治理一词自1989年出现在世界银行分析非洲经济社会情况的的一份报告中之后，有关治理问题和治理的理念迅速引起了学术界的广泛关注。由于其自身的合理性和可信性，学者们在不同的领域，如政治学、经济学、行政学、社会学等领域，开始吸收和采纳治理理论的一些观点来分析有关问题。20世纪90年代后期以来，中国一些学者开始用治理理论来分析中国的问题，包括中国的政府改革。那么，究竟治理理论提出了哪些基本说法？它们对中国推进国家治理体系与能力现代化有什么启示？本文想围绕这两个问题来展开讨论，以求教于学界同行。
一、国外治理理论兴起的历史社会背景
治理在传统意义上的含义和现代治理理论的含义是大相径庭的。治理在古希腊语中意为“掌舵”，传统意义上的治理意思较为狭窄，主要指对各种特定机构和行业的管理以及执行宪法和法律对一些公共事务的规定。现代意义上的治理，它的内涵就丰富得多，从国家治理到社会的各个领域，比如大学、公司、地方政府、国际官方和民间机构等领域，都开始应用治理这一概念。不同的领域治理有着相同而又相互区别的涵义。治理处处流行，治理成为政治学和行政管理学的重要研究对象，众多国家将治理理论应用于国家和政府变革，治理理论的产生和发展有其深厚的历史社会背景。
（一）历史背景：政府与市场关系的调整促发了治理
在西方资本主义国家发展的几百年里，特别是在20世纪，围绕政府与市场孰轻孰重的争论一直没有停止
农村淘宝过。在对理论的争论和社会实践中，政府与市场二者的作用和弊端都充分地显现了出来。
在自由
2014年第6期
国外治理理论对中国国家治理
体系和治理能力现代化的启示
施雪华张琴
作者简介施雪华，北京师范大学政府管理学院教授、博士生导师；张琴，北京师范大学政府管理学院博士生（北京，100086）。
[摘要]政府失效、市场失灵以及全球化背景下的各种治理问题的出现，使得治理理论迅速兴起。在公
共选择理论、新自由主义思潮的理论背景影响下，治理理论主张多中心治理，强调平等与合作；崇尚
责任，强调公共利益；注重公众的需求和公民参与；主张有效率的治理等。如果我们能结合中国国情加以灵活运用，那么，这些理论观点能为我国国家治理体系和治理能力现代化建设提供重要的理论和实践启示。
[关键词]治理理论中国国家治理现代化
〔中图分类号〕D63-3〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-7326（2014）06-0031-06
政法社会学
资本主义时期，亚当·斯密的自由主义经济理论被西方国家推崇，企业独自经营，自由开展彼此之间的竞争，不受政府的干预。这个时期的政府的职能主要是保卫国家领土完整和维护国家主权、防止社会利益不被侵害，保护私人财产不受侵犯和市场机制不受破坏，政府就是一个守夜人。在机器化大生产代替手工劳动的资本主义发展阶段，自由竞争促进了社会的发展，国家对市场的不干预政策也恰到好处，二者相得益彰，但是，随着社会的进一步发展，资本私有的自利性逐渐暴露，资产阶级和无产阶级分化日益严重，整个社会生产开始无限制扩大，购买力日益缩小，生产过剩日益严重，经济危机全面爆发，整个社会陷入了混乱之中。至此，亚当·斯密的自由主义经济理论中单靠充分发挥市场的作用来实现社会的管理和进行资源的配置遭遇了危机。人们发现：市场是有缺陷的，无限制的市场行为给贴上了垄断、极端自私行为、生产无政府状态等标签。事实上，市场提供公共服务和公共产品的能力
是极为有限的，它不能完全承担起资源的有效配置，也不能单独给社会提供公平，会导致收入分配不公等等。市场失效显现了市场的缺陷，政府的作用被时势推上了历史舞台，政府开始了对经济和社会事务全面干预。为解决周期性的生产过剩，将西方社会从经济危机中解救出来，凯恩斯主义成为了市场缺陷的一剂良药。政府开始全面干预市场，在干预之初，政府发挥了其重要作用，它有效地遏制了经济危机，缓解社会矛盾方面，罗斯福新政用事实有力地证明了政府干预的有效性。但是，任何事情都有两面性，随着时间的推移，政府全面干预的负面性效果又开始不断积累，上世纪60、70年代，众多社会问题又一次爆发。凯恩斯主义重视政府的作用，但是，政府是由官员操纵的，政府官员作为人或者说是“经济人”自私自利的本性无法避免，官员们不断地追求政府规模的最大化，不断开始扩大自己的势力范围，如此一来，政府变得像个超级保姆，开始对各种社会事务大包大揽，它的管理效能完全不能适应需要，服务差、效率低、财政危机遍及全国，政府变得丧信于广大公众，新的危机又出现了，政府也失效了。最终，人们意识到了一个事实，那就是政府也带有天生的缺陷。20世纪70年代以来，各国政府又针对政府失效，开始寻求新的良方，开始了消减政府职能，进行政府再造，尝试构建企业型政府，主张将企业家精神和市场机制引入政府对公共事物的管理。究其实质，70年代以来的这次政府改革的根基仍然是市场，强调的是市场机制和企业家的思想和方法应用，对公共事务区别于企业和市场的特征重视不够。这样做的结果，无疑还是会导致“失效”的后果，历史的悲剧循环重演。那么，怎样才能既避免市场的缺陷，又可以避开政府的缺陷，或者说采用一种方式弥补二者的不足？从上世纪90年代开始，治理理论应运而生，治理理论家们提倡多元主体治理，强调回应、
互动、协作、公开、法治等精神，在“政府”和“市场”二元观点中，加入了“社会”这一新的单元，突破传统二维世界，开启了一个新的管理模式。于是，世界上许多国家和政府开始用治理理论来弥补政府和市场的失效，就如鲍勃·杰索普所说：“愈来越多的人热衷于以治理机制对付市场和和国家协调的失败。”[1]
（二）社会背景：全球化进程推进了治理理论的发展
随着信息技术的发展和交通的发展，人类克服了地域限制的障碍，各个经济体相互之间的交往越来越紧密。在全球范围内寻市场和资源也成为了各大企业，各个国家将经济活动扩展到了全世界。国家间的交往开始变得紧密，经济体系由分散走向全球一体化，正如恩格斯所言：“单是大工业建立了世界市场这一点，就把全球各国人民，尤其是各文明国家的人民，彼此紧紧地联系起来，以致每一国家的人民都受到另一国家发生的事情的影响。”[2]全球化加深了各个国家的相互交往和相互依存的程度，但各个国家在频繁的交往中也产生了大量的矛盾和问题：民族国家难以控制本国境内影响全球的资本经济活动，也没有能力解决超出本国能力范围的公共问题。不仅如此，在一些地区黑社会势力大量存在，交易，跨国犯罪，禽流感、H1NI等传染性疾病世界范围内的扩散，跨国环境污染等问题日益严重。然而，现有的联合国的安全机制和国际社会的和平力量对此显得无能为力。于是，除了各国政府在处理这些问题方面要做出努力以外，实行自组织协调来建立某种结构和秩序成为了需要，各种国际组织，非政府组织，社会力量的介入、多边合作参与全球问题的治理变得越来越重要。
总之，在看到政府的失败和市场的失灵以后，在全球化问题和矛盾需要更高层次的合作、需要更多的参与主体来解决的现实条件下，西方政治学家和管理学家提出了治理理论，开始提倡多元主体相互合作、共同管理，强调对国际问题、公共事务的应对既要重视政府的作用，还要充分培育和重视社会组织、非政府组织、民间机构等组织的作用。
二、国外治理理论兴起的理论背景
治理理论作为政府失败和市场失灵的良方，背后还有深厚的理论根据：公共选择理论和新自由主义思潮。布坎南和图洛克是公共选择学派的奠基者。他们把经济研究方法用于了公共管理领域中，布坎南指出：“公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或市场决策而产生”
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[3]传统的经济理性人假设中人自始至终都是自私自利的，他们随时都在寻求个人利益的最大化，他们充分理性，总是在趋利避害，他们的行为被效用最大化所激励。公共选择理论继承了这一假设，认为不仅在经济活动中人是必然要追逐个人利益最大化，同样在政治活动中，官僚的活动和行为也会充当经济理性人。作为人的本性，他们都会自私自利，因此他们在政治活动中也会自然地去追求自身利益，而不是公共利益。布坎南还认为，政治过程与市场过程一样，实质就是利益互换的交易行为。政府并不完全代表公共利益，政府的大多数政策倾向取决于官员之间、利益集团之间的利益冲突和协调。
个人和官僚既然都是自私的，只顾个人的利益，相对应的，公共利益的实现就受到了极大地阻碍，因此公共选择理论得出的重要最后结论就是政府失败。
公共选择理论认为，政府的种种行为都包含着失败的地方：首先在公共政策制定方面，政府想要通过制定和实施公共政策，建立制约个人极端行为的法律、法规来纠正市场的失灵。但是，公共政策的制定并非易事，存在太多的困难和障碍，制定一份好的政策并且执行到位是相当困难的，一旦制定有误，市场失灵、资源浪费的恶果会更加严重。在执行中，往往存在上有政策下有对策的局面或者出现消极应对行为。其次，在公共产品提供方面，由于公共机构的本性以及公共物品供求关系的特点，政府往往不能高效地提供公众需要的产品，时常还会产生提供过剩公共物品和成本增加现象，如一些重复建设曾造成大量公共资源的浪费等。因此，在公共产品提供方面，政府也是失败的。再次，政府作为公共物品的提供者，容易造成寻租及腐败，寻组和腐败把绝大部分的社会公共财富转入私人手中，扭曲了资源配置，政府再次失败。第四，政府膨胀。政府部门由于是由人来掌控的，人的自私自利性总会通过增加人员或者机构来满足自己的权威欲望，最终导致政府部门的膨胀。就如缪勒所言：“政府作为公共物品的提供者和外在效应的消除者，总会为了实现其目标而不断扩张机构。”最后，利益集团与政府的勾结、政府部门的利益倾向和财政假象等原因导致政府总是尽可能的失败。失业金如何领取
公共选择理论通过假设和论述，得出了政府总是导致失败这一结论。既然政府是失败的，那么就应该反对政府过多的干预，政府的干预少了，那么又应该怎样才能为公众提供公共服务呢？公共选择理论
给出的答案是：一是在政府部门引入竞争。只有有了竞争，才会避免政府部门对政策信息和服务供给的垄断，才会避免政府机构的无限制扩大从而给公众带来更多的实惠和利益。二是鼓励政府办事机构节约成本。三是充分利用私人资本和市场来为社会提供公共服务，例如将垃圾清运、消防、医院等让私人部门来操作和运营，会取得更好的效果。
新自由主义根源于古典自由主义都是强调资本、市场的自由放任，但是，新自由主义表现得更为极端，对国家和政府的作用基本予以更多地否认。新自由主义学派主张在市场中将个人自由发挥到极致，哈耶克在其著作《自由宪章》中写道：“自由就是一个人不受其他人或者某些人武断意志的强制，若要社会裹足不前，最有效的办法莫过于给所有人强加一个标准。”[4]他们认为市场是个人实践自由最重要的领域。“不仅如此，他们还十分相信市场机制的自发调节作用，强调市场本位、大力宣扬自由化、私有制和市场化。认为市场能够实现资源的合理分配，离开了市场就谈不上经济的发展，也无法有效配置资源，因而反对政府过度干预。在限制政府权力方面，自由主义学派认为政府本身是一种集体性质的事
业，必须小心翼翼地、严格地限制它，那种集强制权力和统一权威于一身的政府不可能成为称职的政府，集权型的计划经济会导致社会发展通向奴役的道路。当然，新自由主义者也不完全否定政府的适度干预，只是主张把政府的干预控制在市场机制无法取代的有限范围内，政府干预的目的只是为了市场机制的顺利运作。”[5]新自由主义看到了政府的弊端，为治理理论的架构和理论体系的完善起到了良
好的借鉴参考作用。但是它过分依赖市场，也得到了治理理论改革者们的扬弃。而公共选择理论同样也是对政府的弊端、市场的赞扬分析得很深刻。二者都对治理理论的发展和丰富起到了极大地作用。
三、国外治理理论的主要涵义
治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙指出：“治理与政府统治不是同义语，它们之间有重大区别。它将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。”[6]俞可平认为，“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以，治理是一种公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式”。[7]从对治理理论的学术渊源和社会背景的追溯中，我们发现治理的内涵包括以下几个方面。
1.治理理论关注社会管理主体多元化、平等性。社会治理主体的多元化指的是政府不是唯一的管理主体，无论是公共机构、私人机构，还是公私合作的机构都可以参与到公共事物的管理中来，而且这些不同的治理主体的地位都是平等的。过去，政府是整个社会的管理者，这个管理的角就像是传统中
国家庭关系中的上辈，似乎他习惯于掌管下辈的一切。实际上，在社会公共事物的管理中，看似政府在很大程度上占着主导者的作用，但是并它不是唯一，它的种种活动不可避免地受到来自社会其他力量的制约和牵制，其他非政府组织显性的或者隐形的都在发挥着巨大的作用。在这个管理体系中，能够充分发挥管理作用的还有个人、组织、公司、非权力机构、社会、市场等力量。治理理论重视政府与公民良好的合作和公民的积极参与，要求实现管理的民主化，政府不能再居高临下，与公众、社会、各个管理主体是一种平等的关系，在平等关系下的合作才能更加有效和流畅。
2.治理理论各个治理主体有着共同的目标。俞可平教授认为，治理是官方组织和非官方组织运用权力去规范社会的各种活动，以最大限度增进公共利益。这一观点很明确地规定了治理的目标：满足公众的需要，增进公众的利益。因此，治理理论的终结点在公众的意愿实现上，公众的诉求和愿望被放在了最高的位置。无论是政府、市场还是个人、组织、非权力机构等治理主体，他们的所有活动和安排都是围绕这一中心目标展开的。这就要求人们，特别是公权行使者，在决策和执行中时刻都不能忘记把公共利益放在首要位置，公共政策实际上就是各种利益的协调和综合。
3.治理理论重视政府相对人的参与。要想达到增进公共利益的治理目标，就必须充分了解公众的需求。了解公众的需求最有效的方式就是让其参与决策和管理过程。公民很清楚自己需要什么，他们参与了的决策才更有针对性，才能更好地解决问题。政府只有采取更多的渠道与公众进行更多地互动，政务公开，广泛听取民意，各种决策才会更加合理。这就要求公众参与政策过程的方式、方法的多元
化、便捷性、公正性和公开性，这样才有可能真正做到公共政策制定时的各种利益的协调和综合。
4.治理理论采用更多的方式和手段来进行管理。统治型政府是以上级命令下级，发号施令的方式来达成目标的。下级政府在接受上级政府指令，社会组织、公众在接受政府管理的时候总是会处于被动状态，他们的关系是上下的关系，而不是平等的关系。而治理模式除了采用强制的方式以外，还会与市场、社会组织、私人机构等其他治理主体进行民主协商，互惠合作、实现共赢成为治理理论的手段。治理理论既用正规的法制制度，也用非正式约束方式来实现对社会的管理，以实现多方的利益共赢。
5.治理理论崇尚责任。在治理中，当事人通过协商，达成双方都自愿的协议，就如诺奇克所说：“别人拥有的正当权利就构成了你运用权力的外部限制。”这种限制是以履行自己的承诺为前提的，当事人对自己所做的承诺担有义务和责任。责任性就意味着政府部门必须履行一定的义务，这些义务必须适应政府和公众的意愿。在西方治理理论体系中，主要把责任分为主观和客观二个层次：客观责任主要指行政工作人员的责任是要向上级、民选官员和公民负责，主观责任指行政人员要有忠诚、良知和认同的信仰。政府的责任在于如何担当起实现公众利益，维护好公众权益的责任角。
6.治理理论提倡有效率的治理。经济学家经常从两个方面来解释效率，一种是生产效率，指的是生产者如何充分利用资源从而获得最大价值的产品。另外一种效率的解释是从制度层面来分析的，即经济制度效率：“指一种经济制度达到了不减少给予某个人的好处就无法增加给予另一个人的好处的程度。张馨予李晨
或者说，如果这个制度能很好利用资源并分配商品和劳务，从而若不使该制度中的某些人生活得差一些，就不可能让另外一些人生活得好一些，则这种经济制度是有效率的。这种效率概念是20世纪意大利经济学家V·帕累托率先提出的，在经济学中被习惯地称之为帕累托效率”。[8]治理理论吸收了这一概念，认为衡量治理效率的高低既要看生产效率的高低，也要看人民生活水平的高低、管理效率等综合因素。
四、国外治理理论对中国国家治理体系和治理能力现代化的启示
有学者指出：“治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用。”[9]我们认为，虽然治理理论起源于国外，主要适用于西方国家的后现代国情，中国不能简单搬用，但是，其中的一些理论观点对中国国家治理体系和治理能力现代化也有着重要启示。如果我们能结合中国国情，很好地运用这些理论观点，对中国社会现代化进程，特别是国家治理体系和治理能力现代化进程一定能起到积极的推动作用。
暴风影霸1.要实现治理体系和能力的现代化，中国政府就要更加注重公众的需求，最大限度的实现公共利益。由于政府职能反映了政府活动的基本方向、根本任务和主要作用，那么一个政府的活动要达到什么目的，需要有基本的价值观念和体系。目前，中国各级政府按照科学发展观的基本要求，提出了以人为本的执政理念，让广大人民众过上更加幸福的生活成为了举国上下的一致目标。从这一点来看，中
国政府的治理目标与治理理论的观点有很大的相同之处。但是，当前的中国政府还没有在实际意义上落实这一目标，广大人民众的生活水平离他们的期望值还有很大的差距，社会贫富分化严重，多数人的社会保障水平还相当低甚至没有，人民众最期盼解决的教育、医疗、住房仍然没有很好地解决，各级政府用于民生的财政支出还相当有限。因此，中国政府应切实倾听众的各种需求，要真正通过良好的治理，使得公共利益得到最大化。
2.要实现治理体系和能力的现代化，中国政府需要更加注重与社会、公民的平等合作关系。在中国，由于几千年的封建传统思想文化的影响，以及建国初期高度集中地计划经济体制的实行，政府习惯于高高在上的统治，政府对待公众的方式是控制和掌管，权力的运行自上而下，上级的指示高于一切。而在治理理论的观点中，政府与公众、社会、中介组织和机构是平等协作的的关系，双方需要通过协商达成一致的目标，共同履行各自的义务和责任以为社会发展做更好的服务。治理是持续的互动，政府与公民是合作伙伴都体现了对公民的尊重，体现了人本化的倾向。中国政府，特别是与公众联系最为紧密的基层政府更应该学习领会这种观点并把其运用到与公众的实际交流中去。
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3.要实现治理体系和能力的现代化，中国政府需要大力培育社会组织和公民社会。在西方社会发展的历程上，大批代表经济与政治利益的社会组织开始快速成长，他们在社会政治经济领域开始有了举足轻重的地位，也在国家治理中开始发挥了重要的作用。治理理论基于事实存在，为我们描绘了一幅全新的三元治理模式，在整个治理网络中，除了政府、市场、还有公民社会，治理理论在总结了政府的
失败和市场的失灵之后，到了公民社会、中介组织和中介机构这一个可以弥补政府和市场缺陷的新的治理