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论我国“绿卡”制度对引进海外
高层次人才的影响
夏艳玲，包济铭，郭靖宇，高徐雯，单体鑫
(江苏警官学院，江苏南京210031)
摘要：2004年，中国开始签发外国人永久居留证。在多年实践探索和人才引进工作发展中，中国绿卡目前仍 存在门槛过高、缺乏配套法律制度、未考虑到特殊体、认知度较低等突出问题，亟待研究解决。我国应借 鉴北京中关村自创区、上海临港新片区、广东自贸区等地区的与“绿卡”相关的实践及经验，提出完善我国 现行“绿卡”制度的相关建议措施，从而能够在新形势下进一步落实人才强国战略，促进经济社会发展。
关键词：中国“绿卡”；海外高层次人才；建议措施
2004年，外交部、公安部联袂颁布了《外国人 在中国永久居留审批管理方法》，建立了中国自己的 “绿卡”制度，并在此基础上相继出台了一系列有关 于技术移民和海外高层次人才引进的文件与政策以完 善我国的“緑卡”制度。•
1我国绿卡制度实施现状
1.1我国绿卡制度实施的意义
1.1.1综合国力提升的需要
随着“东欧剧变”、苏联解体，和平与发展已经 成为了当今时代的主题。国与国之间的竞争更多的表 现为综合国力的竞争，而科技的实力和水准是一个国 家综合国力的重要体现。溯本追源，科学技术竞争的 实质是人才与教育的竞争。
世界经济的发展历史和43年改革幵放的成功经 验都已证明，闭关锁国只能导致贫穷落后，一个民族 想要屹立在世界民族之巅，就需要大量的英才，这些 英才除了本国培养的以外，还需要打开国门，引进和 吸纳世界各国的精英。“绿卡”制度的实践契合中国 在全球范围幵发和利用人才的战略思想，进一步促进 和改进了外国人永久居留和服务的水准的提高。
1.1.2扩大对外交流和对外幵放程度
改革开放以来，对外开放已经是我国的一项基本 国策。党的十八大以来，习近平总书记提出深入推进 对外开放，形成了具有中国特的对外开放理念。在 出现“逆全球化趋势”、保护主义抬头的国际大背景下，习近平总书记提出“经济全球化大潮不可挡，融合大 趋势未变”这一历史论断。从国际层面来看，
中国“绿卡”制度的实践与完善，是中国应对部分国家掀起的 “逆全球化”浪潮的姿态，表明了中国积极参与国际 事务、坚持对外幵放、坚持构建人类命运共同体的勇 气决心，是深刻掌握马克思唯物史观所获得的历史自 觉，是对“和平发展是时代主题”的科学判断的坚守、是对国际新秩序的新贡献。
1.1.3满足海外人才的现实需求
今天的中国是世界第二大经济体和第一大贸易 国。随着中国发展机遇的增多和社会优势的显现，中国对世界其他国家的吸引力越来越大，越来越多的外 籍人士希望到华投资、工作、生活，甚至是获得永久 居留资格。据有关数据统计，现今在中国工作的外国 专家约有60 x l〇4，这些海外人才在中国安家落户，他们的退休生活同样需要保障，他们的子女一样会面 临教育、医疗等问题。合理帮助海外人才解决生活上 的后顾之忧，使其获得一定应得的居民待遇是我国“绿 卡”制度不断自我完善的现实要求。
1.2我国现行绿卡制度在人才引进方面的不足
完善永久居留制度及绿卡制度并与国际接轨，是 衡量一国人才制度是否具有竞争力的最重要指标之一。
在世界各国都在借力全球智慧谋求发展的大环境 下，中国“绿卡”一方面为外国人永久居留中国提供 了便利和希望，另一方面也面临着较高的申请门槛，缺乏配套法律制度，未专门考虑到海外留学人才以
及 实际应用中绿卡体验度较低等问题，这些不合理现象 的存在不仅背离了建立“绿卡”制度的初衷，也极大 地阻碍了技术移民相关政策的实施。
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1.2.1获取绿卡门槛过高阻碍人才引进
中国“绿卡”被称作世界上最难获得的绿卡。我 国现行“绿卡”制度只允许在中国居留期限、从事岗位、就职单位、投资数额和方式等方面符合条件的部分优 秀外国高层次人才或者符合亲属条件的外国人来华永 久居留。这样的制度造成了大量优秀外国人才来华工 作、发展的机会被削减，无法满足我国综合发展对人 才需求的后果。尤其是针对某些特定领域，我国在发 展过程中尚处于萌芽甚至空白状态，急需得到专业人 才和技术指导。
同时，过高的门槛、滞后的移民政策也导致我国 “绿卡”发布的受众呈现数量少和精英化的现象。自2004年我国推出“绿卡”制度以来，不少外国人通 过“特殊贡献类”拿到中国“绿卡”，比如曾担任北 京奧运会首席经济顾问的比利时人范克高夫、“中国 慈善大使”牧琳爱和“北京市荣誉市民”马布里等。“以 前中国‘绿卡’标准太高，符合标准的反而像是荣誉 的审批，比如说国家级奖项，那都是标准特别高的。”
国务院侨办咨询专家、知名移民法学者刘国福曾对此 作出上述评价。这或将为外国人关于“获取中国绿卡”造成消极印象，片面认为中国绿卡只发给对中国有特 定贡献的对象而故意设定较高标准，并削减其来华工 作发展意向。
1.2.2人才引进机制缺乏配套监督保障
随着我国市场经济的发展，综合国力的提高，跨 国婚姻和亲属移民的现象逐渐增加，对高新技术人才 引进的势在必行也会带来外国人来华定居或移民等趋 向。因此，一部统领全局、发挥纲领性作用的《移民法》已然成为发展的必然要求，一套完整的人才引进和流 通机制、人才激励机制以及保障人才权益机制等配套 制度也亟需出台，来指导技术移民的具体流程。
尽管我国目前已经出台、涉及到移民工作的法律 法规较多，包括《外国人在中国永久居留审批管理办 法》（2003年）、《护照法》（2007年）、《出入 境管理法》（2013)等。但上述法律法规均出自不同 的部门，全局性不够，尚不能构成完整的系列，部分 涉及移民的具体工作仍存在无法可依的困境。
值得一提的是，全面整合公安部出入境管理、边 防检查职责的国家移民管理局已于2018年3月成立；建立健全签证管理协调机制、协调拟订移民政策并组 织实施等事关移民工作的全新体制机制将有望为该部 门实施，我国绿卡制度改革的组织条件已经具备，更 为全面系统的《移民法》或将在该部门的
实践引导下 得以确立。
1.2.3绿卡体验度低难以吸引海外人才
获取中国绿卡并非易事，但持有也并不意味能够 完全享受其便利。“其实2004年发布施行《外国人在中国永久居留审批管理办法》中并没有明确外国人 持有‘绿卡’享有什么样的待遇，直到2012年底出 台的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》(以下简称《办法》）才将之明确下来。”刘国福说。在上述《办法》中，规定持有中国“绿卡”的外籍人 员除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和 义务外，原则上和中国公民享有相同权利。
《办法》的发布和实施不仅需要持有人获知，更需要相关管理部门进行协商并消化，因而“政策制 定”与“政策实施”之间脱节在所难免。“时间并不
长，毕竟相关部门改善自己原有的系统需要一段时间 和过程。”刘国福说，“另外一个原因在于成本。尽 管2012年明确了相关待遇和要求，但费用怎么出，可能需要各部门自己消化。实践中获得中国绿卡的人 少，真正需要用的人就更少。一个面向全国的系统，为了四五千人去扩容，成本就显有些高。这是一个现 实问题。”
2完善中国绿卡制度，引进高层次人才
2016年，习近平总书记明确提出“聚天下英才 而用之”的人才战略思想，我国的海外人才引进进入 了一个全新的阶段。对于海外高层次人才来说，如何 “引进来、留得住、融进去”，是我国一直以来在全 球化发展中面临的重要课题，而在“引进来”和“留得住”两方面中，我国的“绿卡”起到了至关重要的 作用。我国可以参考北京中关村、上海临港新片区、广东三地的改革范例，从中获得启示。
2.1地方性绿卡政策创新试点范例
2.1.1北京中关村人才引进措施
2016年3月1曰，公安部出台的支持北京仓I J新 发展20项出入境政策正式实施。这20项政策中，有 10项是专为中关村量身打造，将在中关村试点。此次 出入境新政中，新增了5类中国“绿卡”申请通道：一是外籍高层次人才永久居留开通“直通车”渠道；二是外籍人才积分制永久居留通道；三是外籍华人永 久居留渠道；四是北京纳税达标永久居留通道；五是 北京外籍高层次人才就业居留向永久居留转化通道。同时，外籍华人审批时限也由以往的180d缩短为50 个工作日。中关村还设立了外国人服务大厅，有针对 性地为在中关村就业、创业的外国人提供涉及20项 出入境政策措施内容的受理、审核以及咨询等服务。这些新政都是全国首创，也是全国外籍人才管理力度 最大的制度创新，给外籍高层次人才申请中国“绿卡”提供极大的便利，增强了获得中国“绿卡”的信心。
2.1.2上海临港新片区人才引进政策
2019年8月6日国务院公布了《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》，其中明确提
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出要放宽现代服务业高端人才从业限制，在人员出入 境、外籍人才永久居留等方面实施更加开放便利的政 策措施，并且建立外国人在新片区内工作许可制度和 人才签证制度。
上海临港片区在该《总体方案》的指引下不断探 索，并于2020年3月9日发布《中国（上海）自由 贸易试验区临港新片区全面深化国际一流营商环境建 设实施方案》，其中最引人注目的便是规定在临港新片 区内的单位连续工作满4年、每年实际居住不少于6 个月的外国人可申请在华永久居留。而旦外籍人才可 办理最长期限达5年的居留许可，在达到满3年的时 间期限且符合一定要求便可申请在华永久居留。相较 于目前仍在实施的《外国人在中国永久居留审批管理 办法》而言，可谓做出了巨大的进步和改革，该政策 化繁为简，让更多海外人才得以留在中国、服务中国。
2.1.3广东“中国准绿卡16项新入境政策”
为深入贯彻落实习近平总书记对广东发展作出的 重要指示精神，2016年8月1日，公安部推出支持 广东自贸区建设及发展的16项出入境政策措施，涉 及外国人签证、停留居留证件、永久居留证签发等方 面，及“中国准绿卡16项新入境政策”。
“绿卡”发放条件方面，在16项政策中有一条 引人注目，即对广东省人才主管部门、科技创新主管 部门、高等院校等认定、担保的外籍高层次人才，实 行在广东工作居留“5+3”模式，即外籍高层次人才 可申请5年有效期工作类居留许可，工作满3年后，可申请永久居留。
那天是父亲节另外，依据广东省是著名侨乡的地域优势，广东 自贸区的“绿卡”发放也多集中于华侨。这对于广东 省引进海外优秀人才具有巨大优势，华侨对国家有更 浓厚的感情，并且更有利于优化广东省的人才发展环 境，加快全国人才管理改革试验区建设。要不断完善 对海外侨人的权益保护制度，为外籍华人在深自贸区 创业提供居留便利，为来自广东的外籍华人放宽居留 年限，让其享有相同的国民权益。
2.2从人才引进角度完善我国绿卡制度的建议措施 2.2.1合理设置绿卡门槛，拓宽绿卡发放条件
全面优化人才申请永久居留指标评价体系，建立 一个统一通用、合理科学的前置申请限制；探索计点 积分制等评价机制，建立反映市场需求、条件简明量 化的人才申请永久居留指标评价体系。同时，继续拓 展准入渠道。目前中国“绿卡”申请通道的全国普适 通道有四大类：投资类、任职类、特殊人才、亲属团 聚和投靠。其中通过大金额投资和高水平的科技投入 两方面仍占拿到“中国绿卡”的多数，渠道较为单一；在未来的制度改革中，可以在巩固传统普适通道的基 础上专门幵设“海外高层次人才”的申请通道，并适当降低对于该通道的申请标准，简化申请程序，为引 进人才提供一定的政策优惠和制度便利。
2.2.2完善人才评价机制，探索积分评估制度
完善海外高层次人才评价机制，做优做细海外人 才评价标准。将政府主导的人才评价机制和市场评价 对配置海外人才资源的关键作用有机结合。运用国际 普遍采用的多元化评价标准，由岗位紧缺程度、工作 经验、薪酬多少、业绩贡献等诸多实用性的评价要素 组成；将市场企业纳入海外人才评价体系中来，广泛 听取企业的意见，让企业也真正成为政策的“制定者”和“受益者”。
探索积分评估制度以及通过精确、量化、透明的 标准和要求，全面考量人才的资格能力以及成长性，科学地筛选海外高层次人才。应当立足于我国现阶段 仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情和 劳动力市场的需求，明确引才目标，从绿卡申请者的 身体健康情况、有无犯罪记录、年龄、语言能力、工 作能力、技术掌握能力或是对中国的贡献大小、投资 规模等方面确定基本的积分评估内容。并且充分考虑 到我国是劳动力人口大国，缺乏的是具有创新能力的 高端人才，因此可在前者基础上适当做出变通，对例 如创新能力、工作能力、技术掌握能力等特定方面制 定较高标准，达到积分要求的则发放“绿卡”，针对 性地筛选出最具有价值的高端人才。
2.2.3优化制度体系，设立专门机构履行职能
做强做实海外人才“绿卡制度”的关键在于改革 制度体系，我国的海外人才“绿卡制度”也需在制度 体系上进一步精简，但精简不等同于全面放开，精简 的目的在于让更多海外人才愿意来、能够来。要放宽
现代服务业高端人才从业限制，在人员出入境、外籍 人才永久居留等方面实施更加幵放便利的政策措施。探索建立外国人在华工作许可制度和人才签证制度。明确申请人才签证的标准条件和办理程序，为海外人 才来华创业和工作提供便利，也从侧面进一步完善了 我国的外国人才签证制度。
在做大做强移民管理局的基础上打破各方面的资 源壁垒，在中央整合各部门资源，按照赵克志部长的 要求，做大做强国家移民管理局，深化移民管理领域 “放管服”改革，不仅在签证等方面给海外人才提供 便利，更要丰富其职能，使其具有招引人才、服务人 才的职能权限；在地方要坚持因地制宜政策，根据自 身情况重新设立或者丰富原有机关组织的职能，使其 成为全能型机构更好为招引海外人才服务。
2.2.4改革绿卡申请程序，解决绿卡实际使用问题
卡拉克西声望怎么刷简化绿卡申请手续，明晰申请流程，缩短不必要 的审查时间和要求。对于那些真正想要来华发展和生
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杨怡老公(上接第132页）
活的外籍高层次人才，免去他们在中国居住一定期限 的要求，准许他们直接在海外申请点提前进行在华永 久居留的申请。同时，缩短办理“绿卡”的时间，可 将180个工作日缩短为50个工作日，或者各地区根 据自己的实际情况合理缩短。
设立“一站式”外籍人才服务平台的经验，增设 外国人出入境服务大厅或窗口，招聘精通不同国家语 言的工作人员，提供出入境相关服务和相关政策咨询 受理等便利，切实解决中国绿卡申请、使用等告知问 题；另外，可以建立专门网络平台，政策出台后由专 人翻译出不同语言版本并上传至网站，方便外籍人才 接收和查询。
2.2.5实施外籍华人优惠政策
重视外籍华人这一体，给予其更多的政策优惠。相较于完全的外籍人士，外籍华人更容易融入中国社 会，也更加关注中国的发展与进步，一直在呼吁降低 中国绿卡门槛。制定引进高层次外籍华人人才的优惠 政策时，各地区可借鉴“北京中关村对外籍华人发放 ‘华裔卡’时，将学历要求由博士降至硕士”的做法，并结合本地实际情况，在各地区具体推行的时候做出灵活变通。除此之外，还可以结合广东省相关经验，
将“5年长期居留多次往返定居签证的权利”扩大到
享受10年长期居留和多次往返甚至永久居留的权利。
作者简介：夏艳玲（2001-)，女，籍贯：江苏南京，
学历：本科在读，研究方向：涉外警务。
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