文/周晓波 中国光大集团战略规划部经济学博士
王元伟 国家开发银行研究院经济学博士
[摘要]地方金融控股公司的出现受到金融业发展规划和监管制度、国资国企改革政策、市场化环境以及地方国企自身发展转型等多方面因素的影响，与全国层面的大型金控集团不同，地方金控的资产规模相对较小，尚处于探索成长阶段，发展中仍存在诸多薄弱环节。在中国人民银行正式出台《金融控股公司监督管理试行办法》的背景下，有必要对地方金控公司的发展现状、形成原因、存在的问题以及未来的优化方向进行思考，以期为新时期地方金控稳健发展提供参考。
[关键词]地方金控；金控体系；金控平台；公司治理
中图分类号：F832 文献标志码：A
一、地方金控的发展现状
近年来，中国大多数省份都在政府主导下，
成立了地方国有金融控股公司（以下简称“地方
金控”），其中一些地方金控已经实现了实质持
有两家及以上的金融牌照。从区域分布看，发达
省份的地方金控在数量和发展水平上走在行业前
列，如江苏、广东、浙江等地区已经存在多家地
方金控公司，这些省份内部经济发达的地级市也
相继成立了金控公司，如在江苏省出台的金融规
划文件中提出“支持紫金投资、无锡国联、苏州
国发等地方金融控股平台创新发展”，浙江省出
迎刃而解造句台的金融规划文件中也提出“支持杭州、宁波、
温州等有条件的地区发展金控公司”。在东北和
中西部地区的省份尽管成立了省属金控公司，
如吉林金控集团、江西金控集团、陕西金控集团
等，但这些省属金控的注册资本大多低于50亿，
无法满足人民银行发布的《金融控股公司监督管
理试行办法》中的注册资本条件，而且大多缺乏
核心金融牌照或仅控股一家金融机构，尚未形成
两个以上持牌金融机构的综合经营组织形态。
从地方金控公司的组建模式看，其主要是在
宋一国主演的电视剧地方政府主导下，以股权划拨或“换股”等方式
实现资产注入，对分散在各地方金融机构的国有
股份进行整合。实践中，各地探索出多种金控公
司路径选择：一是以地方信托公司或证券公司为
主，重组建立母公司或直接成立金控公司来承接
省属金融资源，对地方国有金融资本集中持有、
管理、投资、运营，比如山西金融投资控股集团
有限公司、浙江东方金融控股集团股份有限公司
等。二是以地方政府国有资产投资平台为主体
进行构建，依法管理各控（参）股公司中地方财
政出资的国有股份，履行股东职责、进行金融资
杨宗纬评论男主播产投资运营，比如上海国际集团等。三是由地方
大型国有企业不断控股金融机构形成事实上的金
控架构，如山东高速集团、浙江东方金融控股集
团等，并借助产融结合模式促进当地相关产业发
展。此外，也有一些地方政府的城投平台尝试转
型成为金控公司，通过参股或控股方式持有持牌
金融机构。从运作模式看，绝大多数地方金控的
产业布局同时包括金融板块和实业板块，按照产
融板块规模的不同，主要可以细分为三种类型：
以金融为主、实业为辅；以实业为主、金融为
辅；金融与实业并重、双轮驱动。地方金控公司
金融牌照构成和重点业务见表1。
从地方金控的牌照构成看，多以信托公司
为初始牌照构建多元金控集团，如湖南财信金融
控股集团有限公司、江苏省国信集团有限公司、
山东鲁信投资控股集团有限公司等，也有一些地
方政府依托证券牌照为基础建立金控公司，如甘杨丞琳李荣浩领证
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肃金融控股集团有限公司等。同时，随着信用社改制和地方性城商行、农商行的大量成立，一些地方政府将其持有的这类银行的部分股权划转到地方金控平台，并通过地方金控向城商行、农商行增资进而补充资本。由于商业银行资产规模普遍高于非银行类金融机构，而且监管层面的管制程度较高，目前实现控股或实际控制城商行和农商行的地方金控数量仍然不多，大多停留在参股和非实质性控制的层面。此外，地方金控也将地方性保险公司、金融租赁公司、政府产业引导基金、融资担保公司、地方产权交易所等金融机构和区域性金融基础设施纳入其中，实现地方金融资源的多方整合。大多数省属金控的注册资本在100亿以上，成立的时间大多在2015年前后，并在2015年之后呈现集中爆发状。在核心金融牌照中，包含信托、证券、保险牌照的金控公司数量较多，而拥有控股商业银行牌照的金
控公司数量较少。
二、地方金控形成的主要影响因素
地方金控的形成主要受到以下几个因素的共同影响：
一是国家层面的金融发展规划促进了地方金控公司的发展。2006年，国民经济和社会发展“十一五”规划纲要明确提出，“稳步推进金融业综合经营试点”；2008年，中国人民银行等部门起草的《金融业发展与改革“十一五”规划》指出，“要稳步推进金融业综合经营试点，并鼓励金融机构以金融控股公司模式开展跨产品、跨市场和跨机构等创新活动”；2011年，国民经济和社会发展“十二五”规划纲要指出，“要积极稳妥推进金融业综合经营试点”；2012年，中国人民银行等部门编制的《金融业发展和改革“十二五”规划》提出，“引导试点金融机构根据自身风险管控能力和比较优势选择金融业综合经营模式”；2018年，央行选取了招商局集团有限公司、蚂蚁科技集团股份有限公司（蚂蚁金服）、苏宁易购集团股份有限公司、上海国际集团有限公司和北京金融控股集团有限公司五家不同类型的企业，开展金控公司模拟监管试点工作，其中上海国际集团有限公司和北京金融控股集团有限公司均为地方性金控公司。在金融监管层逐渐放开不同类型金融机构的交叉持股和推进综合经营的趋势下，央企金控、地方金控、民营金控、互联网金控等多种类型金控公司不断涌现，地方金控因其数量较多，在中国金控体系中占据着重要位置。
二是地方金控公司的组建是响应中央关于国资国企改革相关政策的要求。2015年出台的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》确立了“国资监管机构—国资投资运营公司—国资企业（混合所有制企业）”的三层国有资产管理体制构架。而地方政府打造金控公司也是适应新的国有资产管理体制构架的一个途径：将构建金控平台视作地方金融业国有投资运营公司的主要形式，而金控平台下属的业务单元就是具体的金融国资企业。因此，这一政策的出台，推动了地方政府按照国有资本投资公司的定位和功能构建金控平台，目的是实现对地方国有金融资源的集中管理，做大做强区域金融资本的规模和实力。
三是地方政府存在通过构建金控公司来服务自身相关需求的动机。地方金控公司提供的多
地方金控公司牌照构成基本业务模式
银行、信托、证券、保险、金融租赁通过控股城商行或农商行、信托和证券公司等对当地中小企业、产业发展、经济建设等的金融支持
小额贷款公司重点支持当地小微企业的业务开拓
融资担保公司（含再担保公司）对当地重点产业、重点资源开发、小额贷款公司
等行业进行深度支持
地方产权交易所、地方股权交易所促进地方国有资产、国有产权流转地方资产管理公司对当地不良金融资产进行市场化处理
私募基金（产业投资和引导基金、创投基金）围绕当地科技型创新企业进行风险投资，围绕当地优势产业或政府扶持产业展开股权投资
资料来源：作者根据网上公开资料整理而得
表1 地方金控公司金融牌照构成和重点业务
31
32元金融对当地产业转型升级有重要支持作用，通
过产融结合的方式可以更好地助推地方政府开展
经济建设活动。借助金控公司在统筹各类金融机
构、各类金融资源的整合优势，为地方政府提供
更多融资支持。2014年出台的《国务院关于加强
地方政府性债务管理的意见》限制了地方投融资
平台的政府融资职能，这一政策激发了地方政府
为了开辟新的融资渠道而成立地方金控，或者将
原先的具有一定发展基础和产业实力的投资平台
公司转型为金控公司。
四是地方金控的组建是过去一段时间地方
国企金融化趋势的重要表现。随着中国经济进入
“三期叠加”阶段，一些实体行业的回报率出现
了大幅的下滑，这一背景加速了作为地方金控母
公司或控股股东“由产入融”的倾向。地方国企
上海有哪些好玩的地方通常处于传统实体产业，而金融业的利润率普遍
高于其他行业的平均回报率，出于利润最大化的
考虑地方国企会将更多资源投向金融领域，转型
成为类金控公司，通过控股属地商业银行、信托
公司、证券公司、保险公司等金融机构带来可观
的经济收益，进而减少宏观经济下行对地方国企
实体产业发展的不利影响。
从地方金融发展规划中关于金控公司的相关
表述中可以看出：早在2008年开始，一些地方的
金融发展规划就将设立地方金控作为一项重要内
容来推动，以此提高区域金融的活力和竞争力。
通过梳理地方金融发展规划中涉及金控公司的相
关表述可以简单得出三个发现：一是这些规划的
出台时间大多集中在2015年之后，这与国家层面
关于金融业综合经营的监管政策放松、国资委关
于国有企业改革等密切相关；二是经济发达的江
浙、广东等省份出台的地方金融业发展规划中鼓
励地方金控公司的发展，提出要打造一批地方金
控集团，规划出台的时间也相对较早，并在实际
经营中形成了多牌照金控公司；三是在一些省份
的金融业规划中，提出了以各类国有资本运营公
司为基础，探索组建金融控股集团。2017年，我
国进入金融严监管时期，地方政府发起设立金控
公司的行为开始中止。
三、地方金控发展中存在的问题
尽管近年来我国地方金控发展迅速，但在运
营模式、管控体系、发展质量等方面，与国内外
发展相对成熟的大型金融集团相比，地方金控还
处于发展的初级阶段，面临着集团管控不足、地
方政府干预、市场化程度不高、协同效应不佳、
子公司品牌和企业文化不统一以及复杂的股权嵌
套结构等一系列问题。主要原因有：
一是战略定位不清晰，市场化程度不高。由
于地方金控的出资人是地方财政和国资系统，同
时在资金来源和政策方面获得属地政府的支持，
其经营行为在一定程度上受到属地政府的影响，
也容易演变为地方政府从金融机构掏钱的中间组
织的工具和渠道，如要求为政府债务支出、为地
方产能过剩企业和僵尸企业提供融资，地方金控
在业务开展中面临商业性行为和政策性行为目标
选择上的两难冲突。政府干预、违背市场规律等
问题的存在，不利于地方金控公司的长远可持续
发展。
谭维维男朋友
二是一些地方金控对内部的下属企业没有实
现实质管控和有效管控，公司治理水平仍有待提
高。尽管搭建了金控组织架构，但仅仅作为一个
形式上的持股平台。其中，一些地方金控在股权
上是集团内金融机构的第一大股东，但并非控股
股东，在对下属控股公司的财务管理、经营决策
和人事任免等方面的影响力相对有限，没有实质
控制权。对于一些实现控股地方金融机构的金控
公司，公司治理结构相对不健全，未形成有效的
集团管控体系、风险管理体系，实业板块和金融
板块隔离机制缺失，内部交易、关联交易带来的
集团内部风险传染和转移等问题不容忽视。
三是各子公司各自为政、整而不合，金控公
司的综合经营的协同优势尚未得到有效发挥。很
多地方金控尚未构建能充分发挥业务协同作用的
商业模式，各个子公司品牌管理不统一，企业文
化凝聚力弱，子公司之间联系较为松散、彼此割
裂，每家子公司都有着独立的业务流程、运营团
队和信息系统，板块间尚未实现硬件设施、信息
技术、人力资源以及客户信息等资源在合规前提
下的有效共享。在资源互补、内部联动、市场拓
展和品牌文化统一等各个层面，都未发挥出金控
公司应有的综合经营优势。
四是一些地方金控公司脱胎于地方国企，缺
乏管理多个金融行业的专业知识。金控公司旗下
涉及银行、证券、保险等多个金融业态，对企业
管理人员综合素质要求较高，尤其是需要一批懂
得银行、证券、保险的复合型专业人才。而大多
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数地方金控公司成立时间较短，公司主要领导也多由当地政府官员交流而来，缺乏系统、专业的金融理论学习和实操经验。同时，地方金控很多都是根植于地方大型国企或者由地方国有企业转型而来，地方国企的企业文化、公司治理体系与金融机构存在较大差别，特别是地方国企的薪酬激励机制不利于吸引外部优秀的金融人才。总的来看，地方金控的管理团队、业务经营和企业文化还存在较大的提升空间。
五是一些省属地方金控股权结构相对复杂，存在多重的金控嵌套现象。部分发达省份的地方金控在地方国资系统、财政厅（局）等实际控制人下，同一持股层级有多个金控平台同时存在，或者是在实际控制人下不同持股层级有多个金控公司同时存在，即“大金控套小金控”，这与金控监管办法中提出的“金融控股公司所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东”是相违背的。形成金控嵌套的原因在于央行金控监管办法出台前，地方金控组建无法可依、无规可循，同时地方金控企业横跨区域内多个行业，控股股东的实业股权与金融股权交织，地方金控在自发进行资源整合过程中，容易形成较长的股权链条和奇特的金控嵌套结构。
四、地方金控未来发展的相关建议
首先，按照金控监管办法的要求，做到规范发展、合规经营。随着中国人民银行金控公司监管办法的正式出台，作为我国金控体系的重要一员，地方金控要自觉按照监管办法的要求，主动配合监管，做好相关整改和调整工作，加快建立有效的风险管理和内控机制，压缩管理层级，降低组织结构复杂度，充实注册资本，并在此基础上积极申请金控公司牌照，向持牌经营、合规经营的方向发展。同时，进一步明确自身的功能定位，在业务经营上，聚焦主责主业，探索特经营模式，提高综合经营的质量，增强服务实体经济和防控金融风险的能力，切实发挥好金控公司在综合经营和产融合作方面的优势，促进所在地经济和金融良性循环、健康发展。
其次，地方金控发展转型要坚守市场化和属地化两个原则。一方面，加快向市场化方向转型，在管理层选聘、选人用人、激励约束等方面，全面实行市场化体制机制，激发管理人员和全体员工的积极性和创造性。加快引入外部资本
和实施混合所有制改革、股份制改造，对于发展
基础较好的地方金控公司应争取早日登陆境内外
资本市场，通过上市强化资本回报率导向，充实
注册资本，提升地方国有金融资本的价值创造能力。同时，向聚焦服务属地经济发展转型。持续
扎根当地，围绕当地中小微企业发展、创投产业、农业现代化和产业化发展相应的金融需求构
建相应的服务模式，提高金融资源服务质效和普
惠性。
再次，要对标金控监管办法的要求，对标
先进金控公司同业的最佳实践，持续完善制约
地方金控发展的内外部体制机制。地方政府可
以通过制定地方国有金融资本出资人职责实施
规定，确定金控公司与地方政府、地方财政部门、国资系统的权责体系，加快地方金控市场化、规范化经营。针对金控集团对子公司管控
方面存在的不足，要强化集团总部掌控力，建
设权威总部、价值总部；加强战略引领，建立
短期经营计划和中长期发展战略的规划体系；
按照金控监管办法的规定共享客户信息、销售
团队、信息技术系统、运营后台、营业场所等
资源，开展业务协同、推进资源整合；进一步
完善风险控制体系，对控股子公司进行并表管理，动态监测风险、运营、财务等关键指标和
重大投融资活动；加快金融与科技的融合，实
现科技对传统业务模式的改造赋能。
最后，金控公司监管层面要坚持审慎原则，
结合地方金控公司的组建原因和形成类型分类施策。对于一些地方国资系统和财政厅（局）控股的、分散的各类持牌金融机构，符合申请金控公
司条件的，地方政府可以利用金控监管办法出台
的契机，对金融资源进行优化整合，组建金融控
股公司，实现对地方金融资源集中统一管理，更
好地发挥地方金融资源的规模效应、协同效应。
针对“由产入融”转型的地方国企，要根据其实
力基础和发展条件，在符合监管规定的前提下积
极申请金控公司牌照，发挥金控公司持牌经营的
正面效应，提高公司整体信用评级，实现品牌效
应和牌照效应相互促进的良性发展格局。对于地
方城投转型为金控公司的行为，应成为下一步地
方金控监管的重点，避免演变成地方政府从金融
机构变相融资的渠道，降低潜在的地方金融风险
隐患。
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