与基层户籍管理困境!
对定州农村个案的考察
陆益龙郑绍杰
内容提要在人口大流动中，大量流动人口的居住地、工作地与户口所在地出现了分离，亦即人户分离#但真正成为问题的人户分离，是指那些影响到户籍信息真实性的“空户”、无法掌握踪迹的％人口”以及长时期分离的％户口”#人户分离问题导致了户口登记与人动实际情况的背离，从而给公共管理和社会治理及居民生活带来系列困境#人户分离问题产生的根源在于户籍制度安排、管理实践与个体社会选择发生了偏差，因此，要解决人户分离问题，关键还在于户籍制度改革#尽管户籍制度改革已推行了包括居住证制度等在内的创新措1，但仍然需要朝着三大方向深化：一是剥离户口的粘附价值；二是放宽户口迁移和居住证申领限制，增强居民户口登记的权利与义务意识；三是破解特大城市户籍改革难题#
关键词％大流动”时代人户分离户籍管理困境
2017年初，笔者及研究团队在开展％定州社会概况调查”入户访谈时发现，以农村户籍信息为抽样框所抽取的50个村、每村30户的调查样本，在与当地村干部确认样本户的时候，村干部却反映有很多抽中的户在
他们村根本不存在，有些抽中的问卷访谈对象已经长期不在村里了#在随机抽取的农村样本中，出现许多不存在或不到被访者的户，有些村的30个样本户甚至多达10户以上是空户，由此反映出农村的人户分离现象已广泛存在#所谓人户分离，就是指居民的户籍登记与居住生活的实际情况的不统一、相背离，亦即个人或家庭长期甚至永久不在户口所在地居住、工作和生活#
人户分离虽是户籍管理意义上的社会现象，但从这一现象中，我们或许可析解出在％大流动”时代户口之于国人的社会人口学意义、户籍管理与户籍制度的功能变迁以及城乡关系的转型和社会效应。本文基于对河北定州农村人户分离个案的考察，旨在探析当下户口对于农村居民来说有何意义？基层户籍管理的困境何在？未来户籍制度改革将何去何从？
人户分离、户籍管理及相关理论
人户分离问题本质上是人口与户口的关系问题，亦即相对于户籍管理和户籍制度而出现的问题#当户口登记管理与人动实际情况相分离、不一致时，也就形成了人户分离的社会事实#关于人户分离现象，既有的人口学和社会学研究主要关注三个方面的问题：一是人户分离人口的人口学特征；二是人户分离的成因和影响$三是解决人户分离问题的相关对策#
关于人户分离人口的状况和特征，翟振武和段成荣曾作了系统研究和分析，区分了广义的人户分离和城市内人户分离#①较多的人口学研究主要是基于大型人口
*本文系国家社科基金重大项目“深化基层矛盾纠纷化解共建共治机制及其风险预判研究”（项目号：18ZDA167）的阶段性成果# 238
“大流动”时代的人户分离与基层户籍管理困境
调查数据，在统计分析基础上揭示人户分离人口的规模、结构和趋势特征#例如，乔晓春的研究发现，户籍制度与人口流动高度相关。②吴丽丽等根据2005年全国1%抽样调查数据对北京市市内人户分离人口进行了分析，揭示了人户分离人口的规模、性别比、受教育程度、户籍状况、变动趋势等人口学特征以及社会经济特征，讨论了市内人户分离对社会经济生活带来的不良影响，并提出了解决市内人户分离问题的对策。③付晓光等基于对“六普”数据的分析，探讨了我国城市内人户分离人口的基本情况和主要特征，认为城市内人户分离人口的规模在不断扩大，地域趋于集中，以青壮年和受教育水平较高者为主，人户分离时间长，人户分离的主要动因是拆迁搬家、家属随迁以及务工经商。④周海旺等对中国城市人户分离状况进行了分析，揭示了城市人户分离人口的规模、发展水平、发展趋势、内在原因和不利影响等，并提出了解决人户分离的政策建议。⑤
对人户分离人口特征的人口学研究，还较为关注大城市的流动人口，如王桂新等利用2005年全国1%人口抽样调查数据，考察了上海市人户分离的总体状况、人口基本属性及空间分布特征，并分析了人户分离的形成原因及其影响后果，提出了相应的政策建议。⑥朱晓林等通过对“六普”数据的分析，探讨了上
海市人户分离人口的空间分布特征以及流向和迁移特征，并基于这些空间特征提出了相应的对策。⑦王莉对北京市市内人户分离的人口状况进行了考察，从人户分离的分布区域、性别结构、年龄结构、受教育程度、婚姻状况等方面进行了分析，探讨了人户分离的主要成因及其对社会管理造成的影响，并提出了改革的方向和建议。⑧易成栋等将北京人户分离人口分为市内人户分离和常住外来人口，并根据“六普”数据分别考察了这两种人户分离的空间分布特征及其影响因素，认为前者大多是因城市内部的经济社会差距和住房方面的原因产生迁移，主要是户口福利造成的；后者更多的是因地区经济差距和就业方面的原因形成，多由户籍制度造成。⑨
有关人户分离人口特征的分析和研究，虽依据了较为权威、可靠的数据，也让人们对人户分离现象形成了一个总体性认识#然而，这些研究很大程度上将人户分离与人口流动及流动人口等同起来，人户分离也就无形中成为流动人口问题了。很显然，流动人口的户口确实存在与实际活动地分离的现象，但如果把所有的流动行为都视为人户分离，可能就有将人户分离宽泛化之嫌#在对人户分离的社会影响展开研究时，宋健运用“五普”数据，以北京市为例分析了市内“人户分离”所折射出的户籍制度的社会功能，认为人户分离的普遍发生和增长趋势，已影响到户籍制度在公民身份和行政管理方面的基本功能，而制度所包含的社会福利的“附属功能”又影响着人们对“人户关系”的决策，其“限制功能”仍通过城乡户籍身份发挥作用，但对城市非农业户籍人口而言几乎丧失功效，因而人户分离虽反映了户籍制度的功能依然存在，但对城市户籍人口的功能却出现了本末倒置。⑩较多研究强调人户分离的消极影响，认为人户分离带来
了一系列社会经济问题以及公共服务问题。吴瑞君曾以上海市为例，分析了人户分离给大城市发展带来的种种负面影响。⑪但王文录也以石家庄市户籍制度改革为例，指出城市在降低户籍门槛、入市条件后，大大降低了农民进入大城市的门槛，解决了进城农民的户口问题，推进了城镇化的速度。⑫
人户分离的成因与改革对策一直是相关研究关注的焦点问题之一。乔晓春曾利用2005年1%人口抽样调查数据，分析了北京人户分离的状况和成因，认为对于那些拥有北京户口的人来说，人户分离的主要原因就是居住地改变与户籍地变更的不一致，其背后动因是户口附带的价值。针对人户分离，他主张取消户口挂靠代之以居住区域挂靠制度等措施；而针对那些户口在外地的人，则主张对他们加以相应的限制，为此要保留甚至强化与北京市户口挂钩的福利性的、优惠性的政策。⑬而对于中国户籍制度改革问题，笔者也曾指出户籍制度的症结在于制度的粘附性，各种资源和福利分配等措施附加在户口之上，这种做法虽然简便易行，可以大大降低行政管理成本，但是实际上也带来了诸多负面社会效应，那就是造成户口的符号化，建构出诸多身份不平等问题。要消除户籍制度的负功能，改革的关键和方向就是要剥离粘附在户口之上的价值分配功能，让户籍管理回归到人口信息登记管理和公民身份信息权威证明的纯粹功能之上。⑭人户分离虽表现为与人口迁移和流动相对应的人与户的分离现象，但这种分离究竟是什么性质的问题，又造成了的社会影响，要的
以应对，既有研究更多的是基于人口流动的视角而进行广义的讨论。然而事实上，我们在定州农村看到的人户分离个案，有些并非是因人口流动而产生的问题，在一些“空户”或“空挂户口”之下，隐含着人们的
策略性行动以及丰富的深层含义。因此，通过对这些鲜活个案的解读，我们所看到和认识到的将不是流动人口意义上的人户分离，而是户口在当下社会的意义以及基层户籍管理面临的困境#为此，我们在河北定州清风店镇派出所作了专题的访谈和调查，并在其下辖村进行了个案调查和访谈。
农村人户分离的形态、影响及户籍管理困境
在经历了革命、改造、改革和转型之后，中国乡村社
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会的基本性质和基本问题发生了大转变，乡土中国已迈入后乡土阶段。后乡土社会的一个突出特点就是人口“大流动”，每年数以亿计的乡村人口在乡一城之间流动⑮，在“大流动”和现行户籍制度的宏观背景下，自然而然也就出现了各种形态的人户分离。
从人口统计的总体情况看，按照国家统计局的统计口径，人户分离人口是指居住地与户口登记所在乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口。自2000年以来，我国人户分离人口从1.44亿增长到2018年的2.86亿，流动人口从1.21亿增加到2.41亿（见表1）。另据2018年人口变动情况抽样调查显示，在全国共抽取114.46万人口，其中人户一致的人口为90.23万，而人户分离的人口为23.60万，占抽取总人
口的20.6%。⑯表12000年以来我国人户分离和流动人口数
单位：亿人年份（年）人户分离人口流动人口
2000 1.44 1.21
2005 1.47
2010 2.61 2.21
2011 2.71 2.30
2012 2.79 2.36
2013 2.89 2.45
2014 2.98 2.53
2015 2.94 2.47
2016 2.92 2.45
2017 2.91 2.44
2018 2.86 2.41
数据来源于国家I计局编《341计年鉴2019+，中国I计出版社2019年版，第32页。
在河北定州这一县级市，据2015年的统计数据显示，常住人口为120.34万，其中城镇人口56.37万，常住人口城镇化率为44.84%⑮，而户籍人口城镇化率则为38.74%⑱，低于常住人口城镇化率，二者相差6.1%#据2017年“定州社会概况调查”的数据显示，在46个样本村中，总人口数为12.78万人，外出务工人口数为2.75万人，外出务工人数占比21.5%#
如果从人的活动地与户口登记地两者关系的角度来分析，人户分离的理想类型大体可分为三类（见表2）：一是户口登记在本地，人在外地活动；二是户口登记在外地，人在本地生活；三是户口和人在外地不同地方#
表2人户分离的理想类型
人在本地人在外地户口在本地人户统一人户分离（1类）
户口在外地人户分离（2类）人户统一或分离（3类）
宏观的人口统计信息和一般类型分析虽为我们了解人户分离提供了一种整体的轮廓，但要深入理解人户分离的人口学和社会学意义，还需要真正地接触到人户分离的现实形态#
［个案1：户不存在的户口］
在与一村干部核实一个样本户时，村干部反映说那个户其实不存在，据其了解是十几年前，一个女孩因上学需要通过村里亲戚关系在村里落了户口#这孩子究竟是哪里的、后来去了哪里、现在在哪里，他们都不知道#这个户实际上就是个空户#
个案1是农村人户分离的特殊形态或个别情况#所谓户口，首先需要有户，亦即共同出入一个房门方为“户”，房是户的基础和立户依据#没有房子且不在村里居住的孩子可以立户，这种人户分离集中体现出户口与现实的背离，也显现出现实社会中户口在户籍管理中的人为建构性#虽然这种建构可能是个别的，但确实是现实形态之一，也是户籍管理程序化和科层化体系的漏洞之一#
［个案2：有户不见人的户口］
在与村干部核实样本户时，村干部明确指出让我们放弃一些户，因为这些户长期没有人住，这些人不是一般意义上的外出打工，很少有人知道怎么和他们联系，也不知道彳们的去向#
有户无人是农村人户分离的形态之一，在这种现象背后，隐含的是在“大流动”“大转型”时代农村出现的部
分人口社会关系网络断裂问题，也就是涂尔干所说的“社会团结”纽带的断裂#一些单身户或“光棍户”在父母离世后即外出，基本上不回村，与村的社会联系完全中断#据村干部估计有些人是在外面犯事了回不来，总之，村里人基本不知道这些人的现状#
此外，近些年来，农村困难家庭的男性面临着越来越严峻的婚姻市场挤压困境，婚姻压力增大，婚配机会减少，由此单身户和光棍户有增多趋势#为缓解婚姻压力和社会压力，单身男性外出不归者也相应增多#这部分人口既成为基层户籍管理的真空地带，也构成乡村社会治理的盲区#
［个案3：人户分离］
马某，男，49岁，有两个儿子，大儿子目前已结婚，在定Y市居住生活；小儿子17岁，在定Y上高中#马某为给儿子娶妻，曾去国外打工，后来给大儿子在定Y市里买了房#目前，大儿子和儿媳虽在定Y市里居住生活，但户口仍保留在农村老家#
张某，男，75岁，年轻时独自在北京的一家工厂工作#在北京工作生活了几十年后，他拥有了北京
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“大流动”时代的人户分离与基层户籍管理困境
市的户口和一间职工房。其老伴和家人一直以来都生活在定川农村，他与家人长期处于异地分居的状态。2005年，张某退休后就回到了农村老家与家人一起生活。如今，虽然在农村老家已生活了十多年，但他的户口一直都在北京。
个案3中的人户分离形态是定州农村第一类型和第二类型人户分离现象的典型形态#很多人户分离现象其实并非一般意义上的人口流动，而是人与户口在实践中的分开和背离。在调查访谈中，派出所民警给我们介绍了第一类人户分离即户口在本地而人离开了户口所在地的两种典型情况：一是农村年轻夫妇在城里购房并在城里居住生活；二是已外嫁的妇女未迁移户口，户口仍保留在娘家户口簿上。而对于一般的外出打工者，即便是外出半年以上，户籍管理机关也并未将他们视为人户分离，而认为这是一种社会常态，因为打工者只是暂时离开户口登记地而已。
个案3中的第二种人户分离形态在定州农村也在一定范围内存在，属于人户分离的第二类，即人在本地户口在外地。在调查中，我们还发现不同于张某的人户分离情况，那就是有些村民为了购房或是为了子女未来在城里入学而将户口迁到城市，而在实际生活中，他们并没有打算到户口登记地居住生活，或是在一定时间内不会去城里定居#
那些将户口保留在农村而到城市居住生活的人，主要是农村的年轻一代。在农村婚姻市场处于女方市场的大背景下，越来越多的农村女青年在谈婚论嫁时，向男方提出的首要条件通常就是要在城里买房。这
样，年轻夫妇在婚后也就可以开启独立于男方父母家庭的核心家庭生活。然而，他们在城市中缺少稳定的经济基础，生活来源具有较高不确定性#随着农村户口所附带的社会保障和社会福利越来越多，很多人就尽可能地保住自己的农村户口。“户口在村，人在城市”的人户分离现象还包括当前人口流动中的举家流动模式。如段成荣等指出的那样，当前流动人口中举家流动外出的人数逐渐增多，人口流动趋于稳定化、家庭化，定居城镇的意愿也普遍增强。⑫一些农户通过在城里打工、经营并具备一定经济实力后，会选择在城里买房，以便让子女在城市接受更好的教育#随着孩子到城里上学，家中老人通常也会一并迁到城市居住，帮助子女照看孩子，分担一些家务。而在农村，随着土地流转的推广，老年人可以不用坚守收益不高的小农耕作，而通过土地流转费获得相应的收益保障。由此，举家“整户”流向城镇的农户在增多，但他们一般都不会轻易迁移户口，因为农村户口是他们的一道保障网#至于农村婚嫁女的户口变更问题，多数农户中已婚媳妇的户口都会随迁到男方落户，但由于现行户籍管理和相关制度安排并没有对此作强制性要求，所以婚后是否迁户口就成为个体的选择。目前，农村土地承包30年不变，土地承包与户口增减不直接挂钩，农户增人不增地、减人不减地，户口变更的直接效益不明显，因此个体会权衡户口的价值预期，并据此作出迁或不迁的选择#第二类人户分离现象实际上仍是户口二元化问题的体现，也就是城镇户口与农村户口的差别问题。对于城镇退休人员来说，各种社会保障和福利与户口是直接挂钩的，而且养老及医疗保险等体系在城乡、地区之间并不统一，因而变更户口不仅是个体不愿选择的，而且也是制度安排严格控制的。据清风店镇派出所民警介绍，目前从农村户口迁移并转换为城镇户口相对较为容易，而要将户口从城镇迁移到农村则要受到非常严格的限制。审批程序不仅需要村里
集体签字同意证明，而且要由市公安局长最后审定签字方能办理。所以，回到老家农村生活的退休职工，以及那些为了在城里买房子或为子女在城市入学而转换为城镇户口的人，如果要把户口迁回农村，那在基层户籍管理中是非常复杂难办的事。因此，此类人户分离其实是制度安排及户籍管理实践的自然结果#［个案4：购房中的户口变更］
在定Y清风店镇派出所调查访谈时，恰遇一办理户口迁移手续的案例。陈某，该镇一村民，平时主要外出做些生意，家庭经济条件较好。据其介绍，前两年从投资和子女今后教育及婚姻角度考虑，他们家想在省会石家庄市买套商‘房。由于当时房地产调控政策较严，购房受限购政策约束，为了实现购房愿望，他将户口迁移到了石家庄市。现在房子已经买好了，他又考虑到目前农村户口可享受到国家很多优惠政策和社会福利，于是极力要把户口从石家庄市迁回农村。到派出所申请户口迁移，就要派出所一把手签字。
从历史角度看，户口确实与住房有着不可分割的关系。在传统农业社会，人口流动性较低，共同居住和出入一栋房子就是一户，户口也就是住户中的人口。而在市场社会中，住房不仅具有居住属性和身份标识的功能，而且成为商品和财产标志。一个人可能拥有多处房产，但不可能成为多个户的人口，而是需要将户口落在一个住处之上。因此，“以房管户”的传统户籍管理逻辑在当下社会现实中就会多，为人具有了
的变更户口的能动性以及更多的选择性。个案4呈现出因个体策略性选择而形成的人户分离，说明与户口直接挂钩的政策安排如行政性限购令等不仅未能实现限购，反而给基层户籍管理带来更为复杂的难题。陈某实现了
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自己在城市购房的目的，同时在户口变更上来回折腾了两次，最终还是回归到原来的格局之中。农村户口
在农村社会现实中，人户分离可能还存在除上述个案之外的其他形态。无论何种形态的人户分离，当我们将其问题化时，首先需要澄清这个问题是何种性质的问题，这个问题究竟带来了何种社会效应或影响。
我们在这里将人户分离问题与一般人口流动现象区分开来，是因为流动已成为新时代农村社会的常态现象。流动让农村人口获得了更多的市场机会，促进了农村居民收入水平的提高。对于那些仍在乡一城之间来回流动的人口来说，他们的流动其实并未构成真正意义上的人户分离问题，因为其外出打工与城市人的上下班过程并无本质差别，只是时空上的差异而已。他们离开户口所在地是暂时性的，并未改变在农村定居的基本属性。但是，那些流出去而不再返回的人口，其实质就不是人口流动了，而是农村人口
的社会分化，亦即农村人口分化为非农职业的城镇人口。如果这部分人口仍保留着农村户口，那就意味着户籍管理与社会事实的背离，也就成为人户分离问题。
人户分离之所以成为问题，主要是相对于现行户籍制度与户籍管理而言的。正是由于人户分离给基层户籍管理以及社会治理带来了困境和负面影响，所以是需要关注、反思和应对的问题。从人户分离的具体形态来看，人的社会行动与户口登记产生的背离会直接导致户籍信息的失真，也就是说户籍登记管理信息不能真实反映人动的实际情况和社会事实。户籍制度虽是以户籍登记管理为基础的综合性社会制度，但其核心功能或本质功能就是提供准确的户和人口信息，并提供权威的身份证明。⑳随着人户分离问题的增多，户籍登记和管理信息反映人口状况及人动的准确性和可靠性将大大降低。户籍制度作为国家治理体系中的基础性制度，承担着为国家重大决策和公共部门管理决策提供权威家户和人口信息的基本功能。很显然，伴随人户分离问题而出现的户口信息失真将不可避免地削弱此项制度功能。正如我们2017年在定州实施的“农村社会概况调查”时出现的抽样问题，通过公安系统提供的户籍资料来进行随机抽样，结果样本中出现很多“空户”以及“不到的人”，这充分反映出当前户籍信息的准确性和有效性存在漏洞#其次，在当下公共管理与社会治理体系中，户口仍承载着较多的政策工具及治理功能。而人户分离带来的户口与人动背离问题也直接影响到公共管理和社会治理过程中部门之间的协调以及管理的衔接#一方面，那些基层干部都不到的“空户”和人口，其实也不在基层户籍管理机关的管理范围中。这部分人口和户口实际上242处于管理与治理的“真空”地带。另一方面，对人动与户口登记相分
离人口的管理，还存在“人”与“户”相冲突而带来的管理协调和管理衔接问题，也就是在公共管理和公共服务中会出现相互推诿、“扯皮”的现象。比如镇派出所民警就反映了这样一个案例：
一位村民在外地犯了事，需要取保候审，后来把取保候审材料交到我们户籍地派出所管理，但我们发现这个人实际上并不在这儿，我们怎么管？农村派出所警力有限，很难跟上后期的管理#
在社会治理的实践中，由人户分离带来的管理边界模糊与管理协调问题可能还有多种形式。此类问题实际上反映的是户籍管理与公共管理关联所带来的一系列衍生问题，人户分离对公共管理中管理原则的选择提出了挑战，亦即究竟是采用“按户管理”原则，还是选择“按人管理”原则。
此外，人户分离问题还影响到居民权利与义务的边界。在现行户籍制度安排下，户口仍与权利和价值分配直接挂钩。而随着社会转型加速，人动已进入一个“大流动”时代，人与户的分离也就使户口的权利和义务边界模糊起来，由此可能会导致一些矛盾和纷争的发生#如在定州农村，“不交水费”现象就与此有关。在一个村的年终考核会议上，村主任就村里“不交水费”现象进行了的：
你们户口在村里，享受着村里的医疗、养老保险和各种惠农政策，让你们交水费时却说自己不在村里住。
由于农村自来水费是按照户来收取的，而不是根据每户的实际用水量来支付，只要户口在村里，不论是
否用水，也不论用多少，都要以户为单位等额交纳。在此情况下，有些户口在村而不住在村里或很少在村里居住生活的农户就不情愿交水费。但是在农村基层组织看来，既然享受了农村户口的权利和福利待遇，也就应该承担农村户口的相应义务#这种矛盾体现了人户分离的现实改变了原有的权利与义务边界，由此造成社会行动者的预期出现反差和不平衡#
人户分离是在户籍制度框架里产生的问题，但同时又给基层户籍管理实践带来了诸多困境，这些困境从本质上看，也就是如何看待户口登记管理、如何处理户籍管理与社会治理关系的问题。在“大流动”时代，户籍管理必须适应人口高流动性下的社会变迁，否则难以规避种种人户分离问题及其带来的负面社会效应#
制度安排、管理实践与社会选择的偏差
对人户分离问题的认识和理解，不能只停留在具体
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