机构改⾰：⾏政机关和事业单位“混编混岗”怎么处理？
⾏政机关和事业单位混编混岗问题⼀直是困扰⼈事编制部门的“⽼⼤难”问题。在国家推⾏公务员管理制度之前，⾏政机关和事业单位在职能界定、权责划分上界线模糊，其⼈事管理也⽐较松散。近年来，随着⾏政机关和事业单位⼈事制度改⾰不断深⼊和⼈事编制管理的进⼀步规范，混编混岗问题开始逐步得到控制，但是由于历史遗留和现实情况的复杂性，尤其是制度和⼈为等因素的制约，使得这⼀问题始终没有得到根本解决。就⽬前我市市县乡三级机关来说，有直属事业单位的部门基本上都不同程度的存在着混编混岗现象。要彻底解决⾏政机关和事业单位混编混岗问题，⼈事编制部门还有相当长的⼀段路程要⾛。
混编混岗现象错综复杂
混编混岗⼀般是指⾏政机关违反⼈事编制管理规定，将机关所属⾏政编制⼈员和其下属单位所属事业编制⼈员或其他⾮⾏政⼈员交叉使⽤，致使⼈员⾝份和岗位职责不相符，从⽽造成⼈员、编制和岗位管理混乱的现象。
2007年5⽉1⽇实施的《地⽅各级⼈民政府机构设置和编制管理条例》第15条明确规定：“……地⽅各级⼈民政府⾏政机构应当使⽤⾏政编制，事业单位应当使⽤事业编制，不得混⽤、挤占、挪⽤……”。据此规定，⾏政机关使⽤⾏政编制，设置⾏政岗位，使⽤⾏政⼈员；事业单位使⽤事业编制，设置事业岗位，使⽤事业⼈员。⾏政机关和事业单位作为两种性质截然不同的组织机构，在编制和⼈员使⽤上应该严格遵守以上规定。实际上，尽管⼈事编制部门出台了许多相关政策规定，并在清理和整治上做了⼤量艰苦的⼯作，但混编混岗问题还是⼤量存在。概括来说，混编混岗主要有以下⼏种情形：
——事业⾝份⼈员占⾏政岗位
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这类⼈员的编制、⾝份性质⽐较明确，个⼈占事业编制，⾝份为事业⼲部，⼈事关系在事业单位，由事业单位进⾏⽇常管理和年终考核。但是他们长期被⾏政机关借⽤，在⾏政岗位⼯作，履⾏⾏政职责，已经成为名义上是事业⼲部，实际上是⾏政⼯作⼈员这⼀特殊体。这类⼈员在市县乡三级机关中相当普遍，尤其在乡镇⼀级，事业⼲部当作⾏政⼲部使⽤的现象司空见惯。这类⼈员是混编混岗⼈员的主要构成。(也就是指经常有从事业单位抽调⼈的情况，很多时候公务员处理不了⼀些事，便从事
业单位抽调些⼈来帮忙，久⽽久之这些⼈就等于某某⾏政业务的专职⼈员，别⼈办这类事情的时候就都他们了，嗅着点超越权限的味道没?)
——⾮公务员⾝份⼈员占⾏政岗位
这类⼈员既不是事业⼈员，也不是公务员，⼀般已核占⾏政编制，安排⾏政职务，按照公务员进⾏管理，但由于各种原因没有完善公务员⾝份，处于公务员和⾮公务员的中间状态。(其实很多军转⼲部就是这⼀类，明明该单位已经超编，可是军转⼲部⼀安顿下来，就是所谓的带编制的⼈员，财政拨⼯资，也承认其公务员⾝份，但编委那⾥的原有岗位已经满额，原则上是不可以再进⼈的，可⽂件规定必须安置!)据调查，这种情况不仅乡镇机关存在，⽽且县级机关也同样存在，造成这种情况主要是由于过去⼈事管理不规范时个别地⽅擅⾃通过⼀定⽅式从事业⼲部中选调⼀些⼈担任领导职务公务员或⽂秘⼈
况主要是由于过去⼈事管理不规范时个别地⽅擅⾃通过⼀定⽅式从事业⼲部中选调⼀些⼈担任领导职务公务员或⽂秘⼈员(这类的⼈哭笑不得，其实从现任事业单位提拔⼲部到公务员队伍⾥当领导是合法的，但当⽂秘就难受了，累得半死不说，连与公务员同样晋升的机会都没有!还有，部分事业单位的⼈⾛后门，到机关享受公务员待遇，毕竟现阶段公务员⼯资⽐很多⼈要⾼的多)，⽽未得到上级组织⼈事部门的认可。
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—编制和⾝份模糊⼈员占⾏政岗位
这类⼈员主要有两部分：⼀是个别区市县前⼏年直接⾯向⾼等院校选拔的优秀⼤学⽣，这些优⼤⽣经选拔后直接安置在党政机关⼯作，执⾏公务员⼯资，享受公务员福利待遇，但占的是事业编制，其⾝份⽐较模糊(像是乡镇选调⽣，但多半承认他们的公务员⾝份，可以调⼊公务员所在任意单位，只要服务期限届满后个⼈有能⼒和后台) ；⼆是在前些年机构改⾰过程中，⼀些⾏政机关事业编制⼈员因不符合条件⽽未进⾏公务员过渡，但同时也没有分流出机关，成为⽆编⽆名
的“⿊户⼝”(现在这类⼈倒霉了，公务员⼯资改⾰成阳光⼯资后，他们天天上访也没个说法，谁叫你当初不考试来着!) 。
——超编⼈员占⾏政岗位
超编⼈员在所属单位⾏政编制满员的情况下占⽤⾏政岗位，严格意义上来说，这部分⼈即使本⼈已经具有公务员⾝份，也应属于混编混岗的范畴。这类⼈员只占极少数。(就是所谓的超编进⼈，这莫说公务员队伍，事业单位更多，明明没有编制了，随便打个增编报告，编委就批，甚⾄还拿了空岗卡，好笑不好笑)
混编混岗问题积弊重重
混编混岗问题由来已久，但开始时只是⼀种“现象”⽽并⾮“问题”。在计划经济体制下，政事不分的管理体制基本上没有什么⼤碍，并未造成如当前⼀系列的问题，因此在当时的条件下严格划分⾏政事业单位界限没有太⼤必要。只是随着政府职能的转变和公务员制度的推⾏，特别是《公务员法》的实施和公务员登记⼯作的开展，混编混岗问题才⽇益凸现出明显的弊端，不仅给⼈事编制部门增加了管理上的难度，也严重制约了⾏政事业单位⾃⾝的发展。
⾸先，制约职能发挥
⼀是制约事业单位职能的发挥。混编混岗表现为单向的⼈员流动，即⼈员从事业单位流向⾏政机关。
⼀些事业⼈员长期借调到⾏政机关，虽然缓解了⾏政机关⼯作⼈员不⾜的⽭盾，但是事业单位同样存在⼈少事多的⽭盾，⽽且事业单位在编制被占的情况下，⼜不能再补充新的⼯作⼈员，这样就会致使事业单位部分职能因为⼈⼿紧缺⽽受到制约，不能充分发挥出来。
⼆是制约⾏政机关职能的发挥。⼀些混编混岗⼈员经过历练已经具备了较⾼的能⼒和素质，但是由于“名不正、⾔不顺”，因不是公务员，既不具备⾏政执法主体资格，⼜不能担任⼀定的⾏政职务，只能以普通⼲部的⾝份开展⼯作，这样就有可能影响到履职效果，进⽽抑制⼯作积极性，⽆形中使⾏政机关部分职能被弱化。
其次，增加管理难度
混编混岗问题不仅增加了⽤⼈单位的管理成本，同时还给⼈事编制部门增加了⼀定的管理难度。许多混编混岗⼈员的⾝份具有“两⾯性”，从⼀开始就难以界定，单纯的把他们当作事业⼈员来对待或者当作⾏政⼈员来管理都是不妥的，所以在公务员登记、⼲部统计年报、⼈事任免和⼯资套改等⼯作中，⼈事部门不得不花费⼤量时间对这些⼈员进⾏调查、核实、甄别、定性，其中对⼀些⼈员的处理，还要报上级部门研究决定，既增加了⼯作量，⼜增加了⼯作难度，严重影响了⼯作效率。
再次，成为上访根源。
我市符合条件的混编混岗⼈员⼤都根据政策转为了公务员，但还有⼀部分⼈员滞留在⾏政机关。随着法律法规的健全和管理的规范，随着“凡进必考”制度的推⾏，解决他们的⾝份问题变得越来越棘⼿。混编混岗的性质使混编混岗⼈员个⼈的切⾝利益包括⼯资、医疗和养⽼保险等福利待遇以及职务晋升、⼯作调迁等⽅⾯都受到了⼀定影响，⽽⼀些年纪较⼤的混编混岗⼈员则⾯临着更⼤的困惑：既不可能通过过渡的形式解决公务员⾝份，成为⼀名完整的“⾏政⼈”，⼜不可能退回到事业单位重新评聘职称，⾛事业⼈员路线。⾯对这⼀系列关乎⾃⼰切⾝利益的问题，他们四处上访也就在所难免。
混编混岗治理任重道远
当前，国家就如何解决⾏政事业单位混编混岗问题，尚没有制定专门的明确的政策规定。各地在解决混编混岗问题⽅⾯，基本上是摸着⽯头过河，虽然⼀些地⽅已经取得⼀些成功的经验，但是要到医治这⼀问题的良⽅似乎为时尚早。笔者认为，破解这⼀难题，既要避免“头痛医头、脚痛医脚”⽅法上的错误，⼜要避免急于求成、急功近利的⼼态。在此，借《公务员法》和《地⽅各级⼈民政府机构设置和编制管理条例》相继出台之机，试就如何解决⾏政事业单位混编混岗问题提出如下对策建议。
⼀、分类解决，逐步消化
第⼀，⿎励符合公务员招录条件的混编混岗⼈员报考公务员
⼀般来说，混编混岗⼈员在机关经过长期磨砺，⼯作经验不断积累，解决和处理具体问题的实际能⼒得到提⾼，已经为成长为⼀名合格的公务员奠定了良好的基础。同时由于他们对机关⼯作的熟悉，也使其在公务员考录过程中拥有其他竞争者所不具备的优势。只要他们平时多注意对知识的积累，争取在笔试成绩上胜⼈⼀筹，那么其考取公务员的可能性是⾮常⼤的。因此各⽤⼈单位应当⿎励混编混岗⼈员尤其是当中的年轻⼈积极报考公务员。⼈事编制部门也可适当放宽考试条件限制，为他们参加公平竞争提供机会。这样做既坚持了公务员“凡进必考”原则，体现了公务员考试录⽤的“公开、公平、竞争、择优”性，⼜⼀定程度上解决了遗留问题，有利于维护⼲部队伍稳定。
第⼆，根据政策直接完善部分混编混岗⼈员公务员⾝份
在混编混岗⼈员当中，有相当⼀部分⼈是因为所在单位在国家公务员⼤规模过渡⼯作中，未及时参与并开展有关⼯作⽽造成的，有的则是因所在单位编制所限造成的。因此，从承担责任的⾓度来说，应归咎于组织⽽不能归咎于个⼈。对这些⼈员的处理，应当本着实事求是的原则，在有政策依据的前提下，尽可能地完善其公务员⾝份。近年来⼈事部门多次向上争取到政策，解决了⼀⼤批此类遗留问题。
第三，将符合条件的特别优秀⼈才提拔为领导⼲部
保定旅游景点有哪些地方《公务员法》第64条规定：“国有企事业单位、⼈民团体和众团体中从事公务的⼈员可以调⼊机关担
任领导职务……”，调任是公务员选拔任⽤的重要⽅式之⼀。对于混编混岗⼈员中的特别优秀⼈才，可以经⼀定程序破格提拔为领导⼲部，这样既解决了这些⼈的⾝份问题，⼜扩⼤了领导⼲部选拔的视野，同时对其他事业⼈员也具有⼀定的激励作⽤。但是调任必须严格遵守《公务员法》和《党政领导⼲部选拔任⽤⼯作条例》相关规定，要谨防“考不进来调进来”，防⽌使调任成为解决个⼈政治待遇的途径。
第四，指令性将超编⼈员调配安置到缺编较多的单位
各⾏政机关编制经“三定”⽅案确定后，采⽤增加编制的办法来解决超编问题已不太现实，因此可以考虑采⽤调剂⼈员的办法来解决。在征得超编⼈员的同意后，可以将其交流到空编较多的单位⼯作，或者超编⼈员仍留在原单位，同时冻结单位进⼈指标，依靠⾃然减员解决超编问题。
⼆、深化改⾰，正本清源
事业单位是计划经济的产物，是具有中国特⾊的机构组织形式。在我国，⼤部分⾏政机关都下设有事业单位，事业单位虽从属于⾏政机关，但相当⼀部分事业单位还承担着⼀定的⾏政职能，某种意义上⼜成为⾏政机关的延伸。由于⾏政机关和事业单位这种亲密关系，导致其在⽤⼈、经费开⽀、⼯作安排等⽅⾯基本上是彼此不分的，久之便形成了政事不分的局⾯，这是造成混编混岗问题的根源。因此解决混编混岗问题的根本途径就是深化事业单位改⾰，建⽴起政事职责分开、单位⾃主⽤⼈的分类管理体制。也就是说，要合理划分⾏政机关和事业单位职责权限，减少⾏政机关对事业单位的⼲预，进⼀步扩⼤事业单位⼈事、财务管理⾃主权，使其逐步不再⾪属、依附于任何⾏政机关。要通过撤销、合并、重组等⼿段重新整合资源，最终从总体上收缩事业单位的规模，将财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度。只有理顺了⾏政机关和事业单位的关系，所谓混编混岗问题才能从根本上得以解决。
三、建章⽴制，规范管理
混编混岗问题的治理是⼀个长期的过程，也是⼀个破⽴结合的过程，在“破旧”的同时，还要有所“⽴新”，即建⽴健全规章制度，依靠制度涵养不断加强规范管理，使混编混岗这⼀顽疾在得以有效的同时，不再旧病复发。
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⼀是推⾏⼈员编制实名制
网络流行用语
⼈员编制实名制是指将由编制部门核定到机构（⾏政机关、事业单位）的编制按规定的类别、特定的程序定编到⼈，⽽且定编到⼈的姓名同居民⾝份证登记的姓名相⼀致，把抽象的编制具体化，使⾃然⼈的进编有章有法，让在编⼈员的⾝份认定有凭有据。我市在推⾏⼈事编制实名制⽅⾯⾛在全省的前列，⽬前已建⽴⾏政机关和事业单位编制管理台账，实⾏了⼈员增加（减少）通知单等管理办法。当前推⾏实名制，主要是严把⾏政机关“⼊⼝”，收回分散在各⾏政机关的空余事业编制，不再受理批准⾏政机关事业编制事项。
⼆是完善⼈事编制监督机制
充分发挥⼈事编制部门职能作⽤，切实转变监督⽅式，将⼈员编制被动监督转为主动监督，将事后监督为主转为事前监督为主，使⼈事编制部门的监督更加积极主动；强化⽤⼈单位内部监督，建⽴举报制度，加强12310举报电话管理，做好举报⼈保密⼯作，实⾏有报必查，违规必纠；建⽴⼈员编制监督检查协调配合机制，形成⼈事、编制、监察、财政等部门分⼯负责、密切配合的局⾯，加⼤查处机构编制违法违纪⾏为的⼒度。
三是落实⼈事编制管理责任追究制
责任追究制是加强⼈事编制管理的必然要求，是规范⼈事编制管理的杀⼿锏。要把⼈事编制管理⼯作作为领导绩效考核的重要内容，将⼈事编制责任制落实情况纳⼊领导⼲部审计范畴，领导⼲部在离任、调任、转任时，除接受财务审计外，还须接受⼈事编制审计，⼈事编制审计结果要作为提拔、使⽤、奖惩的重要依据。
孙一宁个人资料简介四是加⼤⼈事编制依法管理⼒度
《公务员法》和《地⽅各级⼈民政府机构设置和编制管理条例》出台以后，⼈事编制管理实现了有法可依。在有法可依的情况下，要进⼀步树⽴⼈事编制管理法律责任意识，提升⼈事编制管理法律权威，加⼤⼈事编制管理执法⼒度，做到执法必严，违法必纠，通过依法规范管理，促使遵守⼈事编制管理规定的⾏为成为更加积极、主动的⾃觉⾏为。