内蒙古农业大学学报(社会科学版)2010年第1期(第12卷 总第49期) Journal of Inner M ong olia Agricultural University(S ocial S cience Edition)No.1 2010(Vol.12 Sum No.49)
● 郭天龙
(西北师范大学经济管理学院，甘肃兰州730070)
农村户口摘 要：城乡分割的二元户籍管理制度是我国计划经济体制的产物，它曾在维持社会稳定、经济的有序运行等方面起过十分重要的作用。但随着人民生活水平的不断提高，社会的不断发展，特别是我国社会主义市场经济的逐步完善，户籍制度的局限性日益突出。本文主要从住房问题、受教育水平、城乡社会保障差距及就业歧视四个方面分析对劳动力流动的阻碍作用。目的就是改革不合理的户籍制度，促进劳动力的有序流动，建立健全的劳动力市场，以缩小地区之间的差距。
关键词：户籍；户籍制度；劳动力流动
中图分类号:F320.3 文献标识码:A 文章编号:1009-4458(2010)01-0040-03
一、引言
城乡二元分割体制是中国三农问题的主要根源，因而破解三农问题的根本就在于彻底消除这一体制，建立城乡一体公平的制度体系。在当前及今后一个时期，解决三农问题的重中之重是，增加农民收入，调整农业和农村经济结构，其根本途径是把农村剩余劳动力从土地上转移出去。但是，以户籍管理制度为核心的城乡二元分割体制，包括附着于户籍制度的其他一些制度，如住房、就业、教育、社会保障等依然实行着城乡人口区别对待的不公正政策，严重限制了农村剩余劳动力的农外就业，影响了与市场经济体制相适应的劳动力市场的公平竞争，阻碍了与工业化相适应的城市化进程。因此，从根本上废除现行分割城乡的户籍制度，应是我国今后改革中的重点之一。
二、户籍制度的形成及本质
中国户籍制度有着悠久的历史，从商朝的户籍登记制度开始，到春秋时期中国历史意义上的户籍制度的正式确立，后经历代发展、演变，至清末民初，已形成在法律层面上逐渐与世界通行、规范的户籍制度。到1942年，国民党政府在内政部内设置户政司，专门掌管户籍行政，户籍制度日渐完备。解放后，鉴于对社会尤其是城市进行控制和管理，党和国家酝酿和形成了新中国最初的户籍管理制度。在此之后的几十年里，关于户籍管理的规定不断有更详细的内容补充，最终形成了在我国历史上，也是世界上最严密的户籍管理制度体系。
户籍管理制度是政府职能部门对所辖居民的基本状况进行登记(包括常住人口登记、暂住人口登记、出生
登记、死亡登记、迁入登记、迁出登记、变更更正登记等)，依法搜集、确认、提供住户居民的身份、住址、亲属关系等人口基本信息并进行管理的一项国家行政管理制度，其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料[1]。我国的户籍制度主要是附加了定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、福利保障制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚、子女落户等方面衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。因此，我国的户籍制度不是一个世界通行意义上的户籍行政管理制度，而是以户籍身份制度、人口迁徙禁锢制度、利益分割制度为核心的与户籍登记、户籍管理有关的一系列社会具体制度的总称。
三、建国后户籍制度的演变
我国的户籍制度大致经历了“松-紧-松”的变迁轨迹。才形成目前以户籍人口管理为对象、以“事前迁移”的行政审批制为手段，以单纯的数量控制和限制人口迁移为目标的一种封闭式人口管理方式。
控制农村居民向城市迁移的城乡分割阶段(1958年—1983年)。此阶段我国实行的是高度集权计划经济下的重工业优先发展战略。这种工业发展模式和对城市发展本身的抑制都需要控制城市人口的增加，并保证在农村有一定数量的人口从事农业生产，同时将农业自身的经济剩余提供给工业，以保障整个国民的消费维持在较低的水平，并保证国家工业化所需资金的来源，给国家的工业化创造条件。而这就要靠控
制农村的农业人口向城市非农业人口的转移来实现，这种控制就是依靠从1958年起开始实施城乡分割的户籍制度得以实现的。这是当时社会经济背景下，政府政策人为选择的结果。
1.允许农民入集镇落户、放宽农转非条件阶段(1984年-1996年)
在20世纪70年代末到80年代后期，我国的户籍制度在迁移方面的限制稍有松动。从1984年开始，国家准许农民自筹资金、自理口粮，进入城镇务工经商。这一小小的城门开放是农村劳动力流动政策变动的一个标志，它表明实行30年的限制城乡人口流动的就业
3收稿日期:2009-09-26
作者简介：郭天龙(1985-)，男，陕西宝鸡市人，西北师范大学经济管理学院研究生，研究方向：产业经济学、劳动经济学。
管理制度开始松动。到1988年，与户籍制度相配套的粮油和副食品价格的逐步放开，以及各种票证的取消，导致城市中长期暂住人口大量增加。但暂住人口不享受当地城市居民在住房、教育、社会福利等各方面的优惠政策，形成一种特殊的体。因此，在1993年国务院逐步研究户籍制度改革问题，小城镇户籍制度改革由此起步。
2.小城镇户籍管理制度改革试点，适当放宽农民进入城镇的条件，开始准备向法制化发展阶段(1997年以
后)
1997年国务院批转公安部《小城镇户籍制度改革试点方案》，开始小城镇户籍制度改革试点。2003年后，全国部分城市的户籍制度改革就有了一些突破。国家关于农村劳动力流动就业政策也发生了一些积极的变化，突出两个特点：一是取消对农民进城就业的各种不合理限制，逐步实现城乡劳动力市场一体化；二是积极推进诸多方面的配套改革，农村劳动力流动涉及就业、保障、户籍、教育、住房、小城镇建设等多个方面。
从以上可以看出，农村劳动力流动的政策在改革过程中逐步推进。从限制农村劳动力流动到允许农民流动，从控制盲目流动到规范流动，直到实行城乡统筹就业，推动城乡劳动力市场逐步一体化，这些都适应了改革实践的需要，也是符合社会经济发展方向。
三、改革户籍制度，走出制约农村劳动力流动瓶颈
随着市场经济的发展，人们愈来愈呼吁自由流动和自由迁徙。近半个世纪的户籍制度束缚着人们自主择业和选择居住地域的权利，也延缓了国家城市化的进程。2008年我国城镇化水平为45. 7%，而同期农业增加值比重仅为11.3%，但城镇就业人员比重为40%，非农业人口的比重为38.46%。显然，我国的工业化和人口城市化的非均衡、结构性矛盾非常突出。在现行户籍制度的刚性约束下，迫于城乡人口迁移、特别是农村劳动力自由流动的制约因素太多，迁移流动成本过高，绝大多数农村人口只有选择在户籍所
在地工作和生活。近年来，国家单一的户籍制度有所松动，取消户籍制度的趋势愈加明显，但与户籍身份附着在一起的种种不平等的福利政策依然存在，具体表现在对现行的城市住房、教育、就业、社会保障等福利或权利的享有上普遍存在着对“外籍”户口人口的排斥，在不同程度上对农村劳动力流动的行为和方式产生着负面影响，成为阻碍农村劳动力流动的主要因素。
1.住房福利
农村剩余劳动力进入城市或城镇就业、生活，住房不仅是他们当前生活状态的一个重要标识，而且长远来看，实现相当一部分农民工市民化才是国家城市化、现代化的重要标识。但从当前城市的住房制度来看，农民工没有所在城市的户口意味着享受不到和城市居民同样的住房保障待遇。而经济适用房、低利息的购房公积金、低租金房购以及成本价房购等一系列住房福利的享有针对的人仅限当地具有城市户口的居民，基本上与非城镇居民无缘。据2006年国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》显示，农民工与城市居民在收入方面存在严重差距，被调查的农民工的月工资平均在500到800元之间，而城市居民的人均可支配月收入达到1500元。同时，我国城镇特别是大城市的房价过高，已远远超过一般城市居民购房的支付能力，而住房信贷手续办理复杂困难，对于非城镇居民来说更是遥不可及。反过来，一些城市的户籍制度规定要想拥有城市户口，必须在本城市拥有自己固定合法的住所。因此，有些房地产商提出了“购房落户”的方法吸引外来人口购房，这种利益捆绑操作将本来就不具有高低、贵贱、好坏之分的户口类别作为赋予社会权益、分配社会财富的依据，成为最广义“户籍制度”全部问题的根源所在。从
农民工的住房现状来看，上述《报告》还显示，农民工住房主要以租房和单位宿舍为主。总体来说自行租房或单位提供住房的比例超过90%，自购房不足5%，投靠亲友等其他方式解决住房的约占5%。如建筑施工企业的务工人员绝大多数居住在工棚中，大型制造企业的务工人员多数居住在单位集体宿舍。因此外出劳动力不可能长期呆在城市，从而使劳动力的流动只能变成像候鸟一样迁徙于农村与城市间。
2.教育公平
长期以来，户籍给我国人口的身份打上了深深的烙印，受教育的获得与户籍挂钩，广大农村居民的社会经济地位被农业户籍长久地牵制着。据调查显示,2005年，城镇6-29岁(该年龄段绝大多数人已完成终身正规学业)人口的平均受教育年限为9.56年，乡村同年龄人口平均受教育年限为8.08年，全国城乡差距是1.48年。同年,6-29岁非农业户籍人口的平均受教育年限为10.29年，农业户籍人口为8.25年，两者相差2.04年。我国人口平均受教育年限的户籍差距大于城乡差距，户籍作为重要的身份标志，更切实地反映了我国人口受教育的差异①。从农民工自身的角度来看，进城务工对教育产生了较强的替代作用，而偏低的受教育水平弱化了农民工的竞争力，在寻工作时常常受到文化程度的限制，增加了农民工择业的不确定性和难度，导致农民工被边缘化。虽然农民工进城后会作出报读夜校、上补习班等接受职业教育的决定，但这些行为从本质上看只是对追求理想职业的一种应激反应，带有较强的被迫性质，对农民工体的稳定有序流动提高不大。
另外，农民工子女没学上和上学难的问题在近几年呼声愈来愈高，国家也多次强调要解决好进城务工就业农民工子女义务教育问题，但是相关政策弹性大，法律约束力不强，立法也相对滞后，加之各地政府所采取的措施和执行方式的差别，导致政策整体执行效率大打折扣。据调查资料显示：农民工子女城市求学现状堪忧。一方面，学校违规收费情况依然存在，约63%的学校要求外来子女缴纳“流动费”、
“管理费”、
“人口费”等诸多名目，甚至某些学校出现收取政府明令叫停的借读费，数额高达5000元。另外有8%的学校公然以“学生名额已满”、
“教学师资流失”或只招收本地户口学生为由将民工子女拒之门外或者劝退，强化了户籍的重要性[2]。另一方面，虽然打工子弟学校收费低，但教学环境和教学条件较差，且受学籍档案缺失的限制，流动儿童只能回到户籍所在地参加升学考试等等，成为影响农村劳动力外出就业稳定性的一个重要因素。
除此之外，城市中还普遍存在对农民工及其子女的歧视，如来自城市同学的排斥、教师不公正的态度、来自学生家长的偏见等，不仅给外来劳动力造成心理上的障碍，也给孩子的心灵留下了阴影。这些歧视与排斥在城乡体间形成了一道无形的屏障，使农民工及其子女难于在城市扎根，不得不在城市和乡村来回迁移，心理上缺乏归属感。
3.社会保障
中国的社会保障也是附着在户籍制度上的一大利益。中国社
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● 郭天龙 改革户籍制度，促进农村劳动力流动 社会主义新农村建设
①南京师范大学教育科学学院组织7名基础教育学、教育社会学方
面的专家教授，带领40多名大学生组成调研团队，奔赴苏锡常等“民工集散
地”展开调研。
会保障的城乡二元分割的格局，使农民工基本上被排斥在城镇社会保障体系之外。尽管农民工在城镇主要从事的是苦、累、脏、险的重活，不仅劳动强度大、生活条件差，而且劳动安全卫生问题十分突出，但由于没有城市户口，工伤保险的参保比率一直很低。同时，由于农民工文化技能相对较低，就业流动性大等客观原因，失业率高，也难以参加各种社会保险。目前，中国农民工养老保险的总体参保率不足12%，医疗保险的平均参保率为15%，绝大多数没有失业保险、工伤保险和生育保险，且得不到最低生活保障救助，甚至连工资都得不到保障，在失业、意外伤害、生活陷入困境时往往孤立无助。
从现行社会保险制度本身来看，农民工参保率低有两个主要原因：一是费率过高。现行社会保险制度是
从传统计划体制下国有企业职工保险转化而来的。保险费率的设计上包括转制成本，由于承担历史遗留社保基金缺口的负担造成费率过高，企业和农民工普遍感到负担太重降低了参保积极性。二是社会保险关系转移、接续难。由于我国的社会保障制度改革一开始就是为国有企业改革配套的，至今也主要覆盖国有企业和正规就业的职工，由于地区发展差距大，各统筹单位之间政策不统一、费率不统一，导致了地区间的转移接续困难，不适应农民工流动性大、工作转换频繁的特点，一旦他们离开原工作的城市，其养老保险关系难以转回原籍。按照现行规定，职工跨地区流动时转移养老保险个人帐户资金，不转移社会统筹资金，因此农民工的社保关系转移实际不可能现行政策允许退保、结果导致农民工流动时反复参保、退保，损害了农民工社会保险的权益，也影响了用人单位参保的积极性。据统计资料显示，城乡保障水平的差异相当巨大。几十年来，占国家总人口80%左右的农民的社会保障支出仅占全国社会保障费的11%，而占20%左右的城镇居民却占有89%的社会保障费。
目前，我国还有1.5亿农村富余劳动力需要转移，每年还要新增600万农村劳动力，城镇化的任务十分艰巨。因此，解决好农民工的社会保障问题，可以有效降低农民工进城就业的成本，实现由农民向市民的转变，使农村剩余劳动力稳定有序的流动到城市，从而真正加快我国的城镇化进程。
4.劳动就业
就业制度的歧视包括劳动者在求职、就业、管理等方面遇到的不平等待遇，如农村劳动力进入城镇就业的总量控制，职业、工种限制，先城后乡控制，强制性收取管理费、用工调节费等。
就业制度的歧视是在劳动力流动之初政府为了保护城市居民就业的一种手段，虽然后来国家出台了相关政策制止这种现象，但是仍然没有从根上解决，也就还存在外来人口在就业政策、体制保障和社会服务供给方面被歧视性对待，即本地人口和外来人口分别进入不同的劳动力市场。农民工进城工作面临种种歧视，在就业机会上，由于受到社会偏好的影响，与城市居民相比，同等情况下不能得到同样的就业机会，在就业待遇上，不能同工同酬，更不能享受相应的劳动保护和就业保险。对于农民工受到的这些不平等待遇，政府仍然没有将农民视为与城市居民平等的就业主体而在制度上给予保护，有些地方政府反而对农民进城就业落户进行种种限制；一些地方收取不合理的城镇增容配套费，要求农民工交纳各种不合理的证件费、管理费等，增加农民的打工成本；一些地方对农村劳动力进人城镇就业进行总量控制或者实行行业工种限制；个别地方甚至还实行“腾笼换鸟”政策，即把正在岗位上的外来劳动力清退，换上本地的下岗职工。
近年来，国家出台了各种促进农民工平等就业的政策，取消外来务工人员的就业限制。根据新的规定，过去允许农村劳动力进入的行业、工种、现在改为要求具备初中以上的文化程度，这实际上是把占农村劳动力最大比例的低学历人(初中及以下的比例占到89%)拒之城市之外。可见，农村劳动力进城务工的户籍门槛在实际操作中并没有取消，而地方政府却又设立了新的素质门槛，这意味着农村劳动力进城务工受到双重门槛的限制。
四、结语
随着劳动力流动政策环境的逐步改善，农村劳动力流动的规模和范围都将大幅度提高。如何实现农村劳动力有序转移和流动，是当前及今后我国经济社会发展中必须解决的重要问题之一。现行的户籍制度、特别是与其相关联的诸多不平等政策，是阻碍农村劳动力顺畅转移流动的主要因素，必须加以革除。近年来，中央政府把缩小城乡公共服务差距作为重要的政策目标加以实施，地方政府也认识到了改变这些方面的重要性，这将对户籍制度改革形成有利的条件。但与户籍身份附着在一起的种种福利因素，如住房、教育的获得、社会保障、就业以及其他公共服务，都处于改革的过程中，而且效果比较微弱。因此，户籍制度改革的根本在于是否把各种福利因素与户籍身份相剥离，并且把户籍制度与这些领域的改革相结合，从而形成一种互相补充、相互促进的关系，这样才有助于政策调整和制度改革的推进。□
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