进一步完善粤港澳大湾区
●邓郁松 王瑞民 牛三元
[内容提要] 粤港澳大湾区外来人口大量涌入，住房需求持续较快增长。但目前核心城市商品房供应不足导致住房自有率低，房价上涨较快；租赁住房供应以城中村出租屋等非正规住房为主，价廉但品质较差；住房保障对非户籍常住人口家庭的覆盖面仍然十分有限。建议进一步完善大湾区住房供应体系，满足多层次、多样化的住房需求。一是增加商品房的供应，发挥商品房在解决住房问题上的主渠道作用；二是通过加快城中村改造、工改租、商改租、集体土地建设租赁房等方式，增加租赁住房供应，持续提升租赁住房品质；三是进一步完善住房保障体系，适时调整住房保障方式，逐步从“补砖头”为主向“补人头”为主、多种方式并存转变；四是加快形成区域一体化协调供给机制。
[关键词] 住房 供应体系 粤港澳大湾区
中图分类号：F293.35 文献标识码：A 文章编号：1003-0670（2020）12-0009-05
粤港澳大湾区是我国最具经济活力与发展前景的地区之一，经济发达，外来人口大量流入，住房需求持续较快增长。但受商品房供应不足等因素影响，核心城市房价高企。城中村提供了大量的低价租赁住房，
但品质较低。随着大湾区产业转型升级与居民住房需求从“有的住”向“住得好”的结构性转变，需要针对大湾区在供应总量、结构上存在的一些突出问题，进一步完善住房供应体系，实现更高水平的住有所居。
一、核心城市商品房供应不足导致自有率低，房价上涨较快
由于历史原因，大湾区核心城市中商品住房的存量占比相对偏低，城中村农民自建房占了较大比重。以深圳为例，根据国信达数据，2019年深圳商品住宅、农民自建房、公房及保障房三大类型住房总量约689.8万套①。其中商品住宅215.1万套，占比约31.2%；农民自建房453.4万套，占比高达65.7%。大湾区其他主要城市如东莞、佛山也存在着同样的情况（见表1）。从存量
表1 粤港澳大湾区各城市住房发展情况比较（2019年）
城市
城镇常住
人口
（万人）
城镇常住
人口户数
（万户）
住房
存量
（万套）
商品住
房占比
农民自
建房
占比
演员陈数
户均商品
住房量
（套）
广州1323.3 432.5 438.080.2%16.9%0.8
深圳1343.9 546.3 689.831.2%65.7%0.4
东莞779.6 259.9 304.629.5%68.6%0.3
珠海183.6 52.5 68.788.2%10.7% 1.2
佛山775.1 221.4 298.154.9%44.3%0.7
资料来源：各城市统计公报、国信达数据库
注：户均人数参考各市2018年统计年鉴，广州3.06、深圳2.46、东莞3、珠海3.5、佛山3.5
住房总量来看，各市户均住房套数均超过1套，但除珠海外，户均商品住房套数均低于1套，其中深圳和东莞户均商品住房分别只有0.4套和0.3套。
大湾区核心城市人口快速增长带来的新增住房
需求和已有居民持续改善
住房条件的改善型需求持
续增加，但新建商品住房供
应不足的问题较为突出。
以深圳为例，2015-2019年，
深圳常住人口年均增长50
万以上，每年引进的各类
“人才”占新增常住人口的
一半左右。高素质年轻人
大量进入深圳意味着住房
有效需求在不断扩大，按照深圳每户2.5人②计算，年
新增住房需求高达20万套，而深圳每年新增的商品住房约为5万套，住房市场供需失衡严重。受自身区位禀赋限制，深圳可用的建设用地资源极其缺乏。长期土地高强度开发，目前建成区面积接近行政区面积的50%，已达到土地开发的极限。除去生态、道路等用地外，深圳市的人口密度达到2万人/平
方公里，是上海的2倍、广州的4倍和北京的8倍。受土地开发强度等因素制约，深圳新建商品住房销售面积早在2005年就出现了峰值，此后总体呈下降趋势，由于新建商品房供应不足，2018年深圳新建商品房销售面积不足2005年峰值时的30%（见图1）。
商品房供应不足是大湾区核心城市房价高企的主要原因。商
品房供不应求且不断有新的需求涌入，导致深圳、广州、香港等大湾区核心城市房价畸高，房价收入比显著攀升，居民住房支付能力严重不足（见表2）。相比之下，佛山等商品住房供给充足且占住房比重高的城市，房价水平则相对稳定。
新冠疫情全球蔓延后，货币政策的
调整、利率的下行带来较强的房价
上涨预期，在土地稀缺、商品住房
长期供应不足的条件下，深圳对金融条件的变化反应更加敏感，房价出现新一轮上涨，个别热点楼盘二手房成交价超过15万元/平方米。
商品住房供应不足也是大湾区住房自有率低的主要原因。根据贝壳研究院的数据，大湾区有3500万人
无自有住房，住房自有率仅为53%，远低于全国平均水平。除肇庆、江门外，其他城市住房自有率均低于60%，其中深圳仅为23.7%，东莞为35.7%（见图2）。
图1 深圳市商品住房面积与新建商品住宅销售均价（2002-2018）资料来源：
深圳市统计局表2 粤港澳大湾区各城市住房发展情况比较（2018年）城镇居民人均住房面积（平方米）商品住房均价（元/平方米）房价收入比平均租金（元/平方米*月）佛山43.910762 6.0628.4广州34.22158211.7653.1深圳21.85544139.1778.3珠海32.52263312.7535.0惠州-107179.0325.0东莞23.8*1803311.8528.5中山-120838.2523.9肇庆37.67015 6.5322.1资料来源：各市统计局、中国房地产业协会注：东莞市人均住房面积是2019年
二、租赁住房供应以非正规住房为主，价廉但品质较差
大湾区主要城市中城中村出租屋与集体宿舍等
非正规住房是租赁住房供
最漂亮的ava女演员应的主要来源。根据2015
记叙文写作技巧年全国1%人口抽样调查
徐良女朋友数据，粤港澳大湾区的9个
城市，集聚了2944万流动
人口③。1822万流动人口住
在城中村出租屋④，还有相
当比例的流动人口住在务
工企业提供的集体宿舍内。
以深圳为例，城中村租赁住房占到住房租赁市场的62.6%，另有17.9%为务工企业的集体宿舍⑤。东莞登记备案的出租住房约27.6万栋（套），可容纳约460万外来人口，其中城中村出租屋占总数的80%以上⑥，还不包括大量未登记备案的城中村出租屋。
最美阴部城中村住房租金水平显著低于商品房。比如，东莞城中村出租屋月租金约为13元/平方米，不到商品房月租金（29元/平方米）的一半。在房价畸高的深圳，城中村出租屋月租金在40元/平方米以内，而商品房租金达80元/平方米，城中村出租屋的流转速度也显著高于商品房，平均空房时间为1-3周，而商品房为2-4周，部分区位较好的城中村出租屋，则常年处于满租状态，很少闲置⑦。宅基地上出租屋丰厚的租金回报也显著增加了本地村民的收入。
需要指出的是，城中村出租屋等非正规住房虽然价格低廉，但居住品质较差，普遍存在基础设施配套不完善、卫生状况较差等问题，仅能满足流动人口的基本居住需求。随着珠三角产业转型升级加快，以及流动人口从单身式迁移向举家迁移的趋势性转变，租赁需求出现结构性分化，企业白领、高管以
及已婚流动人口对成套租赁住房的需求增加，而品质较高的成套租赁住房则供给不足。以佛山为例，截至2018年底，佛山共登记流动人口514万人，列管出租屋43万栋（套），合计出租240.5万个单位，平均2.14人一个单位⑧，尚未达到“一间房”的平均水平⑨。虽然总量并不宽裕，但部分低端租赁住房处于结构性过剩状态。此外，流动人口对子女就学等公共服务的需求也越来越迫切，享受子女就学尤其是到优质学校就学等公共服务则需要购买商品住房乃至学区房，这些都是租住非正规租赁住房无法实现的。
三、住房保障仍有待扩大覆盖人，完善保障方式
从住房保障的覆盖范围看，粤港澳大湾区的户籍家庭基本上已经做到应保尽保，特别是公租房供应对户籍中低收入家庭已实现应保尽保。截至2018年11月，广东省有73.43万户、100多万住房困难人口享受到了住房保障；2012-2017年，广东省新开工保障房18.6万套，新建棚改安置房26.4万套⑩。除了政府投资新建外，佛山等地还先后探索在“三旧”改造项目配建、企业利用自有土地投资建设、在工业园区配建、利用农村集体建设用地建设、长期租赁、政府或集体物业改建等多种建设形式。总体来看，住房保障仍以“补砖头”即建设保障房为主，“补人头”即货币化补贴比例仍然很小。2012-17年广东省新增发放租赁补贴3.8万户，同期新增实施住
房保障34.38万户，货币化补贴比例约为11%!1。
近年来，粤港澳大湾区住房保障范围有所扩大。一是以住房保障吸引人才。如深圳60%以上的保障房面向人才供应，并发放货币补贴20.3亿元，向重点企业配租1.8万套，惠及24万人才!2。二是从低收入人扩大到中低收入人、从户籍人口扩大到外来农民工等非户籍人口。青年医生（8972户）、青年教师（10127户）、公交车司机（3115户）等中低收入人享受到了
图2 粤港澳大湾区住房自有率
资料来源：
贝壳研究院
住房保障，外来农民工中有
83960户享受到了住房保障
（见图3）。
大湾区住房保障还存
在结构性的空间供需错配
问题。如深圳大部分保障
房供应集中在龙华、龙岗、
坪山等特区外区域，住房保
障需求最为集中的南山、福
田、罗湖等三个区房源却很
稀缺，导致保障房不足与保
障房闲置现象同时存在。
其他非热点城市的保障房因位置偏僻而导致闲置的状况同样存在，不少符合条
件的家庭宁愿选择区位便利的城中村出租屋租住。
四、政策建议
住有所居是粤港澳大湾区高质量发展的重要保障。面对大量的住房改善需求与持续涌入的外来人口，建议积极利用互联网大数据对人口变化趋势进行动态监测，科学研判大湾区住房需求的数量与结构变化趋势，在统筹协调基础上，进一步完善大湾区住房供应体系，满足多层次、多样化的住房需求。
一是增加商品房的供应，发挥商品房在解决住房问题上的主渠道作用。增加住宅用地供应比重并适当提高住宅用地容积率，特别是提高供求矛盾突出的热点片区的商品住房用地供应规模和占比。国有土地上新建住房宜全部为商品住房，通过促进商品房市场供求平衡使市场价格保持在合理水平。在住房供应结构上，坚持普通商品房为主，形成不同价位、不同层次的商品住房，通过市场化的方式满足大多数体的住房需求。
二是通过加快城中村改造、积极盘活存量房屋用于租赁等方式，增加租赁房屋供给，提升租赁住房品质，继续保持租金方面的优势，不断提升租赁满意度。建议选择区位较好的城中村，借鉴我国台湾地区“区段征收”做法，以部分土地国有化为前提，要求村集体、村民等原土地权利人上缴一部分土地作为公益设施用地与基础设施融资用地，剩余部分进行确权开发、改造提质，全面提升城中村出租屋等非正规住房的公共设施配套，增加高品质租赁住房供给。此外，积极盘活存量房屋用于租赁，通过税收优惠、水电气执行民用价格等方式鼓励市场主体将低效工业厂房、办公房等改造为租赁住房。充分调动持有多套住房家庭积极性，鼓励家庭把多余存量住房投入住房租赁市场。
三是要进一步完善住房保障体系，逐步从“补砖头”为主向“补人头”为主、多种方式并存转变，通过扩大货币化补贴范围实现住房保障覆盖面扩围与效率提升，更好满足保障对象对区位选择的要求。打通租赁型保障房与产权型保障房之间的政策通道，合理控制政府保障房持有规模，并可探索将部分保障房交给市场机构运营，减轻政府财务压力。继续推进深圳、广州、珠海、佛山的共有产权房试点，完善
相应的退出机制。
四是要加快形成区域一体化协调供给机制。针对深圳等大湾区热点城市土地资源极度匮乏、用地成本不断攀升的情况，建议建立大湾区住房供应和调控协调机制，统筹考虑大湾区新增住房需求的特点，推动大湾区区域范围内进行产业与住房的合理配置。一方面深化现有的图3 广东省住房保障对象资料来源：广东省住建厅：《广东省住房保障建设发展规划（2018-2022）
》
广佛肇合作区、“深莞惠”一体化等既有的区域合作，推动深圳、广州的部分产业向周边的惠州、东莞、佛山、肇庆等地转移。另一方面加强广佛肇、深莞惠等邻近区域的基础设施互联互通，推进邻近区域住房相关的公共服务同城化，特别是教育公共服务的同城化，以广佛肇、深莞惠交界区为试点区域，探索幼儿园、中小学校配套等教育资源同城化配置，以此为契机促进各类要素资源在大湾区区域内的优化配置，有效疏解广州、深圳等热点城市的住房需求。
进一步完善大湾区住房供应体系有利于抑制核心城市房价过快上涨、提升住房品质，实现更高水平的住有所居。由于核心城市商品住房供不应求矛盾的解决需要时间，在完善大湾区住房供应体系的过程中，还需要抓住金融和土地这两个影响住房市场发展的最核心因素，按照“因城施策”的要求，根据市场形势的变化适时调整完善相关政策，实现“稳地价、稳房价、稳预期”的目标。
注释：
①数据统计中以有门和独立洗手间的住所为一套房.
②资料来源：《深圳市2015年全国1%人口抽样调查公报》，2015年末全市平均每个家庭户的人口为
2.5人.
③广东省统计局：《“十二五”时期广东人口发展状况分析》.
④广东省住建厅：《广东省城中村现状及改造情况调研报告》，内部报告（2017年11月）.
⑤资料来源：gd.ifeng/a/20181229/7132668_0.shtml.
⑥资料来源：m.sohu/a/393977652_161795?_f=m-sub_channel_1460_feeds_18&scm=0.0.0.0.
⑦资料来源：gd.ifeng/a/20181229/7132668_0.shtml.
⑧资料来源：www.sohu/a/297893850_161795?_f=index_pagerecom_12.
⑨在美国，每个房间平均居住人数超过1人，则被视为住房拥挤.
立夏吃什么传统食物⑩资料来源：广东省住建厅《广东省住房保障建设发展规划（2018-2022）》.
!1资料来源：同上.
!2资料来源：同上.
参考文献：
[1]王微、邓郁松、邵挺，2018：《房地产市场平稳健康发展的基础性制度与长效机制研究》，中国发展出版社.
[2]陶然、王瑞民，2014：“城中村改造与中国土地制度改革：珠三角的突破与局限”，《国际经济评论》，第3期.
[3]贝壳研究院，2019：《破界重构 包容发展 ——粤港澳大湾区房地产市场白皮书》，www. sohu/a/347912534_99986045.
[4]广东省统计局，2016：《“十二五”时期广东人口发展状况分析》，v/tjfx/content/ post_1435372.html.
[5]广东省住建厅，2018：《广东省住房保障建设发展规划（2018-2022）》，v/ czrpzjj/gkmlpt/content/3/3637/mmpost_3637139.html#23699.
[作者单位：国务院发展研究中心] （责任编辑：林泽宇）
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