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粵港澳大湾区所得税征管协调
与合作研究
孙伟张娜
内容提要：粤港澳大湾区的所得税税制存在诸多差异，税收协调难度很大。本文从基础税制与征管 合作两个层面，提出协调税收管辖权、更新避免双重征税安排、优化纳税服务水平、加强反避税、建立 争端解决机制等建议，以期为粤港澳大湾区的所得税协调与合作提供可借鉴的思路c
关键词：粤港澳大湾区所得税税收协调征管合作
中图分类号：F810.42文献标识码：A文章编号：2095-6126(2020)12-0071-04
随着粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）建设上 升为国家战略，三地协同发展进程不断加速。税收作为 国家治理体系的重要组成部分，在优化资源配置、推 进区域经贸合作、促进区域经济一体化协同发展方
面 具有重要作用。中国内地、香港地区、澳门地区的所 得税税制存在差异，且税收征管体制不同，需要加强 税收领域的协调与合作，不断促进大湾区经济高质量 发展。
_、粵港澳大湾区所得税征管协调与合作的现实问题与需求
2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤 港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》)，要求解放思想、大胆探索，不断深化粤港澳互利合作，进一步建立互利共贏的区域合作关系。*1在《规划纲要》的指引下，大湾区税收征管协调与合作呼之欲出，以解决区域间税收利益失衡、跨区域逃避税、税收征管 效率不高等问题。
(一）解决区域间税收利益失衡问题
在高水平的区域一体化阶段，资本的流动性一般 高于商品的流动性，而跨境投资创造的价值大于跨境 贸易创造的价值，所得税政策会影响资本的投资流向。
张羽等（2019)的研究表明2，粤港澳三地间的协同状态均属于波动的低水平协同。2014年至2016年，粤港、粤澳的产业系统协同度逐年递减。原因在于珠 三角城市以先进制造业、现代服务业以及新兴产业 为主构建完整产业链，各产业发展迅速；而近年来香 港地区经济疲软，经济空心化严重，与广东省并未形 成产业链体系，粵港产业系统互补关系逐渐弱化。澳 门地区主要以业和旅游业
等服务行业为主，从 2014年开始，粤澳两地的产业关联度逐渐减弱，产业 协同呈现下降趋势。这种情况要求相关部门不断通过 政策引导，加强大湾区协同发展。
那首歌林宥嘉粤港澳三地在完善大湾区产业协同创新系统、提升 产业协同度过程中，存在直接的税收利益关系。一方面，三地基于各自的经济发展水平、产业结构以及在全球产 业链的分工等原因，在税收利益上有着不同的诉求；另一方面，三地的所得税税制设计存在诸多差异，导致资 本要素从高税率区向低税率区流动，不利于充分发挥各 地的比较优势。基于此，在分工合作、沟通协调等方面，需要以税收合作的方式解决三地间税收利益失衡问题，所得税的征管协调与合作意义重大。2012年瓷砖十大品牌
(二）解决跨区域逃避税问题
随着经济全球化程度的加深，国际资本互相渗透，国际逃避税已成为跨国公司追求成本最小化、利润最 大化的重要手段。港澳两地均实施单一的地域管辖权,
*本文为广东地方公共财政研究中心课题“粤港澳大湾区企业所得税协调研究”（项目编号：20190001)、广东省科技厅科技创新战略专项 资金软科学项目“广东省战略性新兴产业协同创新的税收激励政策研究”（项目编号：2020A10I002_)的阶段性研究成果。
ps手绘1粤港澳大湾区发展规划纲要【EB/OL].(20丨9-02-lfi)丨2020-08-l7].w w w.gO v.C n/zh™gre/2019-02/18/™nlpnt_53665W.htm#l.
2该论文从产业要素.产业规模、产业创新、产业开放、产业效率5个维度选取13个序参量建立包括子系繞层、维度层和指标层三级评 价指标体系，利用主成分法对三个子系统计算权重，对2009年一2016年粤港澳大湾区产业系统子系统有序度以及-地相互的协同度进 行测算.来研究粤港澳大湾区三地产业系统发展水平。
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税种少、税率低，对于跨境投资具有很强的吸引力。加之港澳地区毗邻广东省，吸引了众多跨国公司在港 澳地区设立控股公司或关联公司，将其作为在广东省 投资的“跳板”，利用关联公司间转让定价或税收协定 优惠待遇等方式进行避税，以达到整体税收利益最大 化目的。中国内地与香港、澳门地区分别于1998年、2003年签署了《内地和香港特别行政区关于对所得避 免双重征税和防止偷漏税的安排》（以下简称《内地和 香港税收安排》)、《内地和澳门特别行政区关于对所得 避免双重征税和防止偷漏税的安排》（以下简称《内地 和澳门税收安排》)。两个安排的签署，为消除重复征税、打击逃避税发挥了重要作用，但粤港澳三地之间的逃 避税行为仍然不容忽视。
计划生育工作总结
与此同时，随着大湾区经济数字化程度逐渐提升 和广深科技创新走廊1的建设进程加快，电子商务等 新零售业态与移动支付等金融科技正逐渐改变区域商 业模式，出现了大量以人工智能、云技术、大数据、AIoT*、5G等新技术为核心的数字化企业，预计未来大 湾「X：数字经济会以万亿级规模增长。互联网搜索引擎、应用软件商店、社交媒体、跨境电子商务和云计算等 数字化业务在全球范围内的网络空间开展，具有流动 性、高效性、虚拟性等特征，给传统税收征管带来了 很大的困难。亟须进行数字经济下税收管理的协调与 合作，对涉税信息进行整合，构建行业数据库，打破 区域之间、部门之间的数据壁垒，搭建大湾区税收数 据分析平台。通过三地统一的税收数据分析平台，将 三地之间跨境企业交易的业务流、资金流与税收征管 的信息流整合，实现涉税信息互联互通。
win8.1升级win10(三）解决税收征管效率不高问题
伴随大湾区经济一体化程度的加深，纳税人不可 避免地将面临涉税争议问题。目前，粤港澳三地有各 自的税收争端解决机制，涉税争议解决渠道及诉讼程 序各不相同，不利于税收争议的解决。内地和港澳地 区运用相互协商程序（MAP)解决税收争议的法律依 据主要是《国家税务总局关于发布〈税收协定相互协 商程序实施办法〉的公告》（国家税务总局公告2013年第56号）、《内地和香港税收安排》第二十三条“协 商程序”以及《内地和澳门税收安排》第二十五条“相 互协商程序”，上述公告或安排对申请启动MAP的适 用主体、情形、申请时限以及税务机关如何受理申请 和反馈结果等问题进行了规定，但未包含仲裁条款。相比于MAP，仲裁机制更加高效迅捷、执行性强，能 有效提高税收确定
性。因此，亟须创新征管协调和合 作方式，以适应新时代下多变的经济环境，减轻大湾 区内纳税人的税务风险，降低交易成本，为跨境投资 营造良好环境。
二、基础税制层面：大湾区所得税税收管辖权协调与合作的利益共享机制
(一）协调税收管辖权
确定国际税收规则的基本任务，就是解决来源国 与居民国之间的竞合关系，以避免二者在充分行使税 收权力的同时产生双重征税。内地与港澳地区两个税 收安排的签署，规定了各自行使税收管辖权的范围和 条件。因此，除特殊情况外，内地和港澳地区之间一 般不会发生因地域管辖权冲突而引起的双重征税，有 效地减少了双重征税问题的发生。
避免双重征税安排主要涉及的是对一些基本纳税 条件原则性的判断，还需要通过税收协调与合作，进 一步界定各自的税收管辖权。比如，在个人所得税方 面，内地对工资薪金所得的累进税率介于3%〜45%之 间，香港地区为2%~丨7%，澳门地区为12%。按规定，香港/澳门地区居民在内地工作或停留连续或累计超过 183天，须向内地申报缴纳个人所得税。由于内地个人 所得税税率高于港澳地区，尽管可以抵免，但额外的 税务成本使纳税人选择尽量避免长时间跨境流动。高 税负成为港澳地区高端人才到内地工作和生活的一大 障碍。为支持大湾区建设，吸引（含港澳台地区）高端人才和紧缺人才来大湾区工作，按照党中央、国务院的统一部署，财政部、国家税务总局出台了《关 于大湾区个
人所得税优惠政策的通知》（财税〔2019〕31号），对在大湾区工作的（含港澳台地区）高端
3广深科技创新走廊是由中共广东省委和广东省政府在2017年12月25日向广东全省所发布的《广深科技创新走廊规划》而来的一个全省 科技创新走廊：
4 A】〇T (人工智能物联网）=AI (人丁_智能）+l〇T <；物联网)。AIoT统一 A1技术和I〇T技术，通过物联网产生，收集海量的数据存储于云端、边
缘端，再通过大数据分析，以及更高形式的人工智能，实现万物数据化，万物智联化.
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人才和紧缺人才，按内地与香港个人所得税税负差额 给予补贴，并对补贴免征个人所得税。该税收优惠政 策的出台有效突破了 “税”的障碍，促进大湾区内人 才自由流动，引才聚才效应大幅显现。大湾区个人所得税优惠政策拉平了税收差异，减 轻了赴内地工作的港澳高端人才和紧缺人才的税收
负担，是一项有利于大湾区人才自由流动的税收政 策，需要基层税务机关加强税收优惠政策的落地执行。 2019年6月22日，广东省财政厅、国家税务总局广东 省税务局联合印发《关于贯彻落实粤港澳大湾区个人 所得税优惠政策的通知》（粤财税〔2019〕2号），在财 税〔2019〕31号文的基础上，进一步细化明确了差额 补贴的标准和范围、人才认定的框架范围和原则意见 等细则，并充分考虑珠三角九市的实际需要，提出由 各市根据当地实际情况制定高端人才和紧缺人才的具 体认定标准和操作办法，赋予各市充分的自主权。当前， 除了人才的流动，资本以及货物的自由流动对于大湾 区经济协调发展具有重要意义。因此，粤港澳三地间 应进一步协调税收管辖权，促进生产要素跨区域自由 流动。(二）及时更新避免双重征税安排随着税基侵蚀和利润转移（BEPS )行动计划的推 进，国际税收规则进人重塑阶段，国际税收协调和合 作也有了新的变化。中国内地与香港地区已成为《实 施税收协定相关措施以防止税基侵蚀和利润转移的多 边公约》首批签署方，并于2019年将BEPS 项目成果 纳人《内地和香港税收安排》第五议定书中。同时， 为减轻内地与澳门地区有关惠民合作项目的税收负担， 进一步促进内地与澳门地区间资本流动，2019年丨1月 《内地和澳门税收安排》第四议定书正式签署，新增的 “政府投资”条款规定，一方政府从其出资参与双方合 作设立在另一方主要用于民生项目的基金取得的所得, 在另一方享受免税待遇，从而有效减少了澳门特别行 政区政府在内地投资的税务成本，对大湾区建设具有 积极作用。在推动大湾区征管协调与合作的过程中，需要考 * I 虑二十国集团（G 20)国际税改带来的国际税收规则变 化，以BEPS 行动计划的落地与实践为契机，在BEPS  多边公约框架下推进税收协调与合作。与时俱进，根 据形势发展及时更新内地与港澳地区的避免双重征税
安排，完善合作协议内容，保障三地的税收利益共享。三、征管合作层面：大湾区所得税征管协调 与合作的税收协同治理
税收征管合作机制的建设目的在于促进大湾区的 经济繁荣，助力大湾区经济一体化发展，而大湾区的 经济繁荣又取决于企业的发展状况。因此，建立税收 征管合作机制应以纳税人诉求为重心，基于完善的法 律体系，与大湾区的一体化发展需要相匹配，为纳税 人提供纳税便利，使更多企业发展壮大。
(一）优化纳税服务水平
高效便捷的税收服务是促进营商环境优化和三地 深化合作的重点工作之一。为全方位提升纳税服务质 量，广东省税务局在创新征管服务手段、优化税收营 商环境方面出台了一系列政策和举措5，为提高纳税人 满意度提供了制度保障。但大湾区三地之间的纳税服
务水平存在差异，在纳税服务一体化发展上需进一步 统一服务标准。
以纳税服务承诺制度为例，港澳地区的纳税服务 承诺制度作为基础性制度，充分体现了 “以纳税人为 中心”的理念，为纳税人提供了公平、高效和有用的 服务，在提高纳税人满意度和促进纳税遵从度方面起 到了很大的作用。在大湾区经济高质量发展的背景下， 要减少纳税服务协同制度障碍，内地税务机关有必要 借鉴港澳地区经验，优化纳税服务承诺制度，推进纳 税服务执行标准规范统一，为向大湾区纳税人提供“一 体化”的纳税服务打下坚实的基础。
罗志祥纹身大湾区纳税服务合作机制的建设可以借鉴欧盟的 做法，建立独立的协调机构，对大湾区内的涉税事项 制定纳税服务合作协议。在合作协议内容的制定上， 要充分考虑粤港澳三地税收制度的差异，对协议的可
行性有清晰的认识，制定粤港澳三地统一适用的纳税5包括2019年1月《国家税务总局广东省税务局进一步优化税收营商环境试点工作实施方案（2018—2020年）》（穗税发〔2019〕22号）、 2019年7月《国家税务总局广东省税务局关于开展规范化标准化一体化建设的决定》.2019年11月《国家税务总局广东省税务局关于 办税事项省内通办的公告》（国家税务总局广东省税务局公告2019年第8号）、2020年1月《国家税务总局广东省税务局关于发布办税 费事项“一次不用跑”清单的公告》等。
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服务执行标准，积极打造“服务共同体”。
(二）加强反避税工作
在BEPS行动计划下，参与方通过税收信息自动交 换机制，参与改善全球税收征管方式的协同性行动。虽 然在内地与港澳地区签署的税收安排中有涉及信息交换 的条款，但在我国的《税收征收管理
法》及实施细则中 还缺乏专门条款，内地与港澳地区间的信息共享仍落后 于实际税收业务的需要。同时，传统国际税收征管合作 难以对数字经济、无形资产、价值链管理等领域的跨境 逃避税起到行之有效的遏制作用。因此，在国际税改的 大背景下，迫切需要推进大湾区税收数据共享共用，加强税收信息交换，增加税收透明度，打造“税收信息共 同体”，提升大湾区税收大数据服务能力。
《规划纲要》强调，要优化提升信息基础设施，构 建新一代信息基础设施，建成智慧城市，提升网络 安全保障水平。在税收信息交换方面，可以通过进一 步提高税收征管系统的信息化水平，争取实现税收全 过程覆盖。在此基础上打破信息孤岛，实现信息系统 互联互通，同步处理税务信息数据，通过实时数据交换，无缝对接，解决跨区域逃避税问题。
通过建立大湾区税务信息交换系统，可以保证粤 港澳三地的信息共享，提高税务稽查、反避税行动的 精准度。互助机制的建设可以参考金融账户涉税信息 自动交换标准（CRS)的相关经验，由粤港澳三地联 合制定税务信息交换细则。互助机制应包括制度基础 与执行部门两部分：制度基础由中央构建，粤港澳三 地根据自身的实际需求协商确定信息共享内容及标准，完善相关配套制度；执行部门为粤港澳三地的税务机关，可以设立三地畅通的沟通渠道，加强税务机关之 间的交流合作，提高工作效率与工作质量，有效遏制 逃避税现象，保障税收利益共享。
(三）建立迅捷有效的争端解决机制
建议在大湾区领导小组的牵头下，组建三地的税 务争端解决机构，赋予其对跨境涉税争议事项的决定 权，保障其权力的行使。大湾区税收争议解决机制的 建立可以借鉴欧盟的《仲裁公约》，以仲裁机制为核心，在避免双重征税安排中引人仲裁条款。在争端解决机 构负责人的任命上，应注重权责一致的理念，形成在 权力分配、管理体制及运营架构方面相对制衡的运作 模式。对于跨境税收争议事项，由争端解决机构负责 在粤港澳三地的税务系统、司法系统、律师事务所、税务师事务所等中介机构中选取人员组成顾问委员会，对涉税争议作出专业裁决，公正、有效地解决跨境所 得税争议，保障跨境所得的税收利益共享（雜
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On the Coordination and Cooperation of Income Tax Administration in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area
Wei Sun & Na Zhang
Abstract: There are many differences in the income tax system of the Guangdong-Hong Kong-Maca
o Greater Bay Area, and the tax coordination is very difficult. From the perspectives of tax systems and administrative cooperation, this paper puts forward relevant suggestions on improving the coordination and cooperation of income tax administration in the Greater Bay Area, including coordinating tax jurisdiction, amending tax arrangements, improving tax service, strengthening anti-tax avoidance and establishing dispute resolution mechanism.
Key words: Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Income tax Tax coordination Administrative cooperation
作者单位：广东财经大学财政税务学院
(实习编辑：田芸芸）
(责任编辑：高阳）n A I INTERNATIONAL TAXATION IN CHINA
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