廊两侧预留了超过理想生态底线区
范围的绿地空间，该类型区域共2处；
③规划在高速路、国省道和铁路两侧预
留了超过理想生态底线区范围的绿地空
间，该类型区域共6处；④规划增加的
可纳入县域整体基本生态空间体系的其
他绿地空间，该类型区域共2处。
3.4肥东县基本生态空间
通过对生态底线区的构建，最终
形成肥东县基本生态空间，将整个县域
范围划分为生态底线区、生态发展区和
城镇发展区三种空间类型(图7)。生
态底线区为“基于城乡现实发展需求的
最终生态底线区”，共1 005 km2，占
县域面积的46.1％；城镇发展区是为
城镇未来发展预留，并依据规划区范围
内已批或在编的各类法定规划进行明确
的，不突破生态底线的合法的城镇建设
用地范围，共243 km2，占县域面积的
11.2％；生态发展区是生态底线区与城
镇发展区之间的缓冲地带，主要包括生
态农业区、农业城镇过渡带、风景名胜区、
森林公园和水源保护区等各类重要生态
空间的缓冲区，以及具有良好的旅游资
源、具有一定环境承载力的旅游区等，
共931 km2，占县域面积的42.7％。
由生态底线区与生态发展区所组
成的肥东县基本生态空间的总面积为
1 936 km2，占县域总面积的88.8％(表
2)。图7 肥东县基本生态空间规划
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