第36卷第1期江苏警官学院学报 Vol.36 No.1 2021年1月JOURNAL OF JIANGSU POLICE INSTITUTE Jan. 2021
·治安学研究·
黎慈陶盈盈
摘要：针对突发公共卫生事件中各种不实信息和网络谣言在网络空间传播的情况，课题组通过抽取近千位不同年龄段民众作为调查对象，采用网上调查问卷、文献调查、采访笔录、案例分析等方法，以新冠疫情为表述对象，探究突发公共卫生事件中网络谣言的特殊危害及网络谣言治理过程中存在的困境。调查结果显示：在疫情期间，新媒体时代下网络谣言的传播范围明显拓宽，谣言对社会产生了较为复杂的危害，对公众的精神健康、物质财富以及社会稳定等各层面都造成了较为严重的消极影响，有些谣言甚至妨害了防疫工作的进行。与此同时，网络谣言治理也面临着诸多困境：网络平台缺乏对谣言的鉴别、追踪、辟谣机制，网民缺乏自觉的法律、理性意识，治理谣言的法律法规需进一步完善。
关键词：突发公共卫生事件；网络谣言；治理困境；实证调查
中图分类号：D631.4 文献标识码：A文章编号：1672-1020(2021)01-0077-07
一、问题意识与课题建构
新冠疫情发生以后，各种不实信息和谣言在网络平台上大肆传播，给疫情防控工作和社会秩序造成较大的冲击。造谣者会利用各种各样的网络渠道制造、传播与疫情相关的网络谣言，而民众往往会主动关注相关信息，甚至会比社会常态下更容易相信网络谣言。非常态下由于信息的不透明性以及疫情带来的担忧情绪，使得民众往往难以保持客观、理性的观点和态度，而民众的这一心理容易被某些不法分子利用，带来网络谣言的横行。网络谣言治理的问题不仅仅存在于新冠疫情期间，每当突发公共卫生事件发生，网络谣言都具有更大的危害性。2020年1月30日，世界卫生组织把新型冠状病毒疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”之后，网络谣言更加大肆横行，造成网络空间的乌烟瘴气和网络舆论的似是而非，频频挑战社会道德底线、触碰国家法律红线，犹如另一场危机，腐蚀着社会，妨碍防控工作的全面进行。2020年2月底，在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会
基金项目：江苏省大学生实践创新项目重点课题“突发公共卫生事件中网络谣言治理困境的实证调查研究”
蔡依林走光（202010329011Z）。
收稿日期：2021-01-05
作者简介：黎慈（1975-），女，湖南长沙人，汉族，江苏警官学院法律系教授；陶盈盈（2001-），女，浙江嘉兴人，汉族，江苏警官学院法律系2019级学生，南京，210012。
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议上，习近平总书记强调，要加强疫情中的宣传教育和舆论引导工作，防止网络谣言给突发公共卫生事件的应对造成破坏。但是，突发公共卫生事件中网络谣言的治理问题面临着诸多困境：一方面，网络谣言源头百出、种类纷繁，其传播渠道、范围大幅度拓宽；另一方面，网络平台在谣言鉴别、追踪、辟谣机制方面并不积极，也没有令人可以期待的作为；受制于网络普及率不断提高、网民的网络素养参差不齐；有关网络谣言治理的法律规范尚待进一步完善。
基于对新型冠状病毒肺炎疫情期间网络谣言案例和调查问卷数据结果的深入分析，探究网络谣言在社会治理过程中所面临的各种困境，以便为治理网络谣言提供参考性意见，课题组建构了突发公共卫生事件中网络谣言的独特危害性以及治理困境的相关问题，采取实证研究的方法，以疫情期间为例，对突发公共卫生事件中网络谣言的消极影响及其治理现状展开研究。
二、实证调查要素和调查情况
2020年8月、9月，课题组通过搜集公开报道的21起规制网络谣言的实际案例和200条疫情期间流传较
广、影响较大的网络谣言，就疫情期间网络谣言对民众的消极影响展开实证调查。由于受疫情影响，调查主要采取线上问卷法，共回收了1016份有效问卷。在进行调查问卷设计时，课题组有针对性地对调研对象进行了分类，侧重于对调研对象年龄和学历进行统计，以确保受调查对象满足数据统计的需要。数据显示，此次问卷调查年龄跨度较大，18岁以下受众占10.95%，18岁至25岁受众和25岁至40岁受众分别占43.58%和18.25%，40岁至60岁受众占4.54%；调查对象的学历情况也有较大差距，分布面广，其中17.92%为初中及以下，25.88%为高中，52.1%为大学本科，4.09%为大学研究生及以上。此次参与调查的人员分布广泛，年龄和社会阶层跨度都较大，覆盖信息面较为广泛。因此，调查范围、样本和调查数据对于课题的研究具有较强说服力。从问卷数据中，我们可以管窥突发公共卫生事件中网络谣言独特的危害性以及网络谣言治理的现状。
第一，民众对疫情期间相关信息的关注度高。调查数据显示，疫情期间，49.78%的民众每天都会关注疫情相关信息，41.59%的民众有推送就会看，只有8.63%的民众忽略类似信息。由于突发公共卫生事件的突发性和重要性，民众往往关注疫情的相关信息，这也为网络谣言的大范围传播埋下了伏笔。
第二，突发公共卫生事件中民众的情绪易受影响。调查结果显示，63%的民众在疫情发生后，会产生一定的担忧、困扰情绪。可见，处于突发公共卫生事件中的民众心理相对较为脆弱，比社会常态下更容易受到谣言的干扰。
第三，突发公共卫生事件中网络谣言对民众情绪产生的消极影响大。课题组设计为“您觉得疫情期间容易造成情绪恐慌的原因是什么”的多选题中，在1016位受众中，80%的受众认为“不当言论大肆传播，总是有人危言耸听”是造成恐慌情绪的原因。同时，60%的受众认为“新型冠状肺炎疫情来势汹汹，危害性较大”、38%的受众认为“一直在家，情绪难以疏导”是疫情期间容易造成恐慌情绪的主要原因。可见，不仅突发公共卫生事件会让民众生出担忧、困扰心理，突发公共卫生事件中的网络谣言同样也会助长民众恐慌心理的滋生。
第四，网络谣言的传播渠道迅速增长。课题组在问卷中设计了一个关于民众浏览信息平台的多选题，调查结果显示，71.46%的民众通过、QQ等通讯软件浏览信息，42.92%的民众通过贴吧、微博浏览信息，16.37%的民众通过抖音、快手等小视频软件浏览信息，7.52%、10.73%、13.38%的民众分别通过外国网站、论坛、其他方式浏览信息。从中可以发现，浏览信息的渠道已经多种多样，同时反映出谣言散布和传播的渠道也日渐增多。目前网络谣言可以通过各式各样的社会化新媒体进行传播，其传播模式大致可以分为人内、人际、体、大众、网络新媒体五个类型。①疫情期间，我们明显可以
①冯菊香：《网络流言的传播路径、影响及治理——以2012“世界末日说”为例》，《今传媒》2014年第5期。
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发现，谣言已经利用、QQ、朋友圈、QQ空间等人际体进行传播，同时也利用、抖音、微博等大众平台、新媒体平台大肆传播。信息网络以自我需求为中心形成了一个媒介化的社会关系网络，传播渠道呈现出网络化、扁平化、去中心化的特点。①
鄂怎么读第五，突发公共卫生事件中民众对网络谣言的应对意识和应对能力呈现出较大差异。调查数据显示，受访对象对网络谣言的辨别意识和辨别能力呈现出较大差异。总体来看，20.46%的民众既无辨别意识也无辨别能力，会选择直接转发，想让亲戚朋友都看看；18.47%民众具有一定的辨别意识但不具有一定的辨别能力，在网上不到证明信息后仍会出于提醒心理选择转发；61.06%的民众具有一定的辨别意识和辨别能力，在不确定的情况下不会轻易转发。由此可以看出，仍然有不少的民众对网络谣言的应对能力较为薄弱，不仅易受谣言的影响，而且在现实生活中由于信息的不对称会相信一些伪科学，并且一定程度上成为了网络谣言推波助澜的帮手。
对造谣原因的认识，民众也存在较大分歧。调查数据显示，29.65%的民众认为散布谣言的原因是散布者的随意为之，34.07%的民众认为是利令智昏，19.69%的民众认为是寻求刺激，16.59%的民众认为是铤而走险。民众对造谣动机的认知呈现出较大差异，对于网络谣言制造、散布的动机尚未有清醒认识，有些民众甚至仅把此类案件当作谈资，认为发布谣言是为了寻求刺激或是随意为之。但事实上有些不法分子利用谣言为其牟利或者煽动民众的不满情绪，造成不良影响。例如前不久浙江市场监管部门曝光了一起宁波查处某大药房虚假广告的案例，造谣者为谋取不当利益散布“服用VC+板蓝根+抗病
毒口服液能预防新冠病毒”的谣言。可见有些谣言并非是偶然发生的，而是造谣者精心制作的。
民众会根据信息的来源和形式考虑对信息的相信程度。根据调查数据，61.17%的民众认为官方公布的解释说明可信度最高，17.26%的民众认为事件相关方的真相披露可信度最高，10.84%的民众认为网络上的记者采访结果可信度最高，10.73%的民众认为著名医学专家的博客、微博的评论以及分析可信度最高。可见，民众大多相信官方公布的解释说明，但是对除官方以外各类渠道信息的相信程度存在较大差异。值得反思的是，在多数民众选择相信官方媒体的情况下，若官方媒体发声迟缓，一定程度上会因其不能满足民众的信息需求反而让民众对海量信息产生无措感，也会间接促成谣言的滋生。
此外，在疫情期间，在许多言论、信息大量在网络传播的情况下，53%的民众表示自己出现过不知道该如何应对的情况，只有47%的民众表示自己没有相关困扰的出现。由此可见，突发公共卫生事件中，民众对谣言的应对意识和能力会较社会常态时有所减弱，甚至会产生不知如何应对的情况。
以上数据表明，突发公共卫生事件中的民众对于网络谣言的整体认知不够，并不具备良好的应对能力。部分社会民众尚未认识到网络谣言的恶劣影响以及不良动机，也不具备较好应对网络谣言的能力，不能够很好地区分、辨别谣言。
三、突发公共卫生事件中网络谣言治理的困境
（一）突发公共卫生事件中网络谣言的传播范围及独特危害
第一，突发公共卫生事件中网络谣言的传播范围明显扩大。首先，新媒体时代随着自媒体以及新媒体的不断涌现，民众上网渠道的选择越发宽泛，网络谣言传播的渠道也多种多样。互联网在信息传播中具有的广泛性、时效性等特性使它成为重大疫情中信息传播的重要途径，成为疫情中公民表达利益诉求的重要渠道。②新媒体时代下的网络谣言可以依托互联网，打破时空限制，实现裂变式传播，产生广泛的影响力。根据“网络法治国际中心”发布的数据，在2020年1月22日至2月
①范红霞、戴婉玲：《从“茧房”到“蛛网”：智能化传播中的场景连接》，《东南传播》2019年第12期。
②李晚莲、高光涵：《突发事件网络舆情研究进展与趋势分析》，《重庆邮电大学学报（社会科学版）》2019年第5期。
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周星驰的女儿16日的25天时间里，通过各大网络平台发布的谣言就有224条。①更值得注意的是，一条谣言可以同时通过文字、声音、图片和小视频等多种形式，通过QQ、微博、抖音等多种传播渠道广泛传播。多样化的传播渠道、交叉感染式的传播形式和裂变式的传播速度让谣言甚嚣尘上，体现出新媒体时代下网络谣言治理的难度。其次，突发公共卫生事件的突发性和危害性成为谣言诱发的前置原因。突发公共卫生事件中的民众对于相关网络信息十分重视和敏感。著名学者奥尔波特有一个谣言公式：R＝I×A。
②即当所传播的信息民众越重视，并且此信息的含糊性越强，官方又没有公布相关具体信息，谣言的传播范围就会越广。疫情期间，民众对疫情相关信息的重视程度容易让不法分子有机可乘，为网络谣言的大肆传播提供了契机，事实也确实如此。疫情期间仅课题组收集到的谣言就有近200条之多，课题组在“新型冠状病毒如何抑制”“新型冠状病毒来源”“疫情患者出逃”等三大类网络谣言中选取了较为典型的5句，就有84.85%的民众表示至少听过其中一句，可见网络谣言传播范围极其广泛。由此可见，网络谣言传播的渠道和范围在新媒体时代有了大幅度的拓宽，具有担忧和关注心理的民众往往在不经意间就会受到网络谣言的影响。突发公共卫生事件中的网络谣言具有难以想象的广泛影响力。
第二，突发公共卫生事件中的网络谣言会产生较为复杂的危害性。网络谣言传播的渠道和范围在新媒体时代有了大幅拓宽，存在着较大的潜在风险。这种潜在危险随时能转化为实实在在的破坏力，影响民众情绪和社会稳定。一方面，突发公共卫生事件中的网络谣言会对民众的精神产生较大的不利影响。若存在政府信息公开不及时的情况，民众往往会产生一种相对的剥离感，表现为隐性的紧张、担忧情绪。此时，若网络上传播消极消息，会导致民众的紧张、担忧隐性心理转化为显性情绪，形成民众的普遍恐慌心理。此种情况下，网络上或者生活中出现一个诱因，民众的恐慌心理就有可能外化为现实损害。以有关“疫情患者出逃”的谣言为例，探究突发公共卫生事件中网络谣言对民众的影响，结果显示：72.23%的民众看到有关疫情信息的网络谣言之后会产生恐惧、紧张情绪；16.04%的民众仍保持理智，不盲目相信；11.73%的民众持观望态度，表示与自己无关，足见疫情期间的谣言对民众情
绪的影响之大、对民众精神层面的危害之大。此外，与疫情患者出逃谣言性质相同的一则谣言“上海疫情大爆发，一天新增确诊3000多新冠肺炎病例”流传后，虽然警方在第一时间就到了造谣者董某，但是仍然造成了民众极大的恐慌情绪。③在此次疫情之下，长时间的居家隔离加上害怕、恐慌的心理，更加容易导致民众患上精神上的疾病，不利于民众开展正常的生产和生活，恶劣影响不言而喻。数据表明，截至2020年3月，新浪微博“抑郁”相关话题累计阅读从2019年12月的4.5亿升高到了15.7亿。④谣言造成的消极情绪影响日益累积，后果将会不堪设想。另一方面，突发公共卫生事件中网络谣言对民众的物质生活也会产生较大的消极影响。课题组以“双黄连口服液可以抑制新型冠状肺炎”谣言为例，探究突发公共卫生事件中网络谣言对民众物质生活带来的影响，40.15%的民众表示其和身边人听信了谣言并按照谣言的说法采取了行动；59.85%的民众表示其和身边人没有按照谣言的说法采取行动。与此相类似的一个案例是，朋友圈的一则“各大城市即将封城，超市、市场全部关门”谣言流传后，很快造成了多个地方出现物资抢购的情况。民众听信谣言后大量囤药、抢购的情况，不仅造成了个人的经济损失，也造成了医药资源的浪费。双黄连口服液属于普通病毒性感冒药，饮用过多可能造成身体损害，更重要的是民众可能因为抢药、抢购接触了大量人，增加了感染风险，阻碍抗疫工作的进行。我们只是列举了纷繁复杂网络谣言中的几个小例子即可以看出其恶劣且深远的影响，足见在突发公共卫生事件中网络谣言的独特社会危害性。由此可见，在网络谣言传播范围和影响力不断
①数据材料来源于网络法治国际中心2020年2月16日发布的，mp.weixin.qq/s/MN6KYAJ
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2aW9J40WhY7BE0g，2020年8月10日登录。
②[美]奥尔波特等：《谣言心理学》，刘水平等译，辽宁教育出版社2003年版，第17页。
③《治理谣言应遵循差异化和复杂性原则》，yuqing.people/n1/2020/0310/c209043-31625648.html，2020年5月11日登录。
④芒来小：《疫情还没结束，1名抑郁症患者已自杀》，www.xinli001/info/100458242，2020年8月15日登录。
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拓宽的同时，其若被有心人所利用，会产生较为复杂的危害性，网络谣言的消极影响不仅涉及身处疫情中的个人，更会危害社会稳定以及防疫大局，若不趁早规制和治理，其恶劣危害将会持续扩散。
（二）突发公共卫生事件中网络谣言治理的困境
箭牌衬衫处于突发公共卫生事件中的民众和社会都较为脆弱，而网络谣言以其独有的特性和多样的表现形式考验着国家在突发公共卫生事件中的治理能力。在网络谣言治理过程中，我们仍然存在三方面的难题：网络平台缺乏谣言的鉴别、追踪、辟谣机制；网民缺乏自觉的法律意识、理性意识；规范网络谣言的法律法规尚未完善。由此可见，网络谣言的治理存在一定困境。
第一，网络平台缺乏对谣言的鉴别、追踪、辟谣机制。在突发公共卫生事件中，民众对于与疫情信息有关的各种信息的需求量会迅速增长，由于缺乏多层次、全方位的监测辟谣系统而导致网络谣言的传播范围可以进一步扩大，产生极大破坏力。根据调查数据，32.63%的民众表示从未遇到过平台整治谣言的情况，41.15%的民众表示很少遇到，21.68%的民众表示经常可以遇到，4.54%的民众表示每天都能遇到。课题组所收集到的数据表明，平台治理谣言的力度和广度仍然不够，平台并未对广为流传的网络谣言展开鉴别、追踪、辟谣工作，没有正确引导舆论趋势。首先，网络谣言可以借助网络平台，突破时空界限，快速地抵达民众。在网络谣言传播范围大幅度拓宽的情况下，需要改变传统的网络警察监测谣言模式，建立谣言监测系统和谣言分析预警机制。但是现实中在网络谣言萌芽状态下，网络平台缺乏必要的谣言监测、追踪机制，不能检测出未分真假、可能存在隐患、具有一定诱导性的网络信息，没有在萌芽阶段下及时将其消灭。其次，网络谣言大肆传播后，网络平台没有及时将整个谣言的产生、发展和状态等相关信息尽量在第一时间通过网络平台向社会公示，没有起到增强信息的公开透明、缓解民众的情绪、引导舆论的总体趋势的作用。所有的谣言都会经过传播、高潮、下降、消失这样一个传播过程，但网络谣言有所不同，它能够在较短的时间内快速发酵，并会在到达高点后一直保持。若平台的辟谣力度和广度不到位，对网络谣言的治理会产生深远恶劣的消极影响。①再次，网络谣言发酵过程中，主流媒体也没有及时介入，发挥其在网络舆情引导中“稳定器”和“减压阀”的作用，官方媒体未能迅速组织专家分析网络谣言的真假并及时发布辟谣声明，不能在最大程度上给予网络谣言重拳打击。
第二，网民缺乏自觉的法律意识、理性意识。截至2020年6月，我国网民人数已达9.40亿，其中手机网民人数已达9.32亿，比例高达99.2%。②数据足以表明我国网民数量在不断飙升，但网络普及率不断快速增加的同时，网民的网络素养仍有不足。现实中，较多网民对在网络上发布信息应承担的法律责任认知不够，部分网民看到未知真假的信息后没有保持理性态度，不负责任地转发；明知该网络信息为虚假的，认为与自己无关，是件小事，从不主动辟谣。这些行为的背后折射出不少网民法律意识、理性意识的淡薄，没有认识到发布、转发网络信息、网络言论背后所需承担的法律和道德责任。如今的言论场上，造谣、传谣、辟谣、辟谣式造谣、造谣式辟谣等类的样本比比皆是。让人深思的是，在民众网络法律意识、理性意识淡薄的情况下，辟谣有时何尝不是另一种造谣。受访民众在回答课题组设计的“发布网络谣言是否需要承担法律责任和道德责任”一问时，18.92%的民众认为传播网络谣言不需要承担法律责任和道德责任，17.26%的民众认为只需要承担道德责任或法律责任，46.57%的民众认为需要承担道德责任和法律责任。总体上，36.18%的民众没有意识到传播网络谣言需要承担法律责任。调查结果表明，不少民众尚未认识到网络上发布言论需要承担法律责任，法律责任意识仍然淡薄。由此可见，网民尚未形成坚定的网络言论自律意识、法律意识。而在官方未辟谣、自己明确知道其为网络谣言的情况下，32.63%的民众会选择跟亲戚朋友说一声就行了；18.81%的民众会告诉警察，让公安机关介入；12.28%的民众会选择在消息下面评论，让网友有所警惕；13.5%的民众不会理会。
①李蓉蓉：《“后真相”时代网络谣言的话语空间与舆论话语场研究》，《戏剧之家》2020年第30期。
②中国互联网络信息中心（CNNIC）：《第46次中国互联网络发展现状统计报告》。
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