《中国医院管理》第41卷第6期（总第479期）2021年6月应急管理Y i n g j i G u a n l i
非典型肺炎、新冠肺炎等传染性疾病对经济社会的影响巨大，短时间内可造成众多人员感染，属于突发性公共卫生危机事件。突发性公共卫生危机治理具有自身的特殊性，需要调动各方资源参与危机治理。以新冠肺炎疫情为例，短期间内造成了全国范围内数万人感染，这与局部地区所发生的危机管理不同，需要统筹更多的资源进行应对。由于政府自身能力和资源的有限性，其作为单个主体参与危机管理远远不够，需要更多的主体参与。从新冠肺炎疫情等突发性公共卫生危机治理的实践来看，医疗机构是一个核心主体，但是在我们国家存在着中医和西医两个相对不同的医疗主体。由于西医在突发公共卫生事件中效果不佳和适应症药品缺少等局限性，无法取得危机治理的理想效果，这给中医药参与危机治理提供了主体机会，而且中医药主体的参与取得了良好的危机治理效果。虽然中医药在历次公共卫生危机治理中发挥了重要作用，但其治理的主体地位和身份认同问题始终没有得到正视，政府需要破除中医药参与突发公共卫生危机治理的阻滞机制，建立中医药参与突发公共卫生危机治理的适宜机制，从而有利于整体性提高中医药在医疗卫生服务体系中的主体地位，真正实现习近平总书记提出的中西医并重的医疗卫生服务发展战略。
1中医药参与突发公共卫生危机治理的必然性
中医药在医疗卫生服务体系中具有自身独特的价值，其价值主要体现在两个大的方面，一是中医药的疗
效是经过长时间历史实践检验的，能够获得社会的认可；二是中医药相比于西医，具有经济成本优势，价值医疗体现的非常明显。因此，这就导致了中医药参与突发公共卫生危机治理的必然。
1.1社会对中医药疗效的认可
近年来，国家相继出台有利于中医药发展的政策，中医药发展上升为国家战略，发展迅速，疗效明显，受到社会的认可。在新冠肺炎的预防、和康
中医药参与突发公共卫生危机治理的
阻滞因素与适宜机制*
姚中进①黎东生①黄婉晴①
摘要目前中医药参与突发公共卫生危机治理体现出了良好的效应，并获得了一定程度上的认可。但是，中医药作为参与突发公共卫生危机治理的主体之一，仍然遇到了公共卫生体制不完善和中医药社会地位不高等阻滞因素，急需建立适宜的参与机制。文章提出了中医药参与突发公共卫生危机治理的适宜机制，包括体系化制度机制、多层面协同机制、价值效应认可机制和激励机制等，进一步提高中医药在突发公共卫生危机治理中的作用。
关键词中医药公共卫生危机治理
中图分类号R197文献标志码B文章编号1001-5329（2021）06-0008-04
B l o c k i n gF a c t o r sa n dA p p r o p r i a t eMe c h a n i s m o f T r a d i t i o n a l
C h i n e s eMe d i c i n eP a r t i c i p a t i o ni nt h eG o v e r n a n c eo f P u b l i cH e a l t hC r i s i s/Y A O Z h o n g-j i n，L I
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K e ywo r d s t r a d i t i o n a l C h i n e s eme d i c i n e，p u b l i c h e a l t h，c r i s i s g o v e r n a n c e
F i r s t-a u t h o r’sa d d r e s s S c h o o l o f P u b l i cH e a l t ha n dMa n a g e me n t，
G u a n g z h o uU n i v e r s i t yo f C h i n e s eMe d i c i n e，G u a n g z h o u，G u a n g d o n g，510006，C h i n a
*基金项目：广州市哲学社会科学发展“十三五”规划共建课题
（2020G Z G J133）；广州中医药大学人文社科团队及一般培育项目
（2019S K Y B01）
①广州中医药大学公共卫生与管理学院广东广州510006
通信作者：黎东生；E-m a i l：l i d o n g s h e n g65@g z u c m.e d u.c n
梁博内幕通信作者：黄婉晴；E-m a i l：h w a n q i n g1882@163.c o m
《中国医院管理》第41卷第6期（总第479期）2021年6月
中医药参与突发公共卫生危机治理的阻滞因素与适宜机制——姚中进等
复过程中，中医药都发挥了主体作用，疗效明显。如国家卫生健康委在2020年3月公布的数据显示，全国确诊患者有91.5%采用了中医药，临床观察显示总有效率在90%以上[1]
。针对症状较轻的新冠肺炎患者，中西医结合效果有所提升，如患者轻症转重症率下降、缩短了患者核酸转阴时间和平均住院时间等；针对危重症的新冠肺炎患者，经过中西医联合辩证施治，临床发现中医药积极作用也很明显，如改善了患者血氧饱和度、抑制了炎症风暴发生等。张忠德等研究发现，应用柴胡解毒方和扶正救肺方辨证论治可以让新冠肺炎重症患者28天病死率从21%下降到5%[2]
江映蓉资料
。实践表明，中医药对于突发公共卫生危机治理有一定的优势和作用，应该作为主体，参与到我国突发公共卫生事件的治理中。1.2政府对中医药价值医疗的认可2006年，美国哈佛大学的教授M i c h a e l P o r t e r 针对美国医疗卫生服务体系中存在的医疗服务成本上升，医疗服务质量却参差不齐等不良现象提出了价值医疗的理念[3]
。是指针对某种或某类疾病，在经济成本不变的情况下，所取得的效果最佳，后期康复效果好，
从而使整个社会医疗成本降低。近年来，我国深化医药卫生体制改革，实施“健康中国”战略，也开始提倡价值医疗，努力实现传统医疗的转型。而中医药在疾病预防、和控制方面具有疗效明显、适应性和安全性高、价格低廉等优点，符合价值医疗的理念，是医疗转型的重要一环。以新冠肺炎为例，从政策层面来看，国家卫生健康委员会和国家中医药管理局根据实际情况做出决策，以行政文件的形式决定将中西医协作诊疗机制纳入新冠肺炎疫情防治工作中，也在具体诊疗指南中明确了要使用中医药，中西医协同防治，发挥中医药的作用和优势，践行价值医疗理念；从经济成本来看，中西结合费用支出和纯中医的费用支出分别为纯西医支出的30%～40%和20%～30%，是中医药价值医疗的体现。可见，中医药参与突发公共卫生危机治理能够用更低的社会成本，获得更高的效果，符合价值医疗的理念，同时也是政府对中医药价值医疗的认可表现。
2
中医药参与突发公共卫生危机治理的阻滞因素
既然中医药在突发公共危机治理中应该具有一定
的地位，也发挥了不可替代的作用。但是在突发公共卫生危机治理中，中医药的主体地位认同始终没有得到正视，机制性的阻滞因素仍然存在。在非典型肺炎和新冠肺炎疫情的防控中，中医药的较迟参与充分说明了阻滞因素客观存在，需要从机制的角度深入分析
存在的主要问题。
2.1中医药参与治理的制度机制问题
从规范性角度而言，任何主体作出相应的行为应该具有合法性依据。中医药主体参与突发公共卫生危机治理，同样应该具有合法性依据，而合法性依据主要体现在有关突发公共卫生危机治理法律规章制度，但是目前在突发公共卫生应急法律法规中缺乏对中医药主体的相关规定。以新冠肺炎疫情公共危机治理为例，根据调查，一是从国家层面来说，《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律和《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》等制度中没有提到中西医结合应对的具体内容；二是从地方政府层面来说，省及以下政府现有的突发公共卫生事件应急预案和相关政策内容中，也几乎没有关于中西医结合的描述。因此，在当前西医为主导的医疗体系下，中医药的介入时间和参与度都会受到影响，在实际应对过程中，就出现了诸如湖北武汉等部分省市地区出现中医药介入较迟或参与率不高的情况，一定程度上影响了整体救治效果。2.2中医药参与公共卫生危机协同机制问题
突发公共卫生危机具有综合性治理的特点，决定了该事件需要多部门、多主体协同治理，但目前中医药参与公共卫生危机协同机制还不够健全。一是目前公共卫生体系中很少有中医药的参与，各级疾病预防控制机构中也不存在中医药管理部门或有意识的配备中医药人员，公共卫生服务机构中也缺乏中医药人才[4]
。二是缺乏中医药参与突发公共卫生危机治理的应急响应机制，在公共卫生应急指挥和决策系统中中医药参与度不够，甚至缺乏，导致中西医参与危机治理的时间和程度有所不同。三是对突发公共卫生危机治理的应急医疗卫生资源利用不够，总是寄希望于西医的快速有效应对，也较少考虑救治的经济成本，忽略了中医药的价值医疗。四是中医药管理局等政府部门及其工作人员对突发公共卫生应急治理体系的决策参与度不够，也较少与其他政府部门商讨，没有充分发挥协同作用，导致决策者没有充分考虑中医药的资源和效应，这是由于政策决策者自身所具有的西医思维决定的。2.3中医药参与突发公共卫生危机治理的认可机制问题
中医药参与突发公共卫生事件的治理，应该得到政府部门和社会公众的普遍认可，但目前仍然是西医药主导突发公共卫生危机的治理，因而导致中医药参与率较低。一是对公众开展中医药普及教育不够，各
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地建立的中医药科普教育基地较少，中医药对疾病的防治和健康保健知识普及程度不高。二是没有系统总结和推广中医药救治突发公共卫生经验和技术，例如在非典型肺炎的救治中，中医药发挥了较好的作用，但是事后没有针对一些传染性疾病拟定和推广中医药处方，没有形成统一的中医处理规范和标准应对突发公共卫生事件中的有关疾病，没有进行价值推广[5]。三是由于长期以来西医在医疗卫生
服务体系中占有主导地位，与此相关的西药、医疗器械等经济利益可能阻滞了中医药的参与空间。四是各地平时没有建立中医药应急救治队伍，针对紧急病症进行研究不够，自然显现了中医药救治能力不足的假象，从而导致中医药的价值效应无法扩散。五是由于近些年来对中医药自身发展受西医影响比较大，没有较好的守正创新，也在实际上产生了中医药医疗卫生服务中作用发挥的不足，以至于社会公众和政府部门就会降低对中医药参与突发公共卫生危机治理的认可度，从而进一步弱化中医药的防治认可机制。
2.4中医药参与突发公共卫生危机治理的激励机制问题
激励机制包括激励的制度、激励的措施等内容，目前中医药参与突发公共卫生危机治理的主动性不强，积极性有待提高，是因为各地中医药参与突发公共卫生危机治理的激励机制未发挥作用，甚至没有建立激励机制以及相关保障因素。一是缺乏根据各中医院参与突发公共卫生危机治理的积极性、主动性以及完成效果建立的奖惩制度，自然较难通过奖惩的方式调动中医药参与突发公共卫生危机治理的参与率。二是缺乏中医药公共卫生人才培养措施，现有的公共卫生人才基本上都是采取西医的方式进行培养，即使是少数中医药院校培养公共卫生人才也是这样的，没有充分挖掘和研究中医药的历史抗疫经验，并将此应用于公共卫生人才培养，中医药公共卫生人才的缺乏必然影响公共卫生危机治理效果。三是缺乏中药产业激励措施，过去各地政府部门较少出台激励中药产业发展的政策，支持力度欠缺，导致中医药作为突发公共卫生事件的治理主体缺乏中药的保障，自然防治能力有所下降，同时
各地也较少储备中药作为突发公共卫生危机事件的应急物资，导致事件发生时，防控物资储备不足，治理能力有所下降。
3中医药参与突发公共卫生危机治理的适宜机制随着对西医局限性认知的增加，凸显了中医药的
预防保健作用[6]。因此，有必要从基本制度和不同机制方面健全中医药对突发公共卫生危机的治理，发挥中西医优势互补，进一步增强突发公共卫生危机治理能力。需要构建的中医药参与突发公共卫生危机治理的适宜机制是以制度为根本，以协同为路径，以认同为目标，以激励为方法的多维治理体系，这是中医药参与突发公共卫生危机治理体系的要求。
3.1完善中医药参与突发公共卫生危机治理的制度机制，畅通治理渠道
治理渠道是治理主体参与的路径，制度是行为的规范，也是行动的指引和保障。中医药要有效参与突发公共卫生危机治理，必须完善宏观层面的法律法规制度和微观的应急管理制度，从而形成一个具有层次性的制度体系。
3.1.1完善有关法律法规将中医药纳入到应对突发公共卫生事件处置制度中[7]。如在现有《国家突发公
共卫生事件应急预案》中增加中医药参与突发卫生公共危机事件应对的有关内容，包括中西医并重、中医医疗机构救治等；在现有的《中华人民共和国医药法》增加中医药参与应对突发公共卫生事件，
建立中医药公共卫生服务体系[8]，中医药人才岗位在公共卫生机构中占有一定比例。同时，明确在突发公共卫生事件应急工作中，对于没有让中医药参与或中西医联合应对的，政府应当给予卫生行政主管部门相应的处罚；对于不愿意或不积极参与的中医药主体，卫生行政主管部门也应当给予其相应的处罚。
3.1.2完善应急管理制度建立由国家和地方应急管理部门统一指挥的突发公共卫生危机应急管理系统，
其中包括突发公共卫生预警子系统、疾病预防控制子系统、医疗救治子体系、支持保障子系统，在每个子系统中都将中医药作为其中的有机组成部分，发挥中医药在突发公共卫生危机工作中的作用。在应急管理系统框架下，各级卫生行政部门在制订突发公共卫生事件应急预案中，将中医医疗机构与西医医疗机构放到同等重要地位，明确在应急处置过程中，中西医全程同步同等参与；根据突发公共卫生事件的严重程度，建立中医药参与突发公共卫生应急响应机制，包括分级响应机制（一级、二级和三级）和响应行为机制，包括启动机制、应急救助机制、应急保障机制等，明确各级中医药管理部门和中医医疗机构在分级响应中的作用和具体要求。
3.2完善中医药参与突发公共卫生危机治理的协同机制，实现多元治理
治理的本质是要求治理主体的多元化，这里的协同机制包括两个方面，一是中医药的协同诊疗机制；二是中医药管理部门与其他相关部门的协同机制。而且这两个协同机制是相互联系，密不可分的关系。
3.2.1建立中医药和西医药的协同机制客观分析中
喜出望外怎么造句中医药参与突发公共卫生危机治理的阻滞因素与适宜机制——姚中进等
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医药和西医药的优缺点，如西医药强调精准和快速有效，中医药侧重于整体、辩证和经济有效，中西医协同可以形成互补。针对突发公共卫生危机治理，可以发挥西医药对危重急症的紧急抢救和精确确诊优势；中医药合理定位，发挥中医药的预防、轻症控制和愈后康复优势[9]。建立中西医协同诊疗常态化机制，在疾病救治过程中，直接明确采取中西医相结合方式，避免先后和主次问题的出现；针对疑难问题开展中西医协同攻关，形成中西医联合救治合力。
3.2.2建立中医药管理部门与其他部门协同机制在还没有单设中医药管理部门的全国部分地级市单设中
医药管理局。在中医药救治实践中，中医药管理部门很难单独发挥作用。针对突发公共卫生事件设立突发公共卫生危机医疗救治委员会，成员包括中医药管理部门、卫生健康部门、疾病预防与控制部门等。由委员会统筹协调各个部门，这样可以使中医药管理部门与其他部门平等参与公共卫生危机应对，避免其他部门牵头协调无法突破对中医药已经形成的固有偏见。中医药管理部门在发布有关发展中医药的政策文件时，应与有关政府机构共同发布政策文件，避免独自发文导致执行和协调困难。
3.3建立中医药参与突发公共卫生危机治理的认可机制，倡导价值治理
任何治理必须体现应有的价值，中医药参与突发公共卫生危机治理，首先必须具备治理的能力，其次是这种能力能够得到普遍认可，这就需要对内强调内涵建设，对外强调扩散效应，实现价值增益。
3.3.1强化中医药防治能力建设机制总结中医药在历史上历次瘟疫治理中的经验，传承精华；结合时代
的发展，开展公共卫生救治专题研究，提高中医药防治的现代化。加大对中医院建设的力度，让中医院承担更多公共卫生服务职能。支持中药创新研究，建立适合中药的审批机制，兼顾中医药标准化和个体化，使得确有疗效和安全的中药能够得到科学评价和快速审批。
3.3.2建立中医药防治价值效应扩散机制让中医药的防治能力得到社会的认同，科学评价中医药的防治
效应，建立适宜的评估机制，一方面挖掘有价值的中医药防治方法，另一方面对于有潜在价值的中医药救治方式提供研究和实践支持，使其变为真正具有价值的效应。对于有价值效应的中医药，建立中医药防治传承和扩散机制。在纵向方面，通过卫生健康行政部门的强制性手段，进行广泛推广有价值的中医药方式；在横向方面，同级相关机构相互学习，主动接受有价值的中医药方式。3.4建立中医药参与突发公共卫生危机治理的激励机制，助力治理效能
治理效能的提升离不开激励措施，要改变过去中医药被动参加突发公共卫生危机治理或主动积极性不
高的情况，必须通过有效的措施建立促进中医药积极参与突发公共卫生危机治理的机制，有必要从中医和中药两个不同领域建立激励机制。
3.4.1建立中医医疗机构激励机制中医医疗机构是参与突发公共卫生危机治理的主体之一，除了自身具
备一定的危机治理能力外，更为重要的是具有参与的积极性。卫生健康行政部门对于平时注重提高公共卫生危机治理能力和愿意积极参与的中医医疗机构，给予财政投入的倾斜，进一步完善医疗机构的建设；对参与危机治理的中医人才职务或职称晋升、编制和待遇等方面给予一定的照顾，发挥正向激励的作用。
3.4.2建立中药产业激励机制中医参与突发公共卫生危机治理离不开中药的支持，相关部门出台支持中
药研发和生产企业的支持政策，如对于与公共卫生相关的中药研发纳入科技攻关计划，给予经费倾斜和支持；对于防控突发公共卫生事件确有疗效的中药生产企业，给予疫情期间税收优惠；对于常态化公共卫生防控，相关部门优先采购和储备中药物资，并将中药企业纳入公共卫生防控协助机构名单，以备紧急情况时征用。
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[收稿日期2021-04-04]（编辑程学薇）中医药参与突发公共卫生危机治理的阻滞因素与适宜机制——姚中进等