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农村经济与科技2021年第32卷第5期（总第505期）基于双宜性的城镇开发边界
和永久基本农田划定思考
王　英，任　茜
（四川省国土科学技术研究院，四川　成都　610045）
[摘要]在“双评价”双宜性普遍存在的情况下，分析了城镇周边城镇开发边界和永久基本农田划定的矛盾冲突，并在明确约束性指标的基础上，基于耕地和永久基本农田保护目标基本满足或保护压力大两种不同情境，提出城镇开发边界和永久基本农田划定的思路。
[关键词]双评价；双宜性；城镇开发边界；永久基本农田
[中图分类号]F301    [文献标识码]A
国土空间规划以生态优先，绿发展为思想指导，在全面贯彻落实生态文明理念，推动形成绿发展方式和生活方式，严守生态安全底线的前提下，坚守18亿亩耕地保护红线，提高建设用地集约节约水平，促进
城乡发展由外延扩张向内涵提升转变，坚持保护与发展并重。根据《省级国土空间规划编制指南（试行）》，优化国土空间开发保护格局，划定三条控制线，是国土空间规划的重要任务。而“双评价”是三条控制线划定的重要依据，根据适宜性评价结果，农业生产适宜区作为永久基本农田的优选区域；城镇开发边界优先在城镇建设适宜区范围内划定。但“双评价”中大量地块农业生产与城镇建设双适宜，在双宜性的基础上如何进行城镇开发边界和永久基本农田的划定，尤其是城镇周边“两线”的划定，是目前亟待解决的重大问题。本文通过不同的情景分析，提出双宜性下城镇周边城镇开发边界和永久基本农田划定思路。
1　相关研究综述
相关的研究主题主要集中于粮食安全、耕地保护、国土空间三线划定等方面。
王晓君、李辛一等认为我国粮食供求中长期将处于“紧平衡”状态，供给与消费端不平衡矛盾将更加突出；陈燕认为中国粮食安全新时代，恰逢世界百年未有之大变局，以美国为代表的资本主义国家对中国的打压也前所未有。王雄等认为耕地保护不是保护当前的粮食生产，是保护粮食生产的基础—耕作层土壤；蒋和平等认为粮田是保障我国粮食安全的命脉。项广鑫等以湘潭县为例构建了“生态—农业—建设综合统筹”的城镇开发边界划定技术模型；苏鹤放等构建了“优势农业空间”划定的理论框架和技术方法；张年国等以沈阳实践分析了三条控制线划定中的矛盾冲突表现与成因，并给出了调整优化的做法；钟珊等
以贵溪市为例研究了从空间适宜性评价、人口承载力、城市规模以及“两规”衔接等方面划定城市开发边界的方法；曾毅等通过构建建设用地、耕地适宜性的禁止性指标和限制性指标进行三类空间的划定。2　双宜性下的矛盾冲突
根据“双评价”指南，农业生产适宜性和城镇建设适宜性的评价因子是高度一致的，主要集中于水资源和土地资源，水资源丰富，地势平坦的区域既适宜农业生产也适宜城镇建设，因此国土空间规划中农业生产和城镇建设双宜性普遍存在。部分地区城镇建设适宜性与农业生产适宜性重叠度可高达80%～90%。而双宜性矛盾最为集中的区域为城镇周边，城镇周边水土资源优越，对于城镇建设而言城镇周边地形平坦，交通便利，与现有城镇距离近，集聚效益较好；对于农业生产而言，城镇周边耕地坡度小，土壤肥沃，光热条件好，耕地质量等级高，粮食产量高，产销距离小。如何划定城镇周边城镇开发边界和永久基本农田是本文思考研究的重大问题。
3　矛盾下的“两线”划定思考
一般情况下，当三区三线冲突时，以生态>农业>城镇为基本原则，优先划为生态、农业空间，再划为城镇空间。按照此原则，在农业生产适宜区和城镇建设适宜区重叠时，应优先划为农业空间。实际操作中，可将远离城镇、无城镇建设实际需求的区域，划为农业空间；将集中连片，坡度小于25°，与现有永久基本农田集中连片的耕地划为永久基本农田。但对于城镇周边区域，双宜性下“两线”的划定则需在不同情境下综合考虑多项影响因素。
3.1　约束性指标的确定
城镇开发边界与永久基本农田的划定与城镇建设用地指标和永久基本农田保护目标密切相关。在建设用地、城乡建设用地、耕地保有量、永久基本农田保护目标等约束性指标未下达的情况下，划定城镇周边“两线”需要首先预测各项约束性指标。耕地保有量和永久基本农田保护目标继续沿用土地利用总体规划的指标，建设用地、城乡建设用地规模则在节约集约、内涵式发展、存量挖潜等原则指导下，根据区域发展实际采用增长率法、时间序列法、区位法、类比法等方法进行科学预测。
[收稿日期]2020-12-15
[作者简介]王英（1986—），女，四川内江人，工程师，硕士，研究方向：土地利用规划、国土空间规划。
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3.2　底图底数分析
以第三次国土调查（以下简称“三调”）为数据基础，分析“三调”数据中耕地、即可恢复、实耕永久基本农
田与耕地保有量、永久基本农田保护目标的差距，分析区域内永久基本农田补划潜力，以此明确区域内耕地和永久基本农田保护的压力，作为城镇周边城镇开发边界和永久基本农田划定的重要参照。3.3　保护目标基本满足的情景
在三调耕地、即可恢复和实耕永久基本农田、永久基本农田储备区基本满足耕地保有量、永久基本农田保护目标的情景下，主要考虑城镇周边土地自身状况。
3.3.1　细化评价结果。根据“双评价”结果，采用更详细的数据，如土壤有机质、土壤酸碱度、粮食亩均产量、耕地质量等别等判识城镇周边优质耕地；以现状城镇中心为原点进行一定距离缓冲，识别城镇发展区。属于优质耕地的，优先划入耕地保护范围或永久基本农田保护区；位于城镇发展区的优先划入城镇开发边界。
3.3.2　城镇重点发展方向。分析城镇在区域的位置、发展优势，交通便利程度，分析城镇所在市县在上级规划中的发展定位及发展战略，分析近年来该城镇建设用地变化趋势与方向，判断城镇的重点发展方向。若城镇周边地块位于城镇重点发展方向，则优先划入城镇开发边界，若不位于城镇重点发展方向，则优先划入耕地保护范围或永久基本农田保护区。
3.3.3　地块与现状城镇的距离。根据建设用地、城乡建设用地等约束性指标规模，确定城镇建设用地规模。根据城镇建设用地剩余发展规模的大小，确定衡量发展城镇还是农业生产的缓冲距离，即地块与现
状城镇距离（如1000m、5000m 等）。当城镇建设剩余发展规模较大时，缓冲距离可设置较大距离，如5000m，地块与现状城镇距离小于5000m 时，则可优先划入城镇开发边界；反之划入耕地保护范围或永久基本农田保护区；若城镇建设剩余发展规模较小时，缓冲距离相应较小，如1000m，地块与现状城镇距离小于1000m 时，则可优先划入城镇开发边界。
3.3.4　耕地质量等别、集中连片度。当城镇周边地块为质量较高，集中连片的耕地或永久基本农田时，则优先划入划入耕地保护范围或永久基本农田保护区，当城镇周边地块为已划定的永久基本农田时，则根据地块是否处于城镇重点发展方向，与现状城镇的距离以及补划的潜力来判断是否保留为永久基本农田。3.4　保护压力大的情景
通过分析“三调”现状耕地，即可恢复、实耕永久基本农田、永久基本农田补划潜力等数据，若该区域耕地及永久基本农田与保护目标存在较大缺口，保护压力大，则该区域城镇建设应以内涵挖潜为主，点状发展，限制面上扩张。重点分析现状城镇建设范围内用地效益，节约集约程度，充分利用已批未供、闲置土地，调整优化现状城镇用地结构。城镇周边集中连
片的耕地及永久基本农田优先划入耕地保护范围和永久基本农田保护区。
对于重大基础设施项目、民生项目确需使用城周土地的，尽量避开永久基本农田和优质耕地，确实没法避免的，应确保在“数量不减少、质量不下降、生态有改善”的原则下进行永久基本农田补划；尽量保护
城周原有基本农田，并将与原有基本农田集中连片的优质耕地划入永久基本农田保护区。
4　结论
（1）城镇周边土地在“双宜性”矛盾的情况下，应在各项约束用地指标的基础上进行影响因素的分析，不能脱离规模的限制去判断适合城镇开发还是永久基本农田保护。在国土空间规划中，约束指标的管控是“三线”划定的基础。
（2）“双评价”中城镇、农业存在大量双适宜区，评价结果难以指导城镇开发边界和永久基本农田划定，应细化评价分级，进一步识别优势耕地及城镇优先发展区。在细化评价的基础上，进一步划定“两线”。
（3）城周地块“两线”划定还应具体分析地块的位置、地类、质量、与其他地块的距离等多项因素，综合分析，确定划入城镇开发边界或者永久基本农田保护区。
（4）耕地和永久基本农田保护压力大的情况下，建议以内涵式挖潜为主，充分利用区域内存量土地，节约集约利用土地。
[参考文献]
郑拓疆
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