粤港澳大湾区城市行政区划体制改革研究

□　谢涤湘，谭俊杰，楚　晗

[摘　要]以超大城市、特大城市为核心的城市的快速发展是我国城市化的重要趋势，也将是我国社会经济持续快速发展重

要的支撑平台。由于各类城镇的高密度聚集必然会带来相关区域发展不协调等问题，如何通过城镇行政区划调整，理顺城市

内各城市的相互关系，促进区域内部的“共商共建共享”，提升城市的整体竞争力和可持续发展能力，构建区域命运共

张筱雨人体艺术全集同体，就成为当前行政区划调整必须考虑的重大问题。文章以粤港澳大湾区为例，在分析粤港澳大湾区行政区划现状及问题

的基础上，研究了城市行政区划调整的思路、方向、原则和重点工作，提出了协调处理好粤港关系、建立湾区政府联盟、

组建相关产业(行业)联盟、适时调整相关城市规划、加强特大镇的行政区划调整以及相关促进大湾区发展治理的非行政区划

调整等措施建议。

[关键词]粤港澳大湾区；城市；行政区划；区域治理

[文章编号]1006-0022(2019)08-0044-07　[中图分类号]TU984　[文献标识码]B

[引文格式]谢涤湘，谭俊杰，楚晗．粤港澳大湾区城市行政区划体制改革研究[J]．规划师，2019(8)：44-50．

Research on the Structural Reform of the Administrative Division of the Guangdong-Hong Kong-Macau Great

Bay Area/Xie Dixiang, T an Junjie, Chu Han

[Abstract]Metropolis or megacity centered urban agglomerations will be the future trend of China’s urbanization, and they will

be important support of fast socioeconomic development. However, concentration of different towns will bring about discordance

in regional development. Administrative division adjustment for communication, collaboration, construction, and sharing among

cities within the urban agglomeration is necessary, and it will help improve the competitiveness and sustainability of the urban

agglomeration, and establish regional community with a shared future. With Guangdong-Hong Kong-Macau great bay area as an

example, the paper studies the concept, orientation, principle, and major issues of administrative adjustment, proposes strategies

such as coordination between Guangdong and Hong Kong, building governmental coalition, establishing business and industrial

leagues, revising urban plans, strengthening administrative adjustment of super towns, and non-administrative measures on great

bay area governance etc.

[Key words] Guangdong-Hong Kong-Macao Great Bay Area, Urban agglomeration, Administrative division, Regional governance

0引言

城市现象是城市区域化、区域城市化的结果，更是政治、资本、技术、制度和自然资源多方共同选择、作用的结果。城市化历史进程表明，这种现象只有在那些具有良好区位和自然社会经济条件的地区才能出现。在城市地区形成后，由于其具有优良的基础设施、易于形成城市规模效益和集聚经济，从而成为企业布局、人口迁移的主要选择，成为国家社会经济发展的主要支柱。然而，众多城市在一定地域内的集聚发展也会加剧城市之间的竞争，带来对资源、市场的激烈争夺，城市之间的摩擦、冲突加剧，导致区域不协调发展现象出现[1]。

2015年召开的中央城市工作会议提出要将“城市作为主体形态”的城市化战略。党的“十九大”报告指出要“以城市为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。由此可以预见，随着我国经济社会的快速发展、城市化水平的持续提高，更多的城市将在不久的将来涌现，城市的规模也将会有更大增长，并将在我国社会经济发展中扮演着越来越

[基金项目] [作者简介]国家自然科学基金项目(41271162)、广东省公益研究与能力建设项目(2015A020219006)谢涤湘，博士，注册城乡规划师，广东工业大学建筑与城市规划学院教授。

谭俊杰，广东工业大学建筑与城市规划学院硕士研究生。

楚　晗，广东工业大学建筑与城市规划学院硕士研究生。

重要的角。因此，极有必要大力加强对城市的研究。

田馥甄演员在过去，有不少学者对城市问题予以关注，但多数研究集中在城市的形成演进机制[2-4]、内部空间结构[5-6]、发展动力机制[7]、发展特征及问题[8-10]等方面，对城市行政区划体制改革方面的研究则非常缺乏。此次研究拟以粤港澳大湾区为例，研究城市行政区划体制改革。

建设粤港澳大湾区是中央提出的一项重大战略，旨在整合香港、澳门两个特别行政区以及珠江三角洲九市，打造一个具有世界影响力、经济高度发达、体制改革创新示范的全球城市。党的“十九大”报告指出，以粤港澳大湾区建设、粤港澳合作、泛珠三角区域合作等为重点，全面推进内地与香港、澳

门互利合作，制定完善便利香港、澳门居民在内地发展的政策措施。粤港澳大湾区国家战略足以与“千年大计”——“雄安新区”发展战略相提并论。建设粤港澳大湾区是要支持香港、澳门融入国家发展大局，整合我国最好的城市资源去参与全球竞争，引领全国社会经济的健康快速发展。毫无疑问，建设粤港澳大湾区需要从多方面去着力，如加强跨区域基础设施建设、优化区域城市体系结构、提升区域生态环境质量、发展新型产业结构和促进城市之间的经济社会全面合作等，但其中不能忽视的一个基础工作是要促进行政区划体制的改革，因为行政区划是对区域行政权力的划分，是“上层建筑”。没有行政区划体制改革，就很难真正推动城市内各个城市之间的有序合作和竞争，真正产生强大的合力，建立可持续发展的区域命运共同体。

1相关研究述评

近三十年来，我国的行政区划调整主要围绕城镇展开，如“乡改镇”“县改市”“撤县(市)设区”等，目标是

促进城市与区域的协调发展以及为中心

城市的发展提供空间，加强城市区域治

理[11-15]。目前，相关的研究主要集中于市、

县(区)、镇层面，较少有研究涉及到城

市层面。陈忠祥等人以宁夏中北部城

市为研究对象，探讨了由于行政区划

变动导致城市在空间结构和社会经济

结构方面发生了重大变化，在以经济发

展为根本目标的背景下，行政型的城市

体系或区域体系必然会向经济型的城

市体系或区域体系转变[14]。周伟林等

人分析了1983～2005年长江三角洲城

市的行政区划调整，将其调整内容及

模式分为市管县、撤县设市、市辖区调

整、撤县(市)设区及行政区升格等类别，

并认为市场力量及行政力量是其关键诱

因[15]。毛蒋兴等人在分析广西北部湾城

市行政区域的历史演变、现状特征及

存在问题的基础上，引入数学分析方法

和断裂点理论，对广西北部湾城市进

行区域经济格局研究，寻求符合城市

发展及有利于城市区域经济协调发展，

能发挥城市最大增长极的规模效应的

mark ngai行政区划调整模式[16]。张小明等人结合

长江三角洲区域的实证分析，探讨如何

通过地方政府间机构、制度、政策和利

益等方面的合理安排进行行政区划改革

与重构，最终建构起适应区域经济一体

化发展需要的区域行政区划体制[17]。徐

梦洁等人认为行政区划的调整使得城市

的空间结构发生了变化，2000年以来

长江三角洲城市县级以上的行政区划

调整变更增强了上海和南京的地位，削

弱了杭州的影响力，城镇空间分布趋于

均衡[18]。孟祥林等人认为应突破行政区

划限制，构建以京津为核心的城市，使

京津冀在互补中得到发展[19]。顾朝林等

人运用功能区的思想以及因子分析、聚类

分析等方法，研究了绍兴城市的行政

区划调整[20]。赵聚军认为由于京津两个

超大城市均为广域市制，在推动京津冀

城市协同发展的过程中，不宜贸然调

整行政区划，在相当长的时期内应主要

通过促进地方政府合作，以及构建多功

能大行政区等准行政区划手段，着力突

破区划壁垒对区域协同发展的阻隔[21]。

刘立钧等人从行政区划的视角研究了京

津冀城市城市空间形态的变化，认为

1955年至今，京津冀城市空间形态演化

可以划分为京津冀省际行政区规模突变、

京津冀省内行政区数量突变和京津冀省

内部分大城市中心城区扩大3个阶段[22]。

总体来看，有关城市行政区划调整的

研究正日渐增多，但研究对象较多集中

在长江三角洲、京津冀等城市，目前

对粤港澳大湾区城市行政区划调整的

研究还少见。

2粤港澳大湾区行政区划调整

2.1粤港澳大湾区城镇行政区划体制

的基本情况

粤港澳大湾区目前由9个市和2个

特别行政区所组成，面积为5.6万平方公

里，人口为6　145万。该地区自然地理、

社会经济和文化风俗浑然一体，是我国

经济最发达的地区，但该地区的行政区

划体制异常复杂，可概括为“一国、两制、

三区(关税区)、十一市”，并涉及到特

别行政区、副省级市、地级市、市辖区、

县(县级市)和乡镇等多种行政区划体制。

如图1所示，粤港澳大湾区的城镇行政

区划体制可以分为四类：

(1)第一类为市—区体制，如广州、

深圳、佛山和珠海。此类地区为较高度

城市化地区，相关规划建设管理权限主

要集中在市、区层级。2000年以来广州、

佛山和珠海均开展了“撤县(市)设区”

工作，如广州将番禺、花都、从化和增城

设为区，佛山将南海、顺德、高明和三水

设为区，珠海将斗门县撤销，设立了金

湾区和斗门区，市区面积均迅速增加。

(2)第二类为市—区(县、县级市)—

2019年第8期第35卷

这些城市行政层级和规模有着一定差异，其中广州、深圳为副省级城市，其他7个城市均为地级市。在9个市中，经济相对发达的城市，面积规模都相对较小，如深圳、东莞、中山和珠海的面积均不到2　500　km 2，佛山的面积不到4　000　km 2，广州则为7　000多平方公里，肇庆、惠州和江门的面积则达近万平方公里以上。珠江三角洲9个市之间的区域不协调发展问题非常突出。例如，中山与珠海、东莞与深圳、深圳与惠州、广州与佛山

之间等都存在大量区域协调发展问题需要解决，其中的重点方面是区域内的环境污染防治问题、大型基础设施的建设布局问题(如港口、机场、地铁和道路)、产业发展布局和民生服务问题等。

2.2.2珠江三角洲各城市内部的行政区划问题

(1)市与市辖区、县级市的关系问题。近十多年来，珠江三角洲多个县级市被撤销，并改设为市辖区，

从而明显地扩大了中心城市的规模，在某种程度上构建了以中心城区为核心的大都市区，为中心城市和周边地区的协调发展建立

了坚实的行政框架，但市和所辖区的职能权责等行政关系还有待进一步理顺，以避免权力过于集中在市层级，导致“统得过死”，削弱了区级政府经济社会发展的自主性与积极性。部分地级市还代管了多个县(县级市)，如惠州、江门和肇庆等(表1)。但这3个地级市的实力都还比较有限，对县(县级市)的辐射带动不够有力。

(2)行政区与功能区的关系问题。改革开放以来，我国设置了大量功能区。所谓功能区，是指基于强化某种功能管理需要而设立的特别区域，具有各类要素高度聚集、集聚辐射效应明显和经济社会效益显著等特点。与行政区相比，功能区没有行政建制，一般不承担社会事务的管理。它们大致可以分为三类(表2)：①经济类功能区，如经济

镇体制，如惠州、江门和肇庆。此类地区为快速城市化地区，市域面积较大，区域经济和城乡经济发展水平还显著不均衡。

(3)第三类为市—镇(街道)体制，如东莞、中山。东莞和中山两市面积不大，其中东莞面积为2　465　km 2，中山面积为1　784　km 2，它们原来都为县、县级市，后升格为地级市，实行的是地级市直管镇的行政区划体制。

(4)第四类为特别行政区—区体制，如香港、澳门，是我国“一国两制”的产物。

2.2粤港澳大湾区城镇行政区划体制存在的问题

2.2.1城市层面的协调发展问题

粤港澳大湾区城市层面的协调发展问题表现在以下两方面：

(1)珠江三角洲城市与香港、澳门的关系问题。其主要表现为香港与深圳的关系以及澳门与珠海的关系。香港回归祖国已经二十多年，但深圳与香港的“同城化”进展较为缓慢，两城在金融、港口和贸易等方面竞争激烈。特别是香港近年的“港独”运动，导致深港之间的合作受到一定影响。香港、澳门与珠江三角洲其他城市之间的关系也至关重要，如港澳地区与珠江三角洲地区共同治理环境污染、优化产业分工和打击犯罪等。港澳地区与珠江三角洲无论是在自然地理还是经济文化方面，都是一个有机的整体，但目前存在的最大问题是现行的行政区划体制在一定程度上影响了“两岸三地”的区域协调发展。

(2)珠江三角洲内各城市的关系问题。珠江三角洲内有9个地级市以上的城市。

图1 粤港澳大湾区行政区划分类图

表

1 惠州、江门、肇庆行政区划一览

惠州市惠城区、惠阳区惠东县、博罗县、龙门县江门市江海区、蓬江区、新会区台山市、鹤山市、开平市、恩平市

肇庆市

端州区、鼎湖区、高要区

广宁县、怀集县、封开县、德庆县、四会市

资料来源：广东省人民政府办公室。

图例

市一区

市一区(县、县级市)一镇市一镇(街道)特别行政区一区

技术开发区、高新区、旅游度假区、工业区和空港经济区等；②公益类功能区，如环境保护区、流域治理区、湖泊管理区和资源保护区等；③综合类功能区，如某些新城、新区。粤港澳大湾区目前有众多功能区，并以经济类功能区为主。以深圳为例，其目前主要的功能区包括光明新区、大鹏新区、深圳经济技术开发区和前海深港现代服务业合作区，同时还与汕尾合作设立了面积达468　km2的“深汕特别合作区”。毫无疑问，经济类功能区由于享有优惠政策，且没有社会事务的羁绊，往往发展较为迅速，但是其经济、社会事务分离也带来了一些负面问题，尤其是对行政区的统一治理、地方政府“责权利”的平衡和依法行政，在一定程度上损害了经济类功能区所在地经济社会发展的自主性和积极性。因此，如何理顺行政区与功能区之间的关系是急需解决的一个重要问题。

(3)特大镇行政区划问题。

粤港澳大湾区是我国经济最为发达的地区。在这一地区，不仅有香港、广州和深圳等世界级城市，还有大量小城镇。改革开放以来，小城镇在珠江三角洲社会经济快速发展过程中起到了非常重要的作用，如东莞虎门、长安，中山小榄、古镇，顺德北滘、乐从，以及南海狮山、大沥等镇，它们的人口规模、经济实力足以与中西部地区的许多地级市相提并论，但是它们的行政层级还为科级，在人事编制和财权事权方面均受到极大限制(表3)[23]。其中，东莞、中山的特大镇行政区划问题最为突出。

东莞和中山均为地级市直管镇的行政区划架构，两市行政区划存在的主要问题是市域范围内经济强镇

众多，中心城区不够突出，存在“四面开花”的局面，与经济强镇政府的“责权利”不匹配。近年来，为了协调各镇的发展，东莞、中山市政府均制定了“片区”发展模式，期望突破“诸侯经济”壁垒，从“单打独斗”和“内斗内耗”转为“团

队作战”，形成一体化的发展格局。“片

区”发展模式虽然在一定程度上缓和了

区域不协调发展的矛盾，但是因各个镇

均为独立的利益主体，均有自身的利益

诉求，故特大镇不协调发展的矛盾仍然

非常突出。

3粤港澳大湾区行政区划调整改革

的基本思路与方案

3.1基本思路

理想的城市应该符合以下标准：

一是要形成合理的城市规模状态，既要

有超大城市、特大城市和大城市，又要

有中等城市、小城市，城镇规模体系应

为“金字塔”型结构；二是要有良好的

基础设施，既包括信息、交通、通讯、

电力、给排水和污染治理等硬件设施，

又包括河流、湖泊、湿地、森林和公园

等绿生态基础设施，其中特别是要有

良好的跨区域基础设施，如区域性高速

公路、轻轨、地铁和公交系统等；三是

城市内的各城市应形成合理的产业分

工，在产业发展方面，努力做到“和而

不同”、优势互补，而非“多城一面”、

恶性竞争；四是城市区域内的生产要

素能够自由便利地流动，企业的营商成表2 珠三角各类型功能区分类及案例一览

表3 珠三角地区人口20

万以上特大镇一览

广东省主体功能区规划深汕特别合作区中山岐江新城

广东省环境保护规划广清特别合作区佛山东平新城

广东省农业现代化功能区划广州空港经济区广州白云新城

广东省水功能区划惠州大亚湾经济技术开发区广州南沙新区

广东省海洋功能区划中山火炬高技术产业开发区深圳光明新区

广东省粮食生产功能区和重要

农产品生产保护区

佛山高新技术产业开发区前海深港现代服务业

合作区

广东省地表水环境功能区划珠海高新技术产业开发区珠海市横琴新区

广东省近岸海域环境功能区划东莞松山湖高新技术产业开发区肇庆新区

肇庆高新技术产业开发区

江门滨江新区

长安镇东莞市664　230大岭山镇东莞市279　414

虎门镇东莞市638　657里水镇佛山市273　914

大沥镇佛山市614　837北滘镇佛山市270　310

塘厦镇东莞市482　067乐从镇佛山市259　795

厚街镇东莞市438　283石碣镇东莞市246　960

狮山镇佛山市432　713黄江镇东莞市231　399

寮步镇东莞市418　578龙江镇佛山市221　881

新塘镇广州市391　287西樵镇佛山市221　670

温州哪里好玩常平镇东莞市386　378坦洲镇中山市219　876

凤岗镇东莞市318　971高埗镇东莞市217　436

小榄镇中山市315　820太和镇广州市208　589

刘瑞琪老公清溪镇东莞市312　641横沥镇东莞市204　830

大朗镇东莞市310　889狮岭镇广州市203　254

资料来源：中国统计局第六次人口普查。

2019年第8期第35卷

本低、市民的生活成本低；五是城市是一个有机的系统，作为系统，意味着其内部有着紧密的联合和合作，而对外又有鲜明的整体性和强烈的开放性。总体来说，城市应是一个既能充分竞争又能全面合作的区域命运共同体。

城市行政区划的调整应有利于促进生产要素的流通、降低营商成本；有利于各城市充分发挥比较优势，凸显各自鲜明特；有利于各城市之间形成良好的竞争和合作关系，同舟共济、互利互惠；有利于促进经济、社会、环境的协调发展、实现可持续发展；有利于形成一个有机的整体，不断提高城市的全球竞争力，实现城市持续快速健康的发展。

3.2主要原则

粤港澳大湾区的行政区划调整应坚持以下原则：

(1)要突出中心城市的“龙头”作用。中心城市的发展水平、影响力决定了城市的发展水平和影响力，但目前粤港澳大湾区的主要城市均分布在东岸。因此，在进一步推动珠江东岸城镇快速发展的同时，还要有意识地加快推动珠江西岸中心城市的发展。

(2)要因地制宜，分类指导。粤港澳大湾区既有高度发达、高度城市化的地区，又有欠发达、城市化水平很低的地区。因此，该地区的行政区划调整要因地制宜，分类指导。目前，深圳、东莞和中山等市基本为高度城市化地区，广州、佛山的大部分地区为高度城市化地区，但这些地区小城镇和城中村众多，相应的城市管理并没有跟上，需要加快建立城市型行政建制。而肇庆、江门和惠州等市还有不少地区的城市化水平较低。因此，要探索如何运用行政区划的手段，推动不同类型、层次城市的城市化水平和社会经济发展水平的快速提高。

(3)要促进“共商共建共享”。在全球化时代，国家与国家之间、区域与区域之间、城市与城市之间都需要“共商

共建共享”，从而实现合作共赢。众多

城市唇齿相依的城市地区更需要“共

商共建共享”，以促进其内部资源的整

合和利用。城市内各组成部分的关系

可谓“一荣俱荣、一损俱损、牵一发而

动全身”。因此，需要通过行政区划的

调整和相关体制的改革创新，促进“共

商共建共享”，推进城市的有序开发

和区域治理。

3.3改革措施

3.3.1处理好港澳地区与珠江三角洲

地区的关系

粤港澳大湾区为全球仅有的“一国

两制”地区。“一国两制”对于粤港澳

大湾区的发展既是优势，又是劣势。优

势在于珠江三角洲地区可以以港澳地区

为“窗口”和“跳板”，更好地融入国

际社会，吸引全球高端生产要素，开拓

世界市场；劣势在于显著加大了粤港澳

大湾区区域管治与协调发展的难度，由

于港澳问题具有高度敏感性，许多问题

牵涉到中央政府、省政府和市政府等多

方面利益。

近五十年来，香港一直是整个粤港

澳大湾区的“龙头”。虽然近年来随着

广州、深圳经济实力的迅速增强，香港

在整个粤港澳大湾区城市中的地位已

有所下降，但是香港作为全球重要的金

融中心、自由港，对于珠江三角洲社会

经济的发展仍有明显的带动作用。特别

是随着港珠澳大桥的建设，香港对珠江

三角洲地区仍将会保持着不可替代的影

响力。珠江三角洲地区的发展离不开香

港的带动引领，香港的发展也需要珠江

三角洲地区的强力支持。然而，香港与

珠江三角洲地区还是有着很多区域协调

发展问题，特别是近年来由于香港少数

政客敌视大陆，导致粤港之间的区域协

调发展问题加剧。因此，需要通过行政

区划以及其他相关机制体制的改革，处

理好粤港间的关系，促进整个粤港澳大

湾区各城市更加紧密的融合，提升香港

市民对国家的认同感、归属感，保持香

港的繁荣稳定。

3.3.2组建粤港澳大湾区政府联盟与

粤港澳大湾区城市行政区划体制改革研究

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