湖南师范大学教育科学学报
Journal of Educational Science of Hunan Normal University
2021年3月第20卷第2期
Vol.20 No.2Marc 2021
DOI ：10T9503/jTnkiT671-6124T021N2N13
从%政策依赖&到％制度自觉公民同招&
新政的利弊分析
宁本涛，杨柳
（华东师范大学教育学部，上海200062）
摘要：义务教育阶段的“择校热”和“就近入学” 一直备受争议，民办学校的兴起为择校提供了新选择，也冲击着义务教
育的发展格局$民众对优质教育资源的渴求助长了各地招生乱象，严重影响了义务教育的公益性与普惠性。国家全面推行的
“公民同招”政策在有力维护教育起点公平，确保良性竞争的同时，也面临着现实困境和深层隐忧：公平起步与均衡依赖的鸿 沟、自主择校与政策调剂的分歧、民办与公办学校的分化。平衡两类学校的协同发展，稳步推进政策，不能搞“短平快和一刀
切”。需通过优化资源、维护程序公正，加强校际治理，逐步冲破改革阵痛，促使义务教育优质均衡发展，把新政之弊降到最小。
关键词：公民同招；就近入学；择校；起点公平；均衡依赖
中图分类号:G619.2 文献标识码：A “摇号择校”的新规发布后，一封出自上海民办 初中的招生“劝退信”激起千层浪，信以劝导之语隐 晦表明，入读该校既需学生拥有良好天资，又要家长
具备一定实力。先不谈其言语间尽显的傲慢态度，
这实际是老牌民办学校在应对“公民同招”政策时, 为继续占有优质生源所行的偏激之举。在义务教育
阶段，以往家长为孩子选择学校时通常会遵循类似 “择校到民办学校，公办学校保底”这样的规则。换 言之，相对于公办学校，民办中小学在事实上享有了
优先招生的待遇。因此，民办学校在生源选择上就 具有一定的优势，也就是所谓的“掐尖”现象。这些
学校不仅学费较高，而且往往还会通过校外培训机 构考试或各种“密考”对学生进行选拔，甚至还有设
有啥好玩的网游定家长学历、收入门槛的情况，成为社会舆论争议的
话题。但从2019年末至今，包括北京、上海、江苏、
浙江等在内的20多个省市先后正式出台了中小学
招生入学的“公民同招”政策，其内容主要包括：公
文章编号：1671-6124（ 2021） 02-098-07
办民办学校同步招生、同步登记报名、同步录取；若
报名人数超过招生计划，则一律实行电脑随机录取; 并且不得通过笔试、面试%谈）、评测等形式进行招
生。在此种情形下，民办学校不再具有以往的优先
唐山大地震电影票房招生特权，也令其感到了巨大的压力和紧迫性。
“公民同招”政策极大地触动了大众对教育的 敏感神经。一部分人认为，此举是促进教育公平的
重要手段，能够有效遏制民办学校跨区掐尖招生的
现象；另一部分人则认为，电脑“摇号”招生使学生
进入“好学校”不凭实力全凭运气，实际上造成了另
一种教育不公平；还有人认为，如此“ 一刀切”之后,
水平相差太大的学生放在一起，教学的进度和深度
难以掌握，或许对任何一方都不利。那么，在种种争
论背后，“公民同招”政策的用意和价值何在？其中
各利益相关者又该何以应对？本文将对此展开
论述。
收稿日期：2020-12-08
刘美含整容
基金项目：教育部人文社科重大攻关项目“当前主要国家和地区财政教育经费和全社会教育经费投入比较研究”
+ 17JJD060]作者简介：宁本涛，华东师范大学教育学部教授，教育部人文社科重点研究基地华东师范大学基础教育改革与发展研究
所研究员，博士生导师；
杨柳，华东师范大学教育学部博士研究生。
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从“政策依赖”到“制度自觉”：“公民同招”新政的利弊分析
一、“公民”博弈：义务教育招生样态的时代更迭
我国民办教育经过四十多年的发展，有效增强了教育发展动能，但也造成了使命之外的“公民”竞争难题。义务教育阶段招生问题主要体现在公办与民办学校对优质生源的抢夺，以及学生为获得优质教育资源而上演的“择校大战”。这种恶性竞争严重影响了我国基础教育公平，加剧了地区间、校际间的差距，挫伤了普通学校办学的积极性，带来了教育入口的不平等。
1•“公民”同办：政策鼓舞下民办学校的兴起
改革开放以来，我国开始建立中国特社会主义市场经济，与此相适应，教育领域也寻求建立与社会主义市场经济相适应的体制，民办教育逐渐恢复和发展起来#1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的论断[1]#相比公办教育，民办教育能够更灵活地配置和运用资源，教育教学活动的效率更高，有利于政府实现这一时期的发展目标#因此，这一政策的出台，为民办教育的发展提供了坚实的后盾和长足的发展空间#进入20世纪90年代，民办教育随着改革开放的深入而不断发展#1999年6月13日，中共中央、国务院颁发的《关于深化教育改革、全面推进素质教育的决定》提出：“进一步解放思想、转变观念，积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学，满足人民众日益增长的教育需求，形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局#”印
剃须刀排行榜进入21世纪，民办教育进入新的发展阶段# 2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》颁布#此纲要不仅赋予民办教育新的战略地位与发展任务，即“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”，而且还提出“健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”⑶#这一政策表明了民办教育在我国教育事业发展过程中的重要地位，这也势必给民办教育带来更自由的发展空间#党的十八大以来，中央多次明确“鼓励社会力量兴办教育”#国务院及
有关部门、地方政府相继颁布了一系列法律法规和政策文件，构筑了从中央到地方的民办教育制度体系，加快推进了民办教育的改革发展#2018年6月5日，教育部等13部门印发的《民办教育工作部际联席会议2018年工作要点》，从完善配套措施、推动质量提升、加快构建监管和服务体系三个方面，提出了推动分类管理，改革平稳有序进行的11项工作要点，并明确了各工作要点推进落实的责任部门⑷#
总体来看，我国民办教育的兴起在于公办教育力量不足#民办学校在发展中也的确成为学位增长主力，增加了人民众受教育机会#截至2018年，全国共有各级各类民办学校18.35万所，在校生达5 378.21万人，分别占全国的1/3和1/5+5,#与之相对应的是，大众对教育的需求也从“有学上”转变为“上好学”，由此形成了优质教育资源争夺中的“公民博弈”#
2.公退民进：义务教育的“拉丁美洲化”现象
为了提供多样化的教育服务，以竞争激发义务教育生机，国家引入市场机制，形成了民办学校与公办学校竞争的格局#在招生制度设计上，民办学校比公办学校拥有更灵活的招生政策#民办学校通过对生源的严格筛选，长期保证学校教育呈现出优质现象#由此，“公退民进”的状况愈发显著，呈现出义务教育的“拉丁美洲化”现象，即“在人口收入差距显著的社会中，大量中高等收入的家长可能逃离公共教育体系而在私立部门中寻求更高水准的服务，公立学校特别是基础教育阶段的公立学校逐渐成为低劣质
量机构的’代名词’”⑷#这种现象如果不加以遏制，会使择校问题变成家庭经济实力的比拼，从起点处损害义务教育的公平性#然而，仅强化“就近入学”原则，会使经济实力雄厚的家长，绕过学区设定，直接选择高价质优的民办中小学，或者购置“学区房”#此举抬高了优质学校周边的房价，而政策约束的最终只是普通的家庭和资质一般的儿童#民办学校通过提前“掐尖”招生引发的生源不正常流动会造成教育过程的不公平#而教育是社会各阶层流动的主要渠道，教育资源分配不均会加剧社会各阶层间的矛盾#长此以往，教育离“公平”的目标越来越远，社会阶层固化的速度加快，最终引发社会性焦虑#
义务教育是国家制度予以保证的公益性事业，但现在正异化为追逐利益的手段，催生出过度教育需求#义务教育选拔标准的“功利化”会促使生源分化，引发后续教育资源的不均衡配置，直至培养周期结束，最终差距进一步加大，形成从起点到终点不公平的教育循环#有部分学生能跳出这个恶性循环，但其他具有发展潜能却未在初期显露的儿童，其未来发展的机会便在功利化的道路上被逐渐剥夺#
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2021年湖南师范大学教育科学学报第2期
3.“公民”调剂：“就近入学”政策失灵，让民办学校更得益
公办学校“就近入学”政策的初衷是为了把孩子从过早的竞争中解放出来，提供一个健康的素质教育环
境，但“在优质公立教育资源分布严重不均的现实国情下实施免试就近入学’不利于保护教育产权主体，尤其是’弱势体’的’起点机会均等’”⑺。换言之，处于优势学区的家庭可以享受到“就近入学”政策的福利，而处于劣势学区的家庭为了不让孩子在“起跑线落后”，便会转向资源优厚的民办学校，最终催生“民办热”。而“公民同招”政策在制度设计上的关键就在于义务教育阶段教育要素配置的均衡化，尤其是生源配置的均衡化。“公民同招”政策不是要牺牲民办学校的发展前景来“扶贫”公办学校，也不是要降低教育发展质量以追求简单化的“平均”，而是要成为促进义务教育均衡化、高质量发展的制度保障。经过两年的试点酝酿，部分省市实行的“义务教育阶段免试就近入学”政策开始同样运用于民办学校。公办与民办学校在招生时间、招生方式、录取时间上达成统一。这两年，“公民同招”政策在全国逐步落地。从试点省市的效果看,“公民同招”政策犹如给火热的“掐尖”民办学校浇了一盆冷水。数据显示,2017年上海市民办小学报名录取比一度达到3:1，而2020年反差巨大，上海市中小学中,11-%的民办小学$22.73%的民办中学正好招满或没有招满［8］#“公民同招”政策，对于普通公办学校而言，有利于利用优质生源机遇，创造有品质的教育；而于民办学校而言，则需要通过自身的特与内涵建设再次走上快速发展之路。在平衡公办与民办学校办学资源与发展质量的进程中，地方政府和教育部门同样要付出努力。总体而言，义务教育阶段招生政策变革的初衷是为了每个适龄儿童都能拥有平等的受教育权利和均衡的教育资源。
二、有质量的公平：“公民同招”政策的价值审视
改革开放后，民办中小学经历了从助力公办教育到与公办教育共同发展之路。民办学校的加入扩大了教育供给，造就了教育多元发展局面⑼。但民办教育自主权的扩大与民众对优质教育资源的抢夺促成了义务教育的高度筛选机制，侵犯了儿童对教育公平的诉求。“公民同招”政策将学校与学生置于同一起跑线上，此举有助于保障义务教育阶段学校的非营利性与非功利化，帮助公办与民办学校从“生源竞争”转向“质量竞争”。“教育需要的是有质量的公平”，改革的关键是提升公办教育的质量，而不是将民办教育剔除［10］#
1-扼制市场筛选引发的“领跑效应”
20世纪80年代，西方各国掀起的市场化改革风潮不仅涉及经济、政治领域，而且同样推动了教育改革。21世纪初，英国基础教育市场化改革以“薄弱学校改革”为目标，通过建立特学校、公私合营的“合同学校”及学校联盟，为薄弱学校注入新鲜血液，以快速提升教育质量、扩大优质学校的入学机会。相比于英国用市场化方式追求教育平等与优异的初心，我国在教育领域引入市场机制源于解决教育经费不足、统筹资源有限的现实问题。由此引发了争夺教育资源的“择校行为”和抢占优质生源的“领跑效应”。然而，实现义务教育的关键是确保机会均等［11］，而平等的受教育机会是前提，这是教育的起点公平。在“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生”的“公民同招”政策明确提出后，每一个儿童都有了选择和“被随机”选择的机会，这是促进教育起点公平的正义举措。在“公民同招”政策落地前，政府和教育部门已经试点了“就近入学”和“多校划片”的招生原则，此次“公民
同招”是在原则框架内，对指向义务教育均衡发展的招生政策的进一步补充。文件还明确了“对报名人数超过招生计划的，采用电脑随机录取”“民办学校不得跨市招生”等限制优质生源过度集中的内容+⑵。此政策在于维护义务教育的普适性与均衡化，结束“冲民办、保公办”的抢占资源行为。在我国这样人口基数庞大的国家，面向全体儿童的义务教育是国民教育的根本。如何端好义务教育这“一碗水”是千万个普通家庭关注的热点。从起点上维护教育公平，淡化家长对“名校”的狂热追求，才能扭转“择校热”带来的升学焦虑，修复义务教育阶段失衡的教育生态。
2-回归义务教育的公益本性
义务教育政策与其他教育政策都具有“公共产品”属性，能针对利益主体需求，提供不同类型的教育产品［13］#一方面，义务教育政策与其他教育政策的共同属性，导致义务教育会追求利益的最大化，汲取最优质资源以提高效益；另一方面，义务教育还具有自身的独特性，即具有基础性和追求公平的外在规定性。其核心价值诉求中体现的供给每一位儿童无差别、全覆盖的义务教育内容决定了义务教育的公益性。对学校来说，通过招收优质生源和提高教学水平，来获得良好口碑以吸引更多资源，最终扩大教育收益，是教育主体对经济效益的追求，符合教育
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从“政策依赖”到“制度自觉”：“公民同招”新政的利弊分析
政策追求效益的产品属性。但义务教育法对义务教育强制性、免费性的规定使义务教育的公益属性高于经济效益。二者并非无法兼容，适当追求效益有助于公益性学校的活力。然而，民办学校过分强调选拔、培优的资源优化机制使得义务教育公益性逐渐被经济效益掩盖，把教育办成了企业。而现在,“民办教育要回归到教育的公益属性，回归到保障每个孩子入学机会公平的轨道上”+14,°教育管理部门遏制民办学校抢夺资源的同时，也要帮助公办学校提高自身的生源吸引力，增强学校的良性竞争力，使公办学校与民办学校站在同一起跑线上。因此，义务教育回归公益本性并非完全放弃效益，而是将二者分置于不同功能区，共同提升义务教育质量。
3.推动公办与民办学校的良性竞争
“公民同招”政策迫使家长与适龄儿童在公办与民办学校之间二选一。稳妥起见，很多家长放弃了民办学校，最终选择了家门口的公办学校。因为学生一旦不被民办学校录取，就面临区域间的统一“调剂”，且结果不得更改。在政策冲击下，家长不再陷于过多选择，民办学校的资源吸引力与在教育风险的较量中失去优势。民办学校在无法提前“掐尖”、无权自主选拔、不得跨区招生的三大限制条件下，只能与公办学校同时起跑。要想保住之前依靠生源优势带来的口碑，民办学校需要更加注重内涵发展。这种转变给民办学校带来不小压力的同时，也是扫除沉疴的好机会。相比较之下，“公民同招”政策对公办学校的冲击较小。相反，公办学校拥有更好的发展机遇，若能抓住生源均衡的时机，提高教育过程的加工能力，便能在新一轮的竞争中占得先机。总体而言，“公民同招”政策旨在治理义务教育
飘摇 周迅招生阶段的乱象，将学校的关注点从生源转移到自身建设上，将竞争压力由孩子身上转移到学校之间，由此留给孩子更充足的剩余精力发展特长。在新的竞争格局下，学校将投入更多精力提升质量，最终由“生源竞争”转化为“质量竞争”，既维护了义务教育阶段学校的多元发展局面，又推动了公办与民办学校的良性竞争。
三、政策依赖：“公民同招”推进中的现实危机
在优质义务教育资源供需不对等的矛盾下，“公民同招”政策缩小了适龄儿童的选择面，切断了依靠儿童自身实力与家庭经济实力进入优质民办学校的道路，更多倚仗监护人对报考形势的判断和运气。这种判断的风险性和录取的不确定性无疑会给家长带来焦虑。此外，“公民同招”政策以平衡入学机会为目标，最终要想实现教育均衡发展，这不能仅依赖招生政策配给平衡的生源，更需要各学校后续优质的教育资源供给、教育行政部门对政策运行的管制及政策本身的自我完善。
1.公平起步与均衡发展的鸿沟
“公民同招”政策通过同一时间招生分散生源、“多校划片”平均教育资源，以维护教育起点公平，最终目标是让全体适龄儿童都能享受高质量的义务教育。但公平分为起点公平、过程公平、结果公平三个阶段，公平的教育机会只是公平教育的第一步。教育均衡发展能否实现还需要教育过程中的资源配置均衡和评价体系公正。
公平是对资源分配结果与过程是否合理的价值判断，而均衡是资源配置的具体原则，两者之间可以类比价值观与方法论的关系。“公民同招”政策是义务教育公平的起点，但无法以入学机会的公平衡量整个教育阶段。而均衡是公平的一种评价指标，是在教育过程中实现的。教育结果的公平需要依靠教育过程中对资源的均衡来实现。换言之，从教育均衡走向教育公平是一个量变到质变的过程。
因此，公平起步不代表均衡发展。“公民同招”政策需要以均衡的资源配置来体现公正的价值内核。若仅在入学前均衡生源，不调整业已失衡的资源倾斜现象，那等同于入学前将资源随机分配给儿童，取得的资源优劣全凭运气。这曲解了公平的内核，将“随机”等同于“公平”。如此，教育的结果仍是失衡的，更耽误了一批有天资的儿童。“公民同招”政策要实现从公平到均衡的平稳过渡，关键是学校教育资源的配置，最核心的是师资配置。过去的民办学校利用市场机制吸引资金，再利用高额工资聘用名师，形成了强大的竞争力。如今民办学校的生源优势降低，学校进入转型期。此时，公办学校需要看到自身体制的优势，以此吸引优秀师资。特别需要关注的是弱势学校，它们既无强大的资金吸引力，更无优质的师资队伍，在招生政策中，仍难以成为学生首选。这种情况下，政府和教育行政部门要给予政策倾斜与资源，在一个片区内，鼓励教师柔性流动，建立教育共同体，促进均衡发展。在校际间差距不显著的前提下，“公民同招”政策才是真正维护了教育公平。
2.自主择校与政策调剂的分歧
首先，择校问题在我国由来已久。虽然《义务教育法》颁布已有30多年，但其中提到的“就近入学”一直被视为倡导性规定而非强制性规定。在优质教
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2021年湖南师范大学教育科学学报第2期
育资源的吸引下，家长将片区内的学校视为保底，倾向于为子女选择重点中小学。“教育要从娃娃抓起”的理念深入到每一个有适龄儿童的家庭中，优质教育资源的稀缺带来的是父母的忧患意识。
其次，民办学校的兴起扩大了家长自主择校的范围。改革开放后，为了引导义务教育形成多元发展格局并缓解财政压力，政府引入社会力量办学[15]#民办学校缓解了公办学校资源匮乏的问题，但也扰乱了义务教育的公益性。家长对择校的高需求进一步加重了义务教育中资源快速向资本流动的乱象，直至发展严重失衡。自主择校是市场交易驱动下家庭与学校间的资源对换，但在稀缺的教育资源与家长过度追逐名校的矛盾下，造成学校与家庭间地位的高度悬殊，入学代价逐年攀升，引起了众多普通家庭的不满。
最后，“公民同招”政策给适龄儿童家庭的自主择校权限定了区域范围，使他们不得不在“公办”与“民办”中二选一，但这种选择未必是双向的。若学校的报名人数大于招生名额，系统会随机抽选。未被抽
中的学生，便要接受政府的统一调剂，极有可能录入计划外的学校。在这个阶段，家长完全失去了选择的机会，最终结果仅凭借运气。总而言之，每个家庭的选择权有限且有风险。稳妥起见，有经济实力的家庭会选择有公立名校的学区居住，生源质量仍然会出现倾斜，同时会加重优质公立学校的办学压力。这种做法也是为了规避政策调剂的风险，但平均和随机不能代表公平，调剂的方案需要再细化。同样,“多校划片”“就近入学”的原则限制了生源的跨区域流动，长此以往，是否会导致区域教育的同质化，值得深思。
3-民办学校与公办名校的分化
义务教育阶段，民办学校在丰富教育资源、缓解教育压力、分担财政负担等方面贡献突出。长期以来，国家在鼓励民间办学的同时，也出台了一系列政策法规保障民办学校的合法经营。《民办教育促进法》是国家为促进民办教育持续健康发展而出台的扶持性政策。但不少民办学校在发展中被利益驱动，形成“以生养校”的恶性竞争机制[16]#最终政府不得不出台政策遏制“民办热” #
“公民同招”“录取摇号”等政策的出台使许多民办学校的生源吸引力大幅下降。上海作为试点城市之一,2018年小升初登记总人数为18.04万人，民办学校登记人数仅为1-99万人，下降了47%，下降幅度已接近一半[17]#生源减少对民办学校招生形成压力。“公民同招”前，民办学校提前招生是家长与学校间的互相选择。但新政策出台后，多数家长不敢再以冒险的心态为孩子报考民办学校，以免孩子失去
优质民办学校的名额后，第二批补录时被统筹进未招满的普通民办学校。在此顾虑下，民办学校失去了自主筛选能力后又流失大量生源，加之没有公办学校同等的财政支持力度，未来发展形势严峻。尤其对一些教育质量较弱的民办学校，无疑会形成较大冲击。相反，公立学校在本轮招生改革中占据优势，特别是原本的公立名校会替代优质民办学校成为众多家长心中的首选，但随之而来的是资源的新一轮集中。若家长在政策空隙下，把个别重点公立学校当成新的争抢目标，民办与公办会形成反向分化，打击民办学校的办学热情。世界名牌音响
民办学校在义务教育阶段曾做出不可或缺的贡献。“公民同招”政策的初衷并非阻断民办学校的招生之路，相反要继续扶持它迈入特发展道路。“公民同招”政策在为公办学校引流后，政府和教育部门也要关注民办学校的转型。完全依靠市场调节，短时间内可能会压垮一批弱势民办学校，但最终难以避免两类学校间的分化#
四、制度自觉：公办与民办学校协同发展的平衡进路
生源差异和优质教育资源的稀缺，使得公办与民办学校在竞争中求生存。“公民同招”政策在有效应对义务教育失衡局面的同时，也面临诸多困境。从招生中统一标准与灵活尺度的把握到录取后资源分配与校际治理的矛盾，都提醒着政策制定者招生只是教育公平的开端，公办与民办学校并驾齐驱的局面仍倚仗多方力量的协同治理与平衡。“刚性”政策往往伴随“一刀切”的特点。执行中不能过于依赖政策的
管控效应，更需要看到政策对环境与条件的需求，以“柔性”措施激发制度运行的自觉# 1-资源优化：充分利用市场交易与政府统筹的双杠杆
首先，民办教育在我国教育事业发展中扮演着重要角。改革开放以来，尤其是进入新时代以后，随着经济体制的深化改革，教育体制也在不断完善#从政府颁布的各项文件政策中可以看出，民办教育“出镜率”很高，这说明民办教育得到了越来越多的重视。地方层面积极配合中央，出台民办教育政策，逐步形成了从中央到地方的民办教育改革发展新制度体系。教育是一项育人事业，民办教育也要坚持育人为本、德育为先。目前的民办义务教育招生政策坚持公益导向，把营利性和非营利性民办学校作
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