《中华人民共和国旅游法》的立法历程
肖良平
国家旅游局最早提出制定旅游法是在1982年。当时负责旅游法立法相关工作的是国家旅游局政策研究室。在启动立法工作后，政策研究室做了三方面工作，一是翻译外国旅游法规，二是介绍旅游业发展情况和经验，并集结成《兴旺发达的世界旅游业》一书，三是成立旅游法起草小组，负责起草工作。经过1年多的努力，当时的旅游法起草小组于1982年7月1日起草了旅游法第一稿，内容涵盖旅行社管理、旅游收费等十二章91条。当时不叫旅游法，而是中国旅游事业管理法。
  为进一步推动旅游法立法工作，国家旅游局还于1985年8月专门成立了条法处，并从北大、人大、政法大学等学校招聘5个大学生，专门负责旅游法起草工作，并于1985年11月29日提交国务院常务会议讨论。时任国务院常务副总理万里主持的国务院常务会议认为，当时旅游业发展的重点是加强旅游基础设施建设，提高旅游服务水平，“先把旅游搞起来”，因此制定旅游法的条件还不成熟，建议从单项立法开始着手。现在回头来看，当时旅游业刚刚起步，发展水平确实不高，国务院常务会议的判断是准确的。
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    第一次旅游法立法工作就这样暂时放下了，中国旅游法制化建设主要放在了单项法律的制定上。1985年5月11日国务院颁布第一个关于旅游业管理方面的法规《旅行社管理暂行条例》。此后，《导游人员管理暂行规定》等多个单项法规相继颁布实施。
中央更是高度重视旅游业发展，中央书记处会议专门讨论过旅游业发展，并在1986年以国务院的名义组织召开了全国旅游工作会议。会上，党中央、国务院决定将旅游业纳入国民经济社会发展计划，并在今后3年每年拿出5亿元支持旅游业发展。虽然因为种种原因，这一支持计划仅实施1年，但是旅游业发展已经呈突飞猛进之势。在旅游发展一片大好的形势下，业界对于重启旅游法的呼声也日渐高涨。
国家旅游局1987年2月21日在福建召开的旅游法制工作座谈会上，专门就旅游法的相关情况作了介绍，并组织与会者进行了讨论。1988年11月1日至10日，国家旅游局还专门组织考察组赴日本调研考察日本旅游法相关情况。1988年旅游法曾被列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划。但是由于当时我国旅游业还处于起步阶段,有关方面对立法涉及的一些重点问题认识不尽一致,因此草案未能提请审议。
   1989年机构大调整后的国家旅游局，将条法处与政策研究室合并成立政策与法规司。国
家旅游局党组于1991年将旅游法重新纳入年度立法计划，并开始紧张的立法筹备工作，先后在河北、江苏、杭州、大连、青海等地召开座谈会征求意见，“仅草案就修改了七八次”。且陕西美食于当年5月18日上报国务院。国务院法制局也给与了积极回应，将旅游法纳入1991年国务院立法计划，并报告全国人大常委会。揭阳美食虽然当时的旅游法草案基本成型了，但到了1992年5月旅游法再次搁置了。李念离婚
在《旅游法》的立法工作裹足不前的情况下，各省区市的地方旅游法制建设却取得了突破性进展。1995年6月，海南省第一届人大常委会批准了《海南省旅游管理条例》，成为我国第一个地方性旅游法规。此后，各地加快了旅游立法步伐，为今后《旅游法》的制定与出台，打下了必要的理论与实践基础。
  1996年至2000年的5年时间里，全国共出台了22部地方旅游法规，是出台的高峰期。到目前为止，已有31个省区市出台了地方旅游法规。这些地方旅游法规都是由地方人大或其常委会通过并颁布的，名称也较相似，绝大多数为《旅游（业）管理条例》，少数称《旅游条例》。文本的内容包括旅游资源的开发与保护、旅游经营者、旅游者、旅游监督管理等。
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  1997年，在八届全国人大第五次会议上，安徽省的有关代表，第一次提出了旅游立法的议案。此后的十余年间，历届人大都有代表提出旅游立法问题，旅游立法的关注度明显提高。2000年3月，在全国人大召开的九届三次会议上，人大代表提出的有关旅游的议案数量首次进入前10名。2005年3月，在全国人大会议上，许多省代表团再次提出加快制定和出台《旅游法》的建议，得到了与会代表的热烈反响。
  尽管如此，关于要求旅游业立法的议案由于种种原因还是被束之高阁，长期处于筹备阶段，千呼万唤难出台，其中一个重要原因就是立法部门和法律界认识不一致。有些人认为，现在我国解决经济权益纠纷已经有《民法通则》《合同法》《消费者权益保护法》等，旅游业没有必要再搞个基本法，只要参照搞些单行法规、规章即可。
地方旅游法制建设的先行实践，无疑给长期蹒跚不前的旅游立法注入了一针强心剂。2009年，随着《国务院关于加快发展旅游业的意见》（国发〔2009〕41号）的发布，《旅游法》起草工作再次启动。2009年12月，十一届全国人大财政经济委员会成立，开始牵头组织国家发展改革委、国务院法制办、国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组。《旅游法》的立法工作重新启动。对于重新启动的旅游法立法工作，采取了与以往不
同的立法方式：以前是部门立法，所有的工作都需要国家旅游局来做，但是这次却采取了人大法工委主持立法的方式，这样就避免了很多不必要的部门之间的掣肘。
2010年1月31日至2月2日在京召开了国家旅游局配合起草《旅游法》工作组第一次全体会议。2010年5月18日，国家旅游局召开配合全国人大财经委起草《旅游法》专家论证会，通报全国人大财经委调研组的调研情况。2011年2月15日 《旅游法》立法专家座谈会在京召开。此后，《旅游法》起草组已计划在前一阶段专题调研和本次研讨会的基础上，对草案第一稿进行修改，形成草案第二稿，争取尽快提请人大常委会审议。在各部门的配合下，《旅游法》得以现身。
  由于全国人大财政经济委员会的超脱性，能站在中立位置上，公允地协调各个部门的分歧和争论，同时又主要依托部门力量，在深入调研、反复征求意见基础上，《旅游法（草案）》（共十章98条）终于于2012年8月问世。2012年8月27日，十一届全国人大常委会第二十八次会议首次审议《旅游法（草案）》，草案对旅游者、旅游规划和促进、经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监管、权利救济等内容作了规定。会后，中国人大网公布草案全文并向社会公开征集意见。2012年12月24日，十一届全国人大常委会第三十次会议
对旅游法草案进行了第二次审议。草案二审稿充分吸收了初审中常委会组成人员的意见以及社会各方面的建议，进一步完善了公益性文化场馆开放、旅游资源保护、游客合法权益维护等方面的内容。
2013年4月23日，十二届全国人大常委会第二次会议第三次审议旅游法草案。对《旅游法》草案进行第三次审议时，就有一百多人发言，许多意见都被及时反映到草案之中，《旅游法》因此得以高票通过。“150票赞成，5票弃权。”2013年4月25日下午，当《中华人民共和国旅游法》（共十章112条）被宣布表决通过的那一刻，十二届全国人大常委会第二次会议会场响起了热烈的掌声。中国第一部《旅游法》的通过，必将推动我国旅游业的蓬勃发展，依法兴旅、依法治旅的水平必将得到全面提高。
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