2009年第2期民办教育研究N o12,2009 (总第41期)Private Education Research Serial N o141
屈云龙 黄健元
抗日剧电影大全(河海大学 公共管理学院，江苏南京 210098)
摘 要：农民工是我国城市化过程中形成的一个特殊体，该体所面临的养老问题越来越成为社会关注的焦点，为农民工建立专门的养老保险制度已势在必行。本文通过对我国农民工参保现状进行分析，得出现行的城镇养老保险制度不适应农民工体的需求，在此基础之上，提出个人账户模式与当前形势的契合程度较好，并对该模式的合理性展开论述，最后就该模式实施过程中的关键性问题提出一系列建议。
楚乔是谁关键词：农民工；养老保险；个人账户模式
刘强东儿子中图分类号:C912182 文献标识码:A 文章编号:(2009)02-0011-06
魏骏杰老婆 随着我国工业化、城市化进程的加快，农民工的就业、生活、居住、子女教育、社会保障等权益保护问题成为社会各界关注的焦点。而农民工的养老保障权益是其合法权益的重要组成部分。由于缴费率过高
、缴费年限过长、养老保险关系转接困难等方面的原因，现行的农民工养老保险制度并不能满足该体的需求，农民工的参保现状不容乐观。在参保率低下的情况下，退保“风潮”却愈演愈烈。长此以往，农民工的养老保障问题得不到解决，就会带来严重的社会问题。鉴于此，本文提出，农民工养老保险的个人账户模式与中国当前的形势比较契合，并对该模式的现实合理性以及应该改进之处作了一番探讨，以期对农民工养老保险制度的建设有所裨益。
一、农民工养老保险现状及制度缺陷
(一)农民工养老保险现状
2001年12月，国家和劳动社会保障部发布了《关于完善城镇企业职工基本养老保险政策有
关问题的通知》，其中明确了农民合同制职工参保缴费、待遇计发等方面的政策。2006年初国务院常务会议审议并原则通过的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》已经明确提出：要“积极稳妥地解决农民工社会保障问题。依法将农民工纳入工伤保险范围，抓紧解决农民工大病医疗保障，探索适合农民工特点的养老保险办法”。[1]可见，国家对解决农民工社会保障问题的重要性和必要性已经有了深刻的认识。那么，农民工参加养老保险的现状又是如何的呢?
从实践探索的结果来看，农民工养老保险没有被普遍认可，参保率偏低。劳动和社会保障部的调查显
示，目前我国农村劳动力外出务工的规模约为112亿人，但在这个庞大的农民工体中，养老保险的总体参保率仅为15%左右。[2]《南方周末》的一份调查报告显示,90%的农民工没有购买保险，而80%的企业不愿意为农民工购买保险,8312%的农民工不愿意购买保险。在这种参保率不高的情况下，目前各地普遍出现的农民工“退保”现象更是突出。在长三角、珠三角等地的
收稿日期:2008-12-15
作者简介：屈云龙(1985- )，男，山东邹城人，河海大学人口学专业硕士研究生，研究方向为人口与可持续发展。黄健元(1964- )，男，江苏溧阳人，河海大学公共管理学院教授，研究方向为人口与社会保障。
社保管理中心，每天都有外来打工人员前来退保，甚至出现退保人数比办理保险的人数还多的现象，农民工退保俨然已成“风潮”。深圳宝安区沙井社保站曾出现过一天有600多名农民工排队退保的场面。有相关部门对江苏南、北、中三个地区六个城市的农民工退保状况作了抽样调查，调查结果表明：在江苏各地区农民工退保的人数呈逐年增长的趋势，且增长速度惊人。(见表1)比如：苏北地区在2006年、2007年农民工退保人数增长的环比分别为82152%、145170%；苏中地区2006年农民工退保人数的增长比例也超过了100%，为116106%；虽然苏南地区农民工的退保环比增长均不足30%，但是其绝对数字不容小视。由此可见，我国农民工的养老保险从总体上来看是令人堪忧的。
表1苏南、苏中、苏北六市农民工退保状况(单位：人次)苏南：南京、镇江苏中：扬州、南通苏北：连云港、淮安年份200520062007200520062007200520062007退保人数72789368117561233266432014528252027增长率(%)-2710925149-11610620116-82152145170 资料来源：根据2008年4月江苏省社会保险基金管理中心调研资料整理所得。
(二)现行农民工养老保险制度的缺陷
农民工养老保险参保率低，退保现象突出，真的表明农民工不需要社会保障吗?当然不是，而是目前的社会养老保险制度不适应农民工体的需要所致。具体说来，主要有以下几点原因:
1.农民工养老保险缴费率过高
根据我国现行的社会养老保险政策，企业的缴费比例约占职工工资的20%，个人缴费比例为8%。据测算，如果企业为农民工参保的话，用工成本就要在现有的基础上增加15%左右，这样无疑会加重企业的负担，降低企业的市场竞争力
，这是各类企业“逃避责任”的主要原因。而研究农民工社会保障的课题组和学者都会注意到一个不争的现实，那就是农民工的工资普遍偏低，特别是在一些私营企业中。国务院研究室2006年4月发布的《中国农民工调研报告》表明，在收入方面，农民工的月工资都比较低，主要集中在500至800元之间。其中，每月收入在300元以下的占3158%,300至500元的占29126%,500至800元的占39126%,800
元以上的占2719%(如图1所示)。对于多数农民工来说，在这样一个工资水平之上，除去建房、子女教育、赡养老人等开支之后，已经很难维持城市生活，因而实在不愿再花钱参加一份对其信任度不高的养老保险了。
2.现行养老保险制度下“缴费15年”的门槛太高
图1 2004年我国农民工收入分布状况
资料来源:《中国农民工调研报告》，国务院研究室发布，新华网，北京2006年4月16日。
目前国家政策规定,“农民工合同制职工在男年满60周岁、女年满55周岁，累计缴费满15年以上，可按规定领取基本养老保险金”。农民工作为一支新生的劳动力大军，流动性较大是其最显著的特点。有调查显示，农民工在工厂、餐饮等服务行业的平均工作周期是4-6年；从事建筑业等体力工作的农民工在一个地方的平均工作周期为2-3年。因此，在目前农民工养老保险关系还无法实现顺利转接的情况下，养老保险15年的缴费年限已经成为农民工难以逾越的门槛，这样必然导致众多农民工参保后不得不退保的尴尬局面。
3.农民工养老保险关系转移接续困难
当前，实施农民工社会保险的地区多实行“市县级统筹+省级调剂金”的制度模式。那么当农民工流动时，
如果转移其养老保险关系，企
业为其缴纳的社会统筹基金部分按照国家规定是无法转移的，农民工养老保险关系转出地因此受益，而转入地的财政负担将会相应增加。在财政分灶吃饭的现行体制下，养老保险关系转移则意味着责任转嫁，转入地要承担养老金支付的无限责任。在转入地承担的责任与转入的权益不对等的情况下，各地普遍设置转移制度壁垒无非是一种理性选择。另外，由于城乡社会保障制度分割的二元状态，使养老保险关系难以实现有效的城乡衔接。由于上述原因，无法实现农民工养老保险关系的顺利转接，直接导致农民工退保现象层出不穷。以江苏省为例(见表2)，除徐州、盐城等少数几个地区外，大多数地区的养老保险关系转移人数明显少于退保人数，比如无锡，其转移人数、退保人数分别占参保人数的0113%和8197%，相差悬殊。从总体上来看，江苏转移总人次为16622，退保总人次为111200，后者大约为前者的617倍。显而易见，对于流动性较大的农民工体来说是很难真正享受到养老保险待遇的。
表22007年江苏省各地区农民工参保、中断缴费、转移、退保情况表(单位：人次、%)地区参保人数中断缴费人数所占比例转移人数所占比例退保人数所占比例南京27593839434141291899016978572185无锡599277209210341917560113537668197徐州22914141561181700174720131常州283385288951012028461100125394142苏州8140151708962019930110137269903132南通18213023517121911468018126601146连云港24885
2548101249601391850174盐城810961060413108128911591420118淮安24061339414111398116518427166扬州8914677500187101011135410161镇江1918952530413119719013738992103泰州12157624300120276121276890157宿迁89732083231211992122180120合计2719291518318191061662201611112004109
资料来源：根据2008年4月江苏省社会保险基金管理中心调研资料整理所得。
张柏芝32分视频种子二、个人账户模式的合理性分析
综上所述，现行养老保险制度不能适应农民工体的需要，因此对农民工体的社会保障模式的选择成为学者们讨论的焦点。许多学者认为可通过建立农民工养老保险的个人账户制度，并将农民工的个人缴费和用人单位的缴费的全部或者是大部分记入农民工的个人账户，以解决农民工因流动而引起的权益转移问题。如卢海元认为应建立以个人账户为主、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的农民工弹性养老保险制度。[3]吕旺实提出将农民工养老保险缴费的绝大部分记入农民工个人储蓄账户;[4]刘子操主张用人单位和农民工缴纳的保险费统统进入个人账户，不参与社会统筹;[5]劳动和社会保障部专家组建议，对农民工应实行分类社会保障，其中对不能稳定就业的农民工，先建个人账户、不建社会统筹，实行过渡性的个人账户制度，将本人的社会保障权益直接记入个人账户。[6]可见，个人账户模式得到了许多学者和政府部门专家的认同。下面，本文试对农民工养老保险个人账户模式的合理性提出几点看法。
(一)农民工不应承担城镇养老保险基金的
“历史债务”
随着我国人口老龄化的加剧，老年人口扶养比急剧上升，养老保险基金缺口越来越大。有些学者认为，把农民工纳入到城市养老保险体系中有利于缓解当前城镇职工基本养老保险基金支付的压力。[7]这种观点似乎是在为农民工承担城镇养老保险基金的“历史债务”寻求“合法性”，笔者不敢苟同。由于农民工的流动性较大的特点，再加上缴费比例过高、缴费年限过长、养老保险关系转接困难等方面的原因，农民工退保现象与日俱增。农民工退保时，只能领回个人账户里的钱，社会统筹账户里的钱个人不能领回，也不退还给企业，而是变成社会统筹基金。于是，一些地方政府以将农民工纳入到社会保险制度的名义向企业强制征收保险金，然后对农民工退保熟视无睹，这样政府就寻觅到了筹集社会保障基金的新财源，而企业和农民工的利益受到了严重损害。
(二)现有统筹层次下，社会统筹账户运转不灵
我国缺乏全国统一的社会保险制度，基本上是“市县级统筹+省级调剂金”的制度模式。按照国家现行政策规定,“职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金。”这在财政分灶吃饭的现行经济体制下，养老保险关系的转移就意味着社会责任的转嫁，而且这种责任的承担是没有预期的。在这种情况下，各地政府纷纷设置社会养老保险关系转入的壁垒，提高转入门槛，以逃避这种权益和
义务不对等的“交易”。这样必然导致养老保险关系转移接续困难。这种情况的直接后果就是，流动性较大的农民工体不得不选择退保，使他们很难享受到社会统筹部分的福利待遇。鉴于此，有的学者提出建立农民工养老保险制度的全国统筹，使其与地方财政脱钩以获得地方政府的支持。但是从目前来看，我国还不具备实行全国统筹的能力。相比之下，个人账户模式似乎更能在现行经济体制下较大程度地解决养老保险关系转接困难的问题。
(三)个人账户模式可以提高农民工参保的积极性
现行养老保险制度下，农民工参保率低，退保现象比比皆是。究其主要原因，除缴费率过高、缴费年限过长之外，农民工体对养老保险制度的认可度不高也是不能忽略的一项重要因素。每个人都是“经济理性人”，都会有意识地从投入产出比来衡量自己的行为，农民工也不例外。目前我国农民工的养老保险制度基本上是在县、市、区级内实现统筹，且在本区域内封闭运营。对于流动性较大的农民工体来说，在退休之后能否享受到养老保险待遇没有比较明确的预期，所以农民工拒绝参保，或者参保之后“积极”退保也是合乎情理的。如果实行个人账户模式，企业和个人的缴费全部记入个人账户，使农民工就能够清楚地看到自己的缴费情况，这样必然会提高该体对养老保险制度的信任程度。
三、关于实施个人账户模式的几点建议
农民工的最大特点是流动性大、收入不稳定。农民工养老保险制度需要针对该体的特点有的放矢，
才能建立切实可行的养老保险制度。基于以上对农民工养老保险现状、制度缺陷以及个人账户模式合理性的分析，笔者提出实施个人账户模式的几点建议(如图2所示)
。
图2 个人账户模式实施流程图
(一)为农民工建立社会养老保障卡
首先为农民工建立实名个人账户，同时，降低企业缴费率，把企业缴费部分与农民工缴费部分一并划入该账户，采用完全积累模式管理积金。考虑到农民工流动性较大的特点，为每个农民工建立一张社会养老保障卡。它相当于农民工个人的实名账户，卡的编号和农民工的身分证编号是一一对应的。农民工可以凭借身份证和社会养老保障卡随时查询账户的缴费情况。并且，允许该账户随农民工自由流动，各地社会保险经办机构必须无条件接续此类账户。另外，要不断提高社会养老保险网络的信息化管理程度,
逐步实现社会保险关系信息库在省、市、县之间的联网和信息共享，以确保农民工养老保险关系的顺利转移。
(二)对农民工实行“低门槛准入”
考虑到农民工体的收入水平一般都明显低于城镇职工，所以农民工个人缴费率也应低于目前城镇职工执行的8%的标准，确定在5%比较合适。2004年全国农民工的月平均工资为780元，其中东、中、西部地区分别为798元、724元、701元。如果以5%的比例缴纳养老保险费，其绝对数值也不过30多元，应该在农民工体承受的范围之内。针对农民工就业的灵活性和不稳定性，农民工的缴费方式可以选择按月、季、年的方式，并且允许中断后补缴，收入水平高时可以多缴，收入水平低时可以少缴，这样就很好地适应了农民工收入不稳定的特点。由于实施个人账户模式，这样就不存在缴费年限
长短的问题，只存在保障水平的问题，缴费年限越长保障水平越高。但是为了更好地发挥养老保险的功能，国家应当出台相应的政策以鼓励农民工尽量延长缴费年限，这样才能更好地满足该体退休之后的基本生活需求。比如：在农民工累积缴费年限达到10年之后，缴费年限每增加1年，国家就增加012%的补贴打入个人账户，这样的话，农民工在第11-15年得到的补贴比例分别为012%、014%、016%、018%和1%。考虑到国家的财力，在第15年之后依旧按照1%的比例进行补贴，不再增长。
(三)加强对农民工养老保险基金的监管
栀子花怎么养劳动和社会保障部社会保险所所长何平曾经指出：农民工认为社会保险不“保险”，关键是现行制度的设计没有达到让农民工信任的程度。所以，加强对农民工养老保险基金的监督管理是无容置疑的。首先，要建立和完善农民工养老保险基金管理制度，依法规范养老保险经办机构和财政专户管理机构的运作行为，确保积累基金的安全和完整。同时，在全国范围内选择网点覆盖面广、信誉好、服务质量高的投资银行作为基金代理银行，实现基金的有效增值，促进保险基金的可持续发展。再就是，农民工养老保险基金要和城镇养老保险基金分开，进行单独管理和运营，以防止后者透支农民工的个人账户基金。
(四)建立弹性养老金领取制度
据国家统计局农调队2004年调查数据显示, 2004年我国外出农民工平均年龄为2816岁，其中年龄在16-
30岁之间的占6113%，在31-40岁之间的占2312%,41岁以上的仅占1515%。受行业要求的限制，中老年农民工在劳动力市场上明显处于竞争劣势，年龄偏大的农民工难以继续留在城市谋生。
那么，规定农民工的退休年龄为多少岁才合理呢?在广大的农村,50岁以上的人极少外出务工，而这个年龄离国家规定的退休年龄还有10年的时间。在这期间，他们没有达到办理农村低保的要求，无法享受低保待遇，只能靠经营土地的微薄收入来维持生计。除此之外，我们还应该考虑以下三个方面：首先，近几年来接受一定形式技能培训的农民工越来越多，致使该体的平均年龄有所上升，高年龄组农民工比重呈递增趋势；其次，还必须考虑我国各地区的人口预期寿命，第五次人口普查全国人口预期寿命为71140岁，绝大部分省市的人口预期寿命都在70岁左右；最后，该特殊体的健康状况较差。国务院研究室2006年4月发布的《中国农民工调研报告》显示,2004年外出农民工中，从事制造业的农民工所占比重最大，为3013%，其次是建筑业，为2219%(如图3)。由于工作性质的原因，农民工普遍具有工龄短、工伤和职业病发病率高等特点，健康状况较差
。
图3 农民工从事的主要行业所占比重(单位:%)
资料来源：国务院研究室课题组,《中国农民工调研报告》，中国言实出版社,2006年4月。
基于以上分析，笔者认为规定55岁为农民工
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