□ 孙凯旋，侯 焱，华 芳
[摘 要]随着城镇化水平的不断提升，城镇建成区外出现了生态环境质量下降、生态空间受蚕食、乡村地区发展缺乏动力和历史文化遗产保护利用不足等问题，郊野公园的建设有助于解决这一系列问题。文章以杭州郊野公园规划为例，针对“定位、空间、实施”三大难题，从定位研究、空间划定和实施导控三方面进行探讨，力求构建理论扎实、逻辑严谨、管控周全的杭州郊野公园规划体系。
[关键词]郊野公园；生态资源；规划体系
[文章编号]1006-0022(2021)01-0058-06 [中图分类号]TU984 [文献标识码]B
[引文格式]孙凯旋，侯焱，华芳．从保护利用到机制管理的杭州郊野公园规划体系研究[J]．规划师，2021(1)：58-63．
A Study on the Preservation, Utilization, Mechanism, and Management of Country Park Planning, Hangzhou/Sun Kaixuan, Hou Y an, Hua Fang
[Abstract] Along with the urbanization, outside of cities have emerged problems such as ecological deterioration, weakness in rural
development and historical and cultural relic preservation etc. Country park development is an approach to deal with the above problems. Hangzhou country park planning studies the major problems of “orientation, space, implementation” and their solution, and endeavors to achieve a planning product with sound theory, rational logic, comprehensive governance.[Key words] Country park, Ecological resource, Planning system
[作者简介]
孙凯旋，高级工程师，现任职于杭州市规划设计研究院。
侯 焱，工程师，现任职于杭州市规划设计研究院。
华 芳，教授级高级工程师，杭州市规划设计研究院副总工程师、城市发展与历史保护研究所所长。
从20世纪70年代起，香港政府先后颁发了郊野公园五年发展计划和《郊野公园条例》，并成立了法定咨询组织—郊野公园委员会。目前，全香港已划定了
24个郊野公园，面积达到435 km 2，各郊野公园围绕着“保育、康体、教育”三大主题进行分区，其中生态保育是最重要的功能。
上海于2008年提出“郊野公园”的概念。随着土
地资源、人口规模和环境保护等方面的问题日益凸显，上海市人民政府于2011年在“十二五”规划纲要中提出选择部分具备条件的生态公益林和湿地改造为郊野
公园，扩大市民游览休闲的生态空间，并于2012年在
《上海市基本生态网络规划》中选址布局了21个郊野
1郊野公园发展背景概述
郊野公园是城镇化发展到一定阶段的产物，其概
念最早于1929年在英国被提出，但直到1968年首个郊野公园才正式建成。经历了从1970年到1991年的建设管理探索与功能重新定位阶段，以及从1992年至今的大发展阶段，截至2017年，英国的郊野公园已达267个，总面积超过31 980 km 2。英国的郊野公园被定
义为“为人们提供参观和游憩的郊外区域”，包含保护自然和供人游憩两大功能，同时其作为绿带的重要组成
部分，还有限制城镇无序蔓延的作用。
香港是国内郊野公园建设最早、最完善的地区。
公园，截止到2017年已陆续开放其中7个。上海一方面充分纳入“田水路林村”的要素特征，进行多样化的主题策划和规划设计；另一方面在郊野公园规划实施的过程中开展土地整治，盘活存量空间，优化国土空间布局。
总体来看，各地区郊野公园产生的背景主要包括两个：一是社会经济的快速发展使得人们产生大量郊野游憩的需求；二是快速城镇化发展对城市边缘的生态空间造成冲击。发展郊野公园正是为了提供郊野游憩场所、促进生态自然保育、促进农林业健康发展及促进农民致富等。
2杭州郊野公园建设面临的机遇和挑战
在“后峰会、前亚运”的发展机遇背景下，杭州提出“坚定不移推进美丽中国样本建设，打造生态文明之都”的发展要求。丰富的生态资源是杭州最具魅力、最富竞争力的独特优势和战略资源。目前，杭州市区整体形成了以“江、河、湖、海、山、田、城”城市生态基础网架为依托，由“一圈、两轴(钱塘江、运河)、六条生态带”构成的生态景观绿地系统。尽管杭州建成区外的生态空间总体情况良好，但仍存在生态环境质量下降、生态空间资源被蚕食、乡村发展缺乏动力和历史文化资源保护利用不足等问题。同时，随着物质水平的不断提升，城镇居民对体验自然、郊野活动的需求不断增长。通过郊野公园理念的引入，将有效缓解城乡矛盾，满足市民休闲游憩的需求，这也是提升杭州生态文明建设水平、贯彻中央乡村振兴战略的重要举措。杭州在郊野公园规划编制过程中主要存在以下几方面的挑战：①定
位研究的问题。虽然国内外各地区已有大量郊野公园建设的实践经验，但各地的社会经济与城乡发展水平有所差异，政策背景与规划体系也各不相同，导致郊野公
园的定位与内涵未能统一。因此，规划
首先应明确杭州郊野公园的定位，探讨
其在杭州城乡发展过程中能够发挥的实
际作用，充分辨析郊野公园与相似定义
的差异，使下一步空间划定与实施导控
的思路更为清晰。②空间划定的问题。
杭州建成区外空间的生态景观资源类型
丰富，涉及的用地类型复杂，管控主体
不一，保护要求不同。在国土空间规划
体系与自然保护地体系不断推进的背景
下，现有多级多类法定政策线处于调整
过程中，需提前厘清其与郊野公园的关
系。同时，杭州建成区外围可选址空间
巨大，这对明确郊野公园的空间布局、
边界划定和类型划分提出了巨大挑战。
③实施导控的问题。结合国内外长期实
践经验，郊野公园的有效实施与可持续
发展需要扎实的导控体系予以支撑。该
导控体系一方面需要从规划设计的角度
对郊野公园内的各类保护与建设行为进
行引导和控制，把握对生态资源利用的
度；另一方面需要从行政管理的角度明
确工作框架、主要建设要求与各部门责任。
3杭州郊野公园规划体系构建
杭州郊野公园规划的研究范围为杭
州十区，总面积约为8 000 km2。为保障
郊野公园的实施落地与健康发展，规划从
定位研究出发，对郊野公园空间进行划定，
明确郊野公园的空间分布，编写系列实施
导控文件，以期构建以“总体规划”“规
划设计导则”“建设指导意见”为主体，
通过试点郊野公园规划设计与实施从而反
馈优化的杭州郊野公园规划体系。
3.1杭州郊野公园定位研究
国内多位学者已经从区位、资源类
型、规模、服务对象、游憩内容和功能
等角度对郊野公园的定义进行了梳理。
从字面理解，郊野公园包含区位、环境
类型与空间属性3种含义，其中“郊”
即城市周围地区，可以分为近、中、远郊；
“野”即原生或次生自然环境，与人工
环境相左；“公园”即为公众活动的公
共区域，是带有一定设施、环境景观良
好的空间。基于此，杭州郊野公园的定
位一方面应以需求为导向，解决城乡发
展中面临的问题；另一方面需要与现有
各类相似定义进行辨析，明确郊野公园
的“概念边界”。
3.1.1杭州郊野公园应承担的功能
杭州郊野公园应当承担以下功能：
①提升生态环境质量，成为杭州生态屏
竞选大队委员演讲稿障建设、生态修复工程、生态廊道和生
物多样性保护网络构建的重要实施载体。
②锚固城镇开发边界，成为遏制城市蔓
延、优化城市空间形态及促进城镇建成
区外绿发展的有效抓手。③落实乡村
振兴战略，成为激活农业农村发展、提升
村庄环境品质、优化乡村建设布局及增加
村民收入的有效手段。④满足居民郊游
需求，成为杭州及周边居民进行各类郊
游活动的主要目的地。⑤保护利用文化
遗存，使之成为杭州建成区外历史文化
遗存保护与展示的新平台。
3.1.2杭州郊野公园与相似定义的
辨析
郊野公园在《城市绿地分类标准》
(CJJ/T 85—2017)中被分在区域绿地大类
(EG)，即位于城市建设用地之外的绿地，
其定义为：位于城区边缘，有一定规模，
以郊野自然景观为主，具有亲近自然、
游憩休闲和科普教育等功能，具备必要
lol英雄台词服务设施的绿地。然而，在对郊野公园
与风景名胜区、森林公园、湿地公园等
相似定义进行辨析后发现，其差异并不
明显，特别是区位、规模、资源要素内
容方面存在较大的模糊性与相似性。因
此，本文尝试从核心特征出发，从以下
四大要素角度对杭州郊野公园与相似定
义进行辨析。
从资源等级角度看，郊野公园相比
其他相似定义，其生态、文化和景观等资源的特殊性、完整性稍差，需要保护的力度也稍弱；从服务对象角度看，由于郊野公园的资源等级较为一般，其对远道而来的外地游客的吸引力较弱，游赏对象一般为当地或周边地区的居民； 从游憩活动角度看，除一般的观赏、徒
步和科普活动外，郊野公园能承载风景名胜区、森林公园和湿地公园等较难承载的活动，如越野跑、越野自行车骑行、露营、骑马和钓鱼等；从配套设施角度看，由于郊野公园以野趣特为主，且一般强调公益性，不收取门票，维护成本较低，一般只提供基础性配套服务设施(图1)。
3.1.3杭州郊野公园的定义
通过目的分析、相似定义辨析，规
划从区位、规模、资源和功能等角度对杭州郊野公园进行定义，即规划城镇建设用地以外，以山、水、林、田、湖、草等资源要素构成的原始或次生自然环
境与景观为基底，以观光、游憩、健身、科普、教育及其他特户外活动为主要功能，具有一定规模的公共开放空间。3.2杭州郊野公园的空间划定
在划定郊野公园空间时，首先应明
确其与国土空间规划体系和自然保护地
体系的关系；同时，杭州城镇建成区用地外的空间资源丰富，涉及各类政策线与多个职能机构，应综合考虑现有管控要素的管控要求，确定可选址范围。在此基础上，为发挥郊野公园的最大综合效益，结合各层级规划的构想，应考虑在自然生态风景资源较好、对城市整体环境和
景观有积极保护与优化作用、具备历史美学及游憩条件的区域进行具体选址。3.2.1郊野公园与国土空间规划的关系分析
《中共中央 国务院关于建立国土空
间规划体系并监督实施的若干意见》提
出国土空间规划需划定生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，而《城
镇开发边界划定指南》(试行)将城镇开发边界分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区与特别用途区。根据对相关政策的解析，首先，杭州郊野公园应不包含规划城镇建设用地，即城镇集中建设区
和城镇弹性发展区。其次，通过定义分析，可以将部分特别用途区纳入郊野公园，包括具有一定规模的山体、河湖水系、生态湿地、风景游憩空间、防护隔离空间、农业景观和古迹遗址等地域空间。最后，根据对生态保护红线与永久基本农田的保护要求，郊野公园也可以将其纳入，作为
生态保育或生态缓冲的空间(图2)。3.2.2郊野公园与自然保护地体系的关系分析
中共中央办公厅、国务院办公厅印
发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区和自然公园三类。从保护角度看，郊野公园本身的生态、文化、景观资源等级较自然保护地低，其概念引入的本意应是作为自然保护地的补充。从功能角度看，郊野公园的功能除保护生态环境景观外，还包含锚固城镇开发边界、激活农业农村发展、满足居民游
规划体系
间规划体系并监督实施的若干意见》《城镇开发边界划定指南》
城镇弹性发展区×
特别用途区生态保护红线永久基本农田自然保护地体系《国家湿地公园管理办法》《城市湿地公园管理办法》国家公园×自然保护区×自然公园×其他管控要素
青春演讲稿《浙江省湿地保护条例》
湿地保护区《饮用水水源保护区划分技术规范》《浙江省饮用水水源保护条例》饮用水水源保护区一级保护区×二级保护区○准保护区○
《中华人民共和国河道管理条例》河道《大运河遗产保护管理办法》《基本农田保护条例》
基本农田《国家级公益林管理办法》《浙江省公益林和森林公园条例》《杭州市生态公益林管理办法》
生态公益林
○
注：“ ”表示可以纳入；“○”表示待具体评估；“×”表示不应纳入。
憩需求和保护历史文化遗产等，较自然保护地更为丰富。从管理角度看，自然保护地的管理主体最低由省政府批准设立，且要求“一个保护地、一套机构”；而郊野公园由市政府批准设立更为合适。因此，不建议将郊野公园纳入自然保护地体系，其空间也不应与自然保护地交叉叠合。
3.2.3与其他管控要素的关系分析除国土空间规划“三线”与自然保护地外，通过与生态保护红线规划和环境功能区划的衔接，杭州规划建设用地外与郊野公园选址相关的管控要素还包括湿地保护区、饮用水水源保护区、河道、基本农田和生态公益林等。根据对现有相关法律法规的研究，最终确定各要素与杭州郊野公园的关系，明确可以纳入郊野公园范围内的要素及其空间分布，形成杭州郊野公园选址底图(表1，图3)。
3.2.4多维资源选址叠合分析
为发挥最大综合效益，在郊野公园选址底图的基础上，规划从生态保育、农业发展、乡村提升、游憩活动、文化展示5个维度分别分析资源分布概况和现状存在问题，从各维度推荐出适宜发展郊野公园的空间，并进行空间叠合和分析评价，最终得到推荐的郊野公园区块，进一步缩小郊野公园选址的范围(图4)。
3.2.5空间划定
结合《杭州市总体规划(2002—2020)》(2016年修订)中规划的6个郊野公园，以及《杭州市绿地系统规划修编》和各分区规划对郊野公园的设想，同时参考林业、环保、水利等各部门及各区的意见，最终可以在杭州市区(十区)范围内划定30个郊野公园，总面积为1 015 km2(图5)。
3.2.6郊野公园分类
针对郊野公园的分类，目前学术上尚未有统一标准，各种分类研究也因角度不同而有所区别，如根据景观特分为森林景观型、湿地景观型和山水景观型等，根据地表形态的不同分为山地型、
平原型、江河型和湖泊型等，根据游憩
图 4 多维度推荐区块叠合分析图
从生态保育维度推荐区块
从游憩活动维度推荐区块
生态保护型
生态修复型低空度村庄型
特资源型
推荐区块
推荐区块
市场营销专业课程推荐区块
图例图例
图例
图例
图例
资源的不同分为自然风光型、文化艺术型和人工娱乐型等。为了更好地体现各郊野公园的特，优化郊野公园资源管控，规划结合杭州的生态资源特征，以资源类型与景观特为主要分类标准，将杭州郊野公园分为四类，分别是山地森林主导型、湿地景观主导型、山水风
光主导型和田园农耕主导型(图6)。3.3杭州郊野公园实施导控研究
为了实现对杭州郊野公园实施全过
程的管控，保障郊野公园长期健康发展，需要对后续规划设计及实施进行导控，并从管理的角度明确工作框架。为确保导控内容的可操作性，本文特选取一处郊野公园作为试点，进行规划设计并推进实施，
进一步改善导控内容，形成长效管控机制。3.3.1规划设计导则
规划设计导则是指导下一步单个郊
野公园规划设计的技术性文件。导则首先对郊野公园规划设计的总体目标与基
本原则予以明确，提出生态、环境、文化、配套服务设施四大类共19项指标与控制要求。在具体的规划设计导控方面，提出生态保护、景观风貌、历史文化、业态培育、休闲游憩、社会协调、服务设施和基础设施方面的具体规划要求，并根据郊野公园的特性，以要素为对象，对农田、林地、水系、湿地、道路和村落提出具体的设计要求与指标。
3.3.2建设指导意见
根据国内外郊野公园建设的经验，
政府颁布的相关政策对郊野公园的保护与发展起到至关重要的作用。郊野公园对于杭州而言为新生事物，需要政府发文确定其发展的总体框架，并对具体的建设行为进行指导。建设指导意见首先明确杭州郊野公园的指导思想、建设目标、建设原则，其次将郊野公园内分为
生态保育区、生态缓冲区与综合服务区，
并明确各区的空间比例、建设内容与管理要求。其中，生态保育区是以生态保育为主的区域，应限制游人大量进入，不得进行与生态环境保护无关的建设活动；生态缓冲区是对生态环境进行优化调整的区域，可安排适宜的游憩活动，配置必要的步行游览设施；综合服务区总用地面积不得高于郊野公园开园用地面积的5‰，可
最新规定隔离多少天安排适宜的游憩活动和必要的设施建设，
建设项目根据建筑面积设置相应门槛。
3.3.3试点郊野公园规划编制
本文选取了江干区环笕桥机场地区
作为郊野公园的试点，该区块历史上属
于传统农耕区，生态资源本底优良。然而，目前环笕桥机场地区正在遭受城乡建设活动蚕食，生态环境逐渐恶化，是城市近郊的空间品质洼地。希望通过对江干郊野公园的打造，发挥其生态带功能，改善该区域的生态环境，塑造城郊地区景观风貌，提升村民和市民的获得感，带动该区域的产业转型。
江干郊野公园总规划面积为3.5 km 2，共涉及5个村，农田空间基底优越。首先，规划以“农民增收、农村增美、企业增效、城市增辉”为目标，将江干郊野公园打造成为都市田园型郊野公园。一方面，按照成本最低可控、操作切实可行的原则，以完善村庄配套、提升风貌景观为导向，对村庄进行最大程度的保留，引导生态农业的发展，明确产业发展路径；另一方面，按照“一区一特”“一村一主题”的原则，打造“两廊五区”的功能结构，并根据生态资源情况将郊
野公园划分为生态缓冲区和综合服务区
图 7 江干郊野公园服务配套设施布局图
图 8 江干郊野公园总平面图
郊野公园主入口 郊野公园次入口 游憩设施服务点 游客咨询中心 公共停车场 低碳换乘点 公共厕所 驿站
图例
餐饮业税率图例
①丝药种植园②门户广场③景观花海④食材花园⑤智慧农园⑥农博馆⑦花卉集市⑧定制农园⑨农业修学园⑩蔬果采摘
⑪ 游客服务中心⑫游客服务点⑬微型公寓⑭精品花卉园
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