■中国信息通信研究院产业与规划研究所
胡善冰
cx368航班
彭云
不良信息治理
进入以用户为中心的共治新阶段
短信息服务是一种常见的、操作简单的、价格便宜的移动增值服务，借此实现交流沟通、推送信息等服务，在人们日常生活、工作、学习过程中，在企业生产经营、商务办公、营销推广、用户服务等活动中，
都发挥了重要作用。正因如此，短信息业务在过去十年得到快速发展。据工信
部统计，移动短信业务量最高超过8000亿条，其中点对点短信息业务量峰值接近5000亿条。随着规模和覆盖人的增长，短信息服务分工越来越细、价值链越来越长，远远不止于人与人的交流、企业与用户的沟通。其中有些个人和机构利用短信息通道发送不健康、或者接受对象不需要、甚至违法的信息，这就是不良信息。近几年来，不良信息几乎泛滥成灾，严重影响了正常的短信息服务，对个人、企业、政府和社会都造成了很大伤害。
2015年5月19日，工业和信息化部颁布《通信短信
息服务管理规定》（工业和信息化部令第31号，以下简称《规定》），并于6月30日正式实施。本规定明确了用户享有的各项权利，规范了短信息内容提供者、短信息接入服务者、基础运营商、行业协会、举报机构等相关主体的行为规则，标志着我国不良信息治理工作进入以用户为中心的法制共治新阶段。
以用户为中心就是保障用户权益和用户主动性。在不良信息治理中，既不能妨碍用户从短信息服务中获得正常权益，又要保护用户不受不良信息的各种伤害。这需要完善的工作系统，包括制度设计、监督管理机制和业务模式三个方面。
工业和信息化部颁布的《通信短信息服务管理规定》，从制度设计、监督管理机制和业务模式三个方面保障用户权益和用户主动性，标志着我国不良信息治理工作进入以用户为中心的法制共治新阶段。在规定的落实中，要坚持疏堵结合：一方面，通过包括用户在内、多方参与的齐管共治监督管理机制监控、防范违法行为；另一方面，鼓励产业创新，依托市场化的不良信息治理专业服务形成约束机制。通过有力的围堵和有效的疏导，形成多种方式配合良好的治理体系，真正实现对用户权益的保障。
物流是什么
以用户权益保护为中心
设计制度体系
制度体系的设计是保护用户权益的基础前提。《规定》通过阐明立法目标、明确用户在短信息服务中享有的各项权利、规定企业在提供短信服务时必须遵循的具体做法，从而保障用户权益至上得以实现。
温峥嵘个人资料第一，将维护用户合法权益作为立法目标。《规定》以改善民生作为立法出发点和落脚点，结合通信行业实际情况，在第一条中明确提出了“规范通信短信息服务行为，维护用户的合法权益，促进短信息服务市场的健康发展”的立法目标。
第二，明确用户知情权、选择权、反悔权和监督权。
《规定》明确了用户的多项权利，基本形成了较为完善的用户使用和接受短信息服务的权利体系。一是赋予短信息用户知情权，要求收费短信息服务实现明确告知用户服务内容、资费标准、收费方式和退订方式，让用户“明明白白
消费”；要求服务提供者在请求用户接收商业性短信息时，应明确说明拟发送商业性短信息的类型、频次和期限等信息。二是多项条款相互衔接充分保障用户的选择权。《规定》第十八条第一项明确将认定和接收商业性短信息的权利赋予用户，第二项明示许可的规定，更将用户未回复的情况界定为拒绝接收商业性短信息，强化了用户选择的主动性。三是在用户需求发生变化或者用户误订时，要求短信息服务者提供退订方式，而基础企业则提供“00000”退订，充分保障了用户的反悔权。四是《规定》专门设立一章“用户投诉和举报”，要求短信息服务者、协会等设立用户投诉和举报渠道，并规定了处理时限，赋予用户监督权。
王心凌整容第三，为确保用户权益实现，在相应条款中明确规定短信息服务提供者在提供短信息服务时必须做到的具体事项。
为确保用户选择权实现，第二十条要求“短信息服务提供者、短信息内容提供者向用户发送商业性短信息，应当提供便捷和有效的拒绝接收方式并随短信息告知用户，不得以任何形式对用户拒绝接收短信息设置障碍”。为确保服务关系的真实性，不仅要求内容提供者、服务提供者都具备相应资格和身份真实性，而且要求“将发送端电话号码或者代码一并发送，不得发送缺少发送端电话号码或者代码的短信息，不得发送含有虚假、冒用的发送端电话号码或者代码的短信息”，并要求未经批准，不得将短信息端口进行转让或转租
。
第四，援引其他管理制度保护用户权益。一是针对利用格式条款限定用户权利和不对等扩张服务者权利的情况，援引《合同法》对格式条款的规定，在第八条中明确：“短信息服务提供者不得利用格式条款侵犯用户合法权益”。二是针对个人信息泄露的情况，援引个人信息保护相关制度，在第十四条中明确规定：“短信息服务提供者在业务活动中收集、使用用户个人信息，应当严格遵守有关法律法规的规定”。
遵循《规定》的制度设计，相关企业要积极作为，确实保障用户权益。为此，企业要加强用户需求和态度的调查研究，开发针对性强的短信息内容，完善业务服务流程和内部管理，按照《规定》要求，在合适时间，向合适的人息。
以用户权益保护为核心耳聪目明打一个生肖
形成齐管共治机制
要治理好不良信息，必须疏堵结合，一方面通过制度设计，使正常企业发送的良性短信息依靠合规经营可以得到发展，这是疏导；另一方面通过监督管理，使不良信息开发者、发送者失去生存空间和土壤，这是围堵。疏是堵的前提，
只有疏导好正常企业的良性信息发送，才能更好地围堵不良信息；堵是疏的保证，只有堵住不良信息，
良性信息服务的发展才能更健康、更长远。“疏”只需要告诉企业能做什么、不能做什么，而“堵”则要复杂得多。
如何“堵住”不良信息？鉴于不良信息的客观形态多样，影响面广，分工环节多，参与主体非常多，采用的方式手段比较复杂，所以，必须建立包括用户在内、多方参与的齐管共治监督管理机制，这是保证。《规定》确立了政府统筹下的多方参与治理模式，体现了新形势下行业监管的重要转型方式。
中国信息通信研究院的调查显示，在加强不良信息治理、保障合法权益的各项措施中，用户对监管机构加强监管的呼声最高。在被调查的用户中，85%的用户选择了“强化执法力度”，82%的用户选择了“完善法律法规”，62%的用户选择了“第三方机构（消费者协会、互联网协会等）加大监督力度”，59%的用户选择了“企业加强自律”，51%的用户选择了“提高社会媒体曝光率”。可见，用户对综合发挥多方主体力量治理不良信息、保护其合法权益需求迫切。
在短信息服务链条中，除了短信息内容开发者外，运营商、端口所有者、服务提供者非常关键。后三者不仅有运动员角，而且有裁判员角。所以，《规定》在规范短信息内容提供者
行
为时，要求基础企业、服务提供者和端口企业加强管理，履行监督职责，并赋予相应权力。第六条要求“基础电信业务经营者不得为未取得电信业务经营许可的单位或者个人提供用于经营短信息服务的网络或者业务接入服务”。第七条要求“基础电信业务经营者应当准确记录接入其网络的短信息服务提供者的名称、接入代码和接入地点等信息”。第十二条要求“短信息服务提供者提供端口类短信息服务，应当要求短信息内容提供者提供真实身份信息，并进行查验和登记”。第十三条要求“短信息服务提供
者未经批准不得转让或出租端口”。在第十八条第三项中还具体规定了基础电信业务经营者的管治责任，即“对通过其电信网发送端口类商业性短信息的，应当保证有关用户已经同意或者请求接收有关短信息。”并在第二十三条赋予基础企业一定的权力，即“采取必要的措施暂停或者停止为其提供相关的电信资源，并保存有关记录”。第二十二条要求短信息服务提供者“建立短信息管理制度和预警监测机制，通过规范管理、技术手段和合同约定等措施，防范未经用户同意或者请求发送的商业性短信息”。
多方参与的齐管共治机制要发挥效果，除了上述企业外，还要发挥政府、协会、第三方机
构、产业和用户的作用。《规定》要求电信监管机构对短信息服务进行事前许可、事中年检审查和监督检查、事后举报与申诉受/处理、记录信用；协会和第三方机构受委托进行举报受理，并被鼓励“依法制定短信息服务的自律性管理制度，引导会员加强自律管理”（《规定》第五条）；“鼓励用户自主选择使用短信息安全应用软件等适当的安全防护手段”（第二十四条），则有一举两得之效，既提高用户的自我防护能力，又能吸引产业共同参与治理。
在实践中，我国已经形成了不良信息治理联动工作机制，这是齐管共治机制的体现和载体，在不良信息治理中发挥了积极作用。2008年，工业和信息化部组织中国电信、中国移动、中国联通、中国互联网协会和原工业和信息化部电信研究院（现中国信息通信研究院）共同成立了“垃圾短信网间联动治理工作组”，协调各家治理单位按照各自职责，开展垃圾短信治理工作，并连续多年开展专项治理行动。
建立垃圾短信息处理网间联动平台，整合了三家基础电信企业和中国互联网协会12321网络不良与垃圾信息举报受理中心的数据，对垃圾短信关键词策略提取、广告主溯源、垃圾短信发送行为等内容进行分析，数据化支撑具体治理工作。随着
唐禹哲的女朋友
互联网持续高速增长，互联网形态的信息服务种类层出不穷，OTT企业提供的信息递送类服务迅速普及，互联网、APP很快就成为不良信息新的聚集地。面对不良信息治理行业环境的快速变化，在政府主导下，联动工作组成员增加了腾讯、360、搜狗、百度等互联网企业，并将其掌握的垃圾短信投诉数据纳入联动平台。这样，既根据形势扩展了垃圾信息治理范围，又扩充了不良信息治理的力量，对行业自律共治大有助益。
以用户权益保护为重心
创新业务模式
政府统筹下多方参与的不良信息齐管共治模式，旨在监控、防范违法行为，重点在于“堵”。前文已经谈到，要让“堵”发生效果，则需要“疏”。疏导发生作用，除了明确哪些可为、哪些不可为外，一方面需要鼓励产业创新、鼓励相关企业提供不良信息治理专业服务，依托市场力量形成约束机制；另一方面需要创新良性的信息服务模式。这才是根本和核心。
依托产业创新、依托市场化的不良信息治理专业服务，具有多方面好处：一是达到了通过技术手段为用户赋能的效果，使用户获得了通过自助方式屏蔽不良信息的平台；二是将治理这一传统意义上的政府提供的公共产品，转化为市场化服务，充分发挥企业专业化力量，减少了政府治理成本；三是高质量、个性化的服务提高了用户的参与度，有利于用户意识和能力的培养；第四，专业化的不良信息治理服务本身就是新兴服务业态，符合国家推动“大众创业、万众创新”的发展战略。
依托快速发展的互联网，搭建互联网平台，充分发挥互联网创新力量和网上近7亿用户的众力量，便捷举报和评价反馈。参与齐管共治的各方，可以利用此互联网平台，持续跟踪、研究不良信息类型和发布源等，研发标记、屏蔽、处理等技术手段，实现更加专业、实时、主动的服务。由于互联网具有前向免费后向盈利的属性，当互联网平台聚集的用户达到一定规模时，就可以形成可持续发展的模式。
最后，鼓励优秀的短信息服务者建立面向用户的收益分享机制。如果短信息作为一种媒体的话，那么服务提供者就有自身的赢利模式，而用户作为接受端贡献了自身的注意力资源、个人信息资产等，从而对商业赢利有所贡献，应当参与到利益分享中来。只有真正实现利益分享，才能实现可持续发展。
WT
胡善冰，中国信息通信研究院高级工程
师，主要研究方向包括电信和互联网用户行为
与感知、消费者体验与客户服务、用户权益保
护、用户个人信息保护和网络数据管理、不良
信息治理、用户满意指数测评，
等等。
彭云，中国信息通信研究院产业与规划研
究所规划咨询师，主要从事网络数据管理和个
人信息保护研究。