对公安机关“立而不侦”问题的思考
【摘要】“立而不侦”作为公安机关侦查不作为的一种典型表现形式，其产生的原因主要包括利益关系的干扰、办案资源不足、警员作风懒散等，又由于立法存在漏洞、检察监督不完善等原因，致使刑事案件中的被害人遇到这一情况时不到救济途径，其权益无法得到保护。完善立法固然重要，然而我们目前所面临的重要课题是如何为真正地落实法律和充分发挥检察监督职能提供一个理想的环境，对于“立而不侦”问题而言，理想的环境就是“侦诉一体制”。所以，解决“立而不侦”问题的根本出路在于进行警检关系构造改革，实现“警检一体化”。
【关键词】立而不侦；侦查不作为；检察监督；警检一体化腐女什么意思
一、“立而不侦”行为的成因分析
陈乔恩霍建华复合对于“立而不侦”，可以简单概括为：在刑事诉讼活动中，公安机关对于某一刑事案件立案后，不开展或怠于开展刑事侦查活动的行为。笔者认为，公安机关立案后不侦查的行为是侦查不作为的一种典型表现形式。所谓的侦查不作为，是指侦查机关负有积极地实施法定侦查行为的作为义务，能够履行而没有履行法定职责的违法行为。①
（一）“利益关系”背后作祟
这一类原因可以说在司法实践中比较常见，尤其是对于一些比较轻微的刑事案件来说，社会关注度不会太高，更便于一些办案人员徇私舞弊。“利益关系”实际上涉及两个比较接近的方面，一方面是指由于办案人员从犯罪者一方获取经济利益或者其他方面的利益，从而有意不对犯罪嫌疑人采取相关侦查措施；另一方面是指犯罪者与办案人员或者公安机关甚至其领导部门有一定的关系，办案人员基于这种关系而姑息、放纵犯罪者，迟迟不开展侦查活动，前面引入的案例就是典型的由于公安机关与犯罪者存在牵连关系“立而不侦”的。当然，在现实生活中，在一个“关系社会”里，关系与利益往往是紧密联系在一起的，所以笔者降低一种原因类型概括为“利益关系型”。
（二）资源不足制约破案
不侦查，就不能破案，破案率直接关系到对警员业绩的考核。但是在一些情况下，并非公安机关主观上不想侦查和破案，而是受到了资源不足的制约。资源不足主要体现在两个方面：其一为警力不足，我国目前正处于重要的社会转型期，社会矛盾日益激化，各类治安案件和刑事案件频发，而我国基层公安干警的数量增长速度远远跟不上治安案件和刑事案
件的增长速度，这就造成了我国基层警力严重不足。在这种情况下，公安机关通常的做法是在某一段时间内集中力量专项打击某类犯罪，而当遇到受关注度较高的大案要案时，也是倾其所有警力在这一案件上。这就使得公安机关在处理一件大案时，很难再分配警力去处理其他案件，而在一定时期内，是不可能只发生一起或者几起案件的，但是警力不足的现实又使得公安机关只能把力量放在少数的几起案件上，对于其他案件只有搁置在一边，能拖则拖；其二是资金不足，这是制约警察开展侦查活动的又一客观因素，在基层公安机关，办案经费得不到保障，警察“自费破案”（警察个人先垫资破案）现象普遍，有统计表明，警察自费破案涉及总金额过亿，全国20%的警察被拖欠工资，在一些地方财政吃紧的地区，被害人出钱破案的现象已十分常见。②这些问题的存在必然会导致警员失去办案的积极性，消极侦查甚至不侦查也就在情理之中了。
（三）作风慵懒知难而退
我国公安机关的侦查人员尤其是基层的侦查人员，素质参差不齐，对于个别侦查人员来说，作风上的懒散习惯是直接导致其在履行侦查义务时表现出消极、懈怠的原因。③同时一些案件情况复杂，事事难以查明，而那些作风懒散的办案人员往往业务能力又不强，当
主观上的“不想侦”与客观上的“不易侦”结合在一起，就极容易导致这些办案人员的消极侦查和不侦查。
二、“立而不侦”问题解决的难点分析
（一）法律法规有漏洞
我国《刑事诉讼法》第八十九条规定“公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。”这一条文规定了公安机关立案后负有进行侦查义务，然而对于在多长期限进行侦查并未规定，对于违反之一义务应该如何处理同样也未作规定。《人民检察院刑事诉讼规则》第十一章第二节规定了检察院侦查监督的内容，但也没有具体规定如何监督“立而不侦”的行为。也就是说，就我国目前的立法来看，对如何处理“立而不侦”问题存在漏洞，主要表现在：条文过于笼统、原则，没有具体的可操作性措施；只规定了侦查的义务，却不规定履行义务的期限和违法义务的后果。这就使得公安机关“立而不侦”有了可乘之机。
（二）警检关系构造不完善
现行法律法规的疏漏虽然是造成检察监督不到位的原因之一，但是我国目前的警检关系构造才是制约检察监督得以充分落实的根本问题。从我国的刑事诉讼法来看，公安机关与检察机关是相互配合、相互制约的关系，这种关系构造本身就与检察机关的法律监督职能的定位相矛盾。中国目前这种警检关系形式上是对等平行关系，实际上则是警主检辅，公诉职能在一定程度上从属于、依附于侦查职能，在审前阶段是以侦查为中心的，检察权对警察的控制力相当薄弱，更没有对侦查活动的司法审查。④简而言之，就是检察机关既要依赖于公安机关的侦查成果才能完成自己的审查起诉工作，又要对公安机关的侦查活动进行所谓的监督，在这种情况下，检察监督力不从心也就在所难免。可以说，当前的警检关系构造，使得公安机关在侦查阶段一家独大，主宰一切，检察监督和制约成为空谈。
（三）行政诉讼走不通
在寻解决途径的过程中，笔者曾考察是否能够通过行政复议和行政诉讼的途径解决“立而不侦”问题，但通过查《行政复议法》、《行政诉讼法》的相关规定和分析“立而不侦”的性质，笔者发现行政复议和行政诉讼的途径走不通。公安机关在其性质上有着不同于其他机关的特殊之处，就是它既是行政机关，又是侦查机关。根据我国《行政复议法》、《行
政诉讼法》的立法精神，公民对行政主体的行政不作为是可以提起行政复议和行政诉讼的，那么“立而不侦”是否可以看作是公安机关的行政不作为呢？答案是否定的，《关于执行若干问题的解释》第一条第二款第二项规定，公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为不属于人民法院行政诉讼案件的受理范围。显然，侦查行为即为刑事诉讼法明确授权的行为，通过这一规定，把公安机关的侦查行为排除在了行政行为之外，这也就意味着，侦查不作为也被排除在行政不作为之外，而“立而不侦”作为侦查不作为的一种典型形式，自然也无法被纳入到行政不作为的范围之中，这就使得公民对公安机关的“立而不侦”不能复议也不能诉讼。三、关于解决方案的构想
（一）完善立法
对于解决“立而不侦”乃至侦查不作为问题，制定出一些具体的可操作性的条文是很有必要的，比如，对于公安机关的决定立案的案件，刑事诉讼法及相关司法解释就可以规定一个公安机关开展侦查活动的期限，在一定期限内没有开展侦查活动的，公安机关必须向检察机关作出书面说明说明理由，理由不成立时，也要规定相应的处理办法。一旦制定出这些的条文，如何处理“立而不侦”就有了可操作的法律依据，被害人一方就可以依据这些条文寻求救济。
（二）引入侦诉一体制，加强检察监督
遥感技术侦诉一体制，也就是“警检一体化”。在这种体制下，检察院对于侦查活动的监督，将从决定启动侦查程序开始一直到检察院作出案件最后处理决定为止，这样可以突破原体制仅在审查起诉阶段和批捕过程中才存在监督的局限。⑤中国目前在司法实践中正在推进检察引导侦查，虽有一定效果，但不能从根本上解决中国的警检关系，中国警检关系的出路在于“警检一体化”，这并非完全抹杀警检之间的分工，也不是公安机关在组织体制上隶属于检察机关，而是强调侦查职能对于起诉职能的从属性，从而使行使公诉权的检察机关能够在更大程度上控制侦查机关的侦查权。明星真实身高⑥也就是说，在“警检一体化”模式下，检察院对于公安机关的侦查监督可以得到很大的加强，这不仅体现在对公安机关违法侦查的监督，对于诸如“立而不侦”等侦查不作为的问题，更是可以起到有效的监督作用。
（三）把侦查不作为纳入行政诉讼的范围
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有学者在研究侦查不作为问题时，提出通过行政诉讼的手段解决这一问题，其是指通过赋予受害人及其家属提起确认侦查不作为或课以义务之诉的方式来纠正侦查不作为。受害人及其家属可向法院提出课以义务的诉讼请求，法院根据具体情形，可判决侦查机关作出有
特定侦查内容的行为，如实施侦查、抓捕犯罪嫌疑人、收集证据。⑦
注释：
①何莉萍，李蓉.论侦查不作为的构成与防治[J].中国人民大学学报（社会科学版），2009（2）（总第138期）：125.
②何莉萍，李蓉.论侦查不作为的构成与防治[J].中国人民大学学报（社会科学版），2009（2）（总第138期）：127.
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③崔巍.侦查不作为问题研究[D].西南政法大学，2006：32.
④陈兴良.警检关系构造[A].樊崇义主编.刑事审前程序改革与展望[C].北京：中国人民公安大学出版社，2005：388-389.
⑤崔巍.侦查不作为问题研究[D].西南政法大学，2006：39.
⑥陈兴良.警检关系构造[A].樊崇义主编.刑事审前程序改革与展望[C].北京：中国人民公安大学出版社，2005：389.
⑦何莉萍，李蓉.论侦查不作为的构成与防治[J].中国人民大学学报（社会科学版），2009（2）（总第138期）：128.
参考文献：
[1]何莉萍，李蓉.论侦查不作为的构成与防治[J].中国人民大学学报（社会科学版），2009（2）（总第138期）.
[2]崔巍.侦查不作为问题研究[D].西南政法大学，2006.
[3]陈兴良.警检关系构造[A].樊崇义主编.刑事审前程序改革与展望[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005.
[4]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社.北京：高等教育出版社，2011.