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乐冰馨
( 南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095 )
【摘 要】2020年中国延迟退休政策将最终落地，从2004年政府首次提出该项政策以来，政策的制定经过了漫长的过程，本文运用多源流模型分析渐进式延迟退休政策制定中的问题流、政策流和政治流，为政策的最终落地提出合理化建议：（1）明确延迟退休对青年进入劳动力市场造成挤出效应的大小。（2）兼顾老年劳动力和企业自身的意愿。（3）提前规划渐进式的进程，使各方根据自身情况提前做好准备。
【关键词】多源流模型；延迟退休政策；渐进主义
十八届三中全会的《决定》中，首次提到“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，明确指出了社会保障的改
革方向是延迟退休年龄。2014年3月，中国人力资源和社会保障部指出表示将在2020年前推出中国延迟退休具体方案，明确了方案最终敲定的时间点。在“渐进式延迟退休政策”尚未落地之时，运用多源流模型从正反两个方面对政策议程的过程进行分析，可以看到政策的推力与阻力主要存在于哪些方面，提出促使延迟退休政策最终得到广泛支持的对策建议。
一、渐进主义及多源流模型的理论视角（一）渐进主义对中国政策制定的适用性
渐进主义分析模式是分析政策过程中的一种经典范式，由林德布罗姆等人首先提出。该理论认为，政策制定者需要综合考虑各种可能方案的可行性和有效性，并且折中地进行选择，最终把政治妥协的结果加以执行。
西方这一理论的提出基于政党的轮流执政和争取最大多数选民的利益。对于我国来说，执政党地位稳固、执政方针稳定，我国的政治政策是民主集中制作用的结果，政策的渐进现象表现得更为明显。针对延迟退休政策来说，从04年劳动和社会保障部发言开始，尽管经过了较长时间的酝酿，但是整体持续倾向于延迟退休的大方针没有改变，政策的制定落实存在明显的渐进趋势。
（二）多源流模型的分析框架及修正
1984年，美国学者约翰·金登在其《议程、备选方案与公共政策》一书中第一次提出了有关政策制定过
程的多源流分析框架。金登提出，在整个系统中存在着三种过程源流：问题、政策和政治。在三大源流汇合后，政策之窗打开，这时再借助政策企业家的推力与助力，政策会进入政府最终议程。
江苏3月1日起实施延迟退休社会科学的任何模型在针对一个特定经验示例时都需要根据实际经验具体修正，基于中国的文化背景和政治体制与西方的差异，提出以下三点修正。
一是社会预先安排的差异。儒家文化不倡导及时享乐的作风而倡导涓涓细流，当劳动力进入劳动市场后，养老问题就占据其思想中的重要位置。这也是延迟退休政策进入政策议程的决定性因素。二是政治源流形成的差异。在中国的政治生态环境和制度环境下，中国的政治源流的形成不受党派交替和换届的影响，具有持续性，同时，利益集团在政策制定中的作用微弱，政策决策主要取决于执政党对当下问题的前瞻性判断。三是政策企业家的双重身份及相对弱势地位。我国的政策企业家除是本行业的佼佼者外，也同时担任人大代表或政协委员的职务，拥有双重身份。但同时，我国的政治体制是一党领导下的多党合作和政治协商制度，这又使得这些政府外的企业家们出于相对弱势的地位。
二、延迟退休政策的多源流分析
（一）问题流：延迟退休政策的提出与时滞
问题一般是通过系统指标的变化、焦点事件（如危机或灾难），或者通过政策运行中的负面反馈，而受
到人们的广泛关注。针对延迟退休政策的问题产生，近期来看，是由于我国的人口结构指标发生了重大变化；追溯到社会保障制度的源头，是由于养老金空账问题一直得不到合理的解决，随着人口老龄化的加剧，国家的养老金保险支出负担会不断加重。指标方面，通过对中国统计年鉴中人口结构数据的整理和分析发现，中国从2000年就已经进入人口老龄化的阶段，至2012年，中国65岁人口占总人口比例已经接近10%。平均寿命指标也发生明显变化变化，中国现在的平均预期寿命是75岁，现行退休年龄政策却基本沿用了从1955年实施的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中对法定退休年龄的一般性规定。
政策反馈方面，社保基金“空账”的历史问题加剧。就养老金空账而言，中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告》显示，截至2013年的个人账户记账额为35109亿元，累计做实4145亿元，“空账”运行30955亿元。据人社部预测，到2025年中国城市养老金的缺口将达到6万亿元。本质上，出现这种现象的根本原因是政府没有为制度变革支付转轨成本。
延迟退休政策的阻力表现在就业形势依然严峻。全国就业人员数量，城镇新增人员数量，普通高等学校毕业生人数三项指标的增长势头持续上升。这三项指标同时还反映了这样一个事实，每年的劳动力市场要解决将近1000万个工作岗位，而这其中又有约600万个岗位要用以解决当年的毕业生。有学者预测，至少未来十年间不至于出现劳动力资源短缺的现象。2010-2050年间，我国劳动力人口数量将维持在7-8亿。劳动力可能会出现减少的趋势，但是到二十世纪中叶也远不至于会出现劳动力短缺的情况。
（二）政策流：可行性的正面交锋
当政策问题凸显甚至成为焦点问题，公务员、学者等政策思想库的成员会纷纷提出建议，希望自己的建议得到政策决策当局的采纳。这些建议就汇聚成了政策源流。从2000年开始，延迟退休的话题在学术界和媒体舆论中的热度都居高不下。
学术界的正面支持意见表现为一是劳动供求关系已经转变。我国的劳动年龄人口在2012年首次出现了绝对下降的趋势，“人口红利期”将会逐渐消失。在20年的时间后，我国将发生劳动力短缺的现象。整个延迟退休政策的出台遵循渐进的模式，用30年的时间，在2040年左右达到预期的效果。二是有助于促进性别平等。我国现行规定并不符合当下的实际。女性在工作权益和福利权益方面滞后于男性，严重制约了女性的职业发展，从深层次上影响了我国的经济活力。三是有助于缓解社保基金压力。国际上可借鉴的经验之一就是通过缩小现行体系、延长退休年龄和减少福利水平来减少养老金隐性债务。而据有关数据统计，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。
学术界的反面意见表现为一是老年人力资本状况不佳。除了老年人各种慢性病缠身，时间精力无法与年轻人同日而与外，我国的老年体因为时代背景文化水平普遍较低，而我国经济正处于急需向创新型转型的关键期，老年体没有能力适应时代的需要。二是企业转型的动机与意愿不容忽视。近年来，各企业根据自身的经济发展状况，通过下岗、减员、提前退休等方式减轻自身压力，实现自身的可持续发展。
尤其是国有企业改革，以及重工业产能过剩的转型，都依赖提前内退的模式对自身的人力资本进行换血。
（三）政治流：执政党的决策推进
政治流反映着政治形势与政治背景等方面的状况，在我国，执政党和政府的执政理念构成了政治源流的主要部分。公众接受度、公共舆论、国际经验是影响政治流的重要因素。这些因素促使政策
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制定者在政策制定过程中不断调整自己的观念，进而影响公共政策的制定。
20世纪70年代开始，提前退休是发达国家的一项主要福利政策，其出发点为既满足人们追求生活品质的更高需求，也缓解年轻劳动力市场的就业压力。但至1993年起，“提前退休”政策实现了向“延迟退休”政策的根本性转向，原因在于事实表明，提前退休对就业岗位释放效应并不明显，使老龄化成本分担失衡。代表性的有美国计划在 2002到2027年的25年间，对不同出生队列的人采用不同的调整方式把退休
年龄逐步由65岁延长到67岁；英国首先计划在2010到2020年逐步将女性退休年龄延长到65岁，然后再从2024到2046年将男女退休年龄逐步提升到68岁。发达国家退休政策的转向以及渐进式改革的做法，对我国具有借鉴意义。
（四）政策窗口：渐进式开放
三大源流的交汇使得改革方向最终落地，这期间经过了漫长的漂近漂出过程。延迟退休政策的最终落地也受到二孩政策放开的溢出效应影响。溢出现象是指某一领域的议题有时会影响到另一问题进入议程的能力的事实。二孩政策与延迟退休政策呈现出一种交互影响的现象。因为无论是全面二孩政策还是延迟退休政策，本质上都是为了解决人口老龄化，劳动力供给不足的问题。
从“单独二孩”到“全面二孩”的快速决策，反映了调整劳动力市场及整体人口结构的迫切性。政府希望在放松生育政策的同时，配合退休政策的调整，延迟退休的即时效应和生育政策调整的滞后效应可以达到双重叠加，能够使劳动力数量增加最多。
四、政策建议
作为一项战略选择，延迟退休不是立即要采取的政策，也不是在短期内大步迈进的政策，不是单一因素可以决定推进的政策，也不会是完全不顾不同类型劳动者差异性的政策，而是一个需要长期渐进的过程。针对延迟退休政策制定过程中的三大源流的梳理，为2020年该项政策的落地提出以下建议
（一）明确延迟退休对劳动力市场挤出效应的大小
延迟退休政策的支持者和反对者的冲突焦点在于我国的劳动力供给何时产生转向，延迟退休对就业市场的压力究竟有多大。不同
专家通过不同的测算方法得出了不同的结论，测算结果差距甚大，给决策造成困难。针对延迟退休问题亟须获得真实准确的预测，同时，在政策制定中充分考虑阶段性，不忽视当前的就业压力。
（二）兼顾老年劳动力和企业自身的意愿
在我国经济从劳动密集型向创新型的转型期，企业对于具有新活力、新思维的青年劳动力的需求扩大，而对于传统经验丰富的老年劳动力的需求减少。尤其对于国有企业的转型来说，“换血”是改革的重要举措之一。政府政策的制定不能将国家的负担向企业过度转移，否则将妨碍企业的良性发展。老年劳动力对新技术、新知识的掌握存在生理上的困难，政策的制定应当尊重老年人的意愿，提升国民幸福感。
（三）规划渐进式进程，使各方根据自身情况提前做好准备延迟退休政策是一项未雨绸缪的政策，必须提前制定，小步渐进，做好规划。政府应当提前出台整体规划，并在每一阶段提前告知政策转向，间隔一定时间后再正式实施，以便人们在预期清晰的条件下能够从容地安排好工作与退休生活。由于延迟退休政策几乎关系到每一个国民的切身利益，所以提前规划也能够避免矛盾的激发。
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作者简介：乐冰馨（1997—），女，河南南阳人，南京农业大学公共管理学院本科生，研究方向为公共政策。
（上接第18页）主导的前提下引入多元主体，完善扶助内容，物质帮扶与精神关怀并重，提高保障水平，缩小城乡差异，扩大制度覆盖面，实现“应保尽保”。吴振华（2015）认为：政府在为失独家庭提供物质帮助方面取得了显著成效，但在开展精神援助和社区服务方面欠缺专业化，服务效果不明显；政府不应过多地参与精神援助及开展社区服务等具体的工作领域，而是应充分发挥社区、非政府组织、社工、志愿者等具有专业知识和专业能力的救助主体的功能；政府的作用在于整合各种资源，通过搭建平
台，让不同的社会救助主体参与到服务失独家庭的工作中。向德平等（2015）认为，政府及社会组织应加强以家庭为目标的公共服务体系建设，外部支持（由亲友体、同伴体、社区、社会组织、政府等多元主体构成）与内部支持体系相结合，在各方合力作用下，最终逐步形成一个由家庭内部支撑的自助体系、由家庭亲友组成的情感支持体系、由志愿者组织和个人组成的社会支持体系、由社会组织提供的服务支持体系、由政府政策支持的社会保障体系共同构成的失独家庭帮扶体系。沈蓓绯（2013）提出，应从正式社会支持和非正式社会支持的角度来创新针对失独家庭的社会救助体系。
在正式社会支持方面，包括以经济扶助、资源整合为基础的政府支持，以居家养老、情感帮扶为特的社区支持，以助人自助、精神慰藉为目标的非政府组织支持；在非正式社会支持方面，包括以血缘亲情为纽带的家族亲属支持系统、以精神支持为主的朋辈体及邻里支持系统。
除了经济扶持，失独家庭的老人对自己的老年生活更加担忧，解决他们实际养老难题迫在眉睫。李倩、贺连香（2013）指出我国目前已开始重视失独老人的护理工作，但尚处在探索阶段，对于失独老人未来的养老护理，应该由机构养老转向机构与社区相结合，为老人们提供躯体和也理双重护理。谢勇才、黄万丁、王茂福
（2013）认为，对于失独体的救助应当引入可持续生计的概念，让失独老人参与到扶助的具体过程中，了解他们的真实需求，提供最有效的救助方案，而且要注重心理、医疗等多方面的事前预防，而不仅仅是事后补救。
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