的风险管理研究
张睿
摘要：近年来，我国在推进医药卫生事业改革方面做出了很大努力，
从“大健康、大卫生”的理念要求，到“健康中国”的战略目标，无一不在致力于提高国民健康水平、解决众看病难的问题。随着“互联网+”的不断发展和分级诊疗
制度建设的不断落实，建设一批以区域医疗中心为核心的、能够缩小地区之间医疗水平差距的，减少跨省、跨区域就医数量的重点病种专科联盟，成为眼下深入推进医疗卫生领域供给侧改革的重要任务。本文以O 医院为例，分析地方政
府专项债券在建设区域医疗中心、补齐资金短板、引领地方医疗卫生事业发展扮演的重要角，
指出医疗卫生专项建设项目债券发行管理的风险因素，并提出公立医院作为项目建设方如何应对，
以期为后续公立医院建设项目利用政府专项债券获得资金支持提供建设性意见。
关键词：政府专项债券；区域医疗中心
一、
引言O 医院为医疗、教学、科研、
预防为一体的三级甲等口腔专科医院，年门诊量50万余人次，年收治住院手术
患者5000余例，社会影响力强、专科排名靠前在复旦大学医院管理研究所中国医院专科声誉排行榜位列全国第九位、东北地区第一位，教育部全国首次口腔医学专业学
位水平评估全国第七位、东北地区第一位，
国家医疗数据中心首届临床学科评估结果位列全国第六位、东北地区
韩红 管彤第一位。目前以O 医院为中心的医联体已达38家，覆盖东
北三省、四川省和内蒙古、
新疆维吾尔族自治区等6个省份，不久前成立的“东北三省及内蒙古自治区口腔颌面-头颈肿瘤诊治联盟”
已覆盖四个地区64家医疗机构。二、利用政府专项债券筹资建设的必要性1.东北区域医学现状需要
我国东北区域口腔医学现状存在以下三方面特点：
第一，东北地区高等教育普及率高，
人民众对口腔健康的关注和管理需求比较高；第二，
东北区域人口密度大、口腔人才外流严重，导致口腔医师缺口很大，
口腔医疗资源分布不平衡；第三，社会日益加剧的人口老龄化，
带来人民众对口腔医疗服务的需求直线上升。
O 医院是省、市城镇职工基本医疗保险定点医院，
是“微笑列车”、“明天计划”等多个唇腭裂公益项目的定点医院，承担全国口腔健康流行病学调查辽宁省片区流调
工作，是秉承“以病人为中心、
以健康为宗旨、以预防为重点、防治切实结合”的医疗服务理念，
积极开展三新技术和优质服务，督导辽宁省各市县儿童口腔预防和干预项目，受到患者和社会的广泛赞誉。
O 医院的发展壮大事关L 省乃至东北地区口腔医疗卫生事业发展水平。努力建立起基本涵盖口腔健康与优势研究领域的东北区域口腔医疗中心也是多年来一直致力于实现人人享有基本口腔医疗卫生服务、推进健康中
国建设的L 省的夙愿。因此，从地域医学前景、
适应社会发展、人民医疗健康、培育临床教学和科研人才方面的迫切需要出发，O 医院决定积极响应国家建设口腔医学重点专科联盟的号召，全力投身于口腔医学东北区域医疗中心的建设，为L 省及周边省市居民的口腔健康提供更好的保障、提升东北地区的口腔医疗服务整体水平。
2.政府专项债券的融资优点
地方政府专项债券不同于一般债券，它不纳入一般
公共预算管理，不与赤字率直接挂钩，
一般用于有一定收益的、可以自负预算平衡的公益项目，
属于目前国家财政鼓励支持的融资手段。2019年6月，中央政府首次允许在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资
条件的，将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。
这既能够保障国家和地方基础建设重点领域公益性项目的合理融资需求，又能够规范融资行为、把控融资风险、提高资金使用效率。
结合疫情防控和建设需求变化等社会情况，政府专项债券使用领域扩大，目前已允许地方投向应急医疗救治、公共卫生、职业教育、城市供热供气等市政设施项目。也就是说，只要公立医院本身具备一定的项目资本金作为撬动项目配套融资的核心，随着政府专项债券的政策放宽，区域医疗中心建设项目将获得更大力度的社会市场化资本配套融资跟进。由于政府专项债券要求项目本身达到收益与融资相平衡的水平，还会有效缓解地方政府的资金压力、优化经济结构、稳定总需求，保持经济持续健康发展。
另外，地方政府专项债券具有发行规模大、发行利率
低、发行期限长、与项目建设周期匹配合理等特点，
与政府融资平台和银行贷款平台等融资途径相比有明显的成本优势，一方面省级财政能够通过发行专项债券等措施集中力量补短板、堵漏洞、强弱项，保障疫情防控、医疗卫
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生的重点领域在建和新建项目资金需求；另一方面像区域医疗中心这样的有较大示范、带动作用的改善民生项
目通常建设周期长、前期投入巨大，
利用地方政府专项债券发展建设无疑可以发挥更大作用。
三、利用政府专项债券发展建设的风险和应对1.宏观政策风险
从债券本身来讲，任何债券固有的特点是存在利率
风险和流动性风险。在政府专项债券的存续期内，
受国民经济状况和国家财政政策、货币政策及其他宏观经济政策的影响，政府专项债券的市场利率水平也存在变动的可能，这本身就容易给专项债券本身带来一定的价格风险；同时由于市场资金的供需状况及投资者的投资偏好变化，宏观政策下的市场环境可能影响政府专项债券的流动性，在转让时存在无法到交易对象导致的流动性风险。
目前O 医院项目本身所处的医疗行业，无论从投资、建设、经营和管理等方面均受国家目前政策的大力支持，同时是L 省城市规划和发展的重要组成部分、L 省政府重点支持的行业。但根据本项目投资计划及工程进度需求，债券存续期较长，因此在项目建设期内要保持对宏观政策、国民经济、社会医疗卫生事业发展的高度关注，敏锐捕捉国家和地方宏观经济政策和产业政策的各种程
度调整，以便及时采取适当的经营管理活动，
尽量消除一定时期内对医院经营环境和收入产生不利影响的可能。
2.行业定价和补助政策变动风险
O 医院对患者所支付的医疗费用形成的医疗收入并没有直接的定价权，这些诊疗业务的收费标准由国家和地方相关部门主导制定，政府相关政策的变化会即时影
专业口腔医院响医院的收入水平和盈利能力。
自新医改方案实行以来，我国公立医院政府补助制度逐渐落实，地方财政对公立医院的补助投入逐渐增加，在帮助公立医院努力加快建设区域医疗中心的脚步发挥了重要作用，在项目建设期中如国家和地方政府补助政策发生变动无法按期落实则可能会影响工程进度及设备购买，从而对公立医院向区域医疗中心的建设项目产生不利影响。
因此，公立医院在进行区域医疗中心发展建设时要
尽可能向地方政府、主管部门争取各方面的优惠政策，
包括税收优惠、延长收费期限及其他补偿。
3.项目安全建设和如期完工风险
在O 医院向区域医疗卫生中心建设项目中最重要一部分是老校园向产学研一体的大中心改造工程，由于大中心为方便日后科研、教学、诊疗使用，对施工规划极细、要求极高，再加上老校园其中一楼体涉及国家历史文
物保护建筑，不仅受到地方政府有关部门的严格管控，
而且因年代久远，在配套管网工程的规划上又要考虑质量安全问题，建设标准要求极高，存在不可预见性制约因
素，加大了施工的难度，在施工过程中各种人为、
设备、技术、恶劣天气、自然灾害等外部环境因素，都可能对工期
产生不良影响，再加上实际施工中如有发现前期未勘察
计划的突发情况，很容易导致进度拖延，
建设标准、建设内容、施工进度、施工质量有一不达标势必影响工期。
O 医院在项目建设初期即与设计单位保持良好的沟通，在设计阶段加大投入，做好做全现场勘探勘察工作，
尽量优化设计，防止设计方案中途发生重大变化，
减少不必要的设计变更，同时督促施工承接单位积极学习、
引进先进可靠的施工技术和装备，
加强施工管理。4.债券发行资金兑付风险
项目周期长和收益不稳定都会造成政府专项债券发行后资金兑付风险。为保证政府专项债券合理发行以及债务人的权益，对于项目建设前和建设中有关收益的估算和成本的要求极高。在做好成本管控防止成本过大波
中国好声音7强动方面，需要从设计和施工两方面开展工作方面，
圣诞妆容设计阶段在满足医疗设计标准需求的前提下尽可能多做做细，
加强局部方案比对、推荐最经济合理的组合，
最大限度降低造价，把握进度，严格招投标。在项目建设期内对项目全部建设资金的使用情况进行适时审计，在项目建成后
对土地征收成本、基础设施建设成本进行专项审计，当项目总投资超过预算时，由公立医院负责落实资金缺口，
确保项目资金的及时投入和工程的顺利完工。
按照“专项管理、分账核算、
专款专用、跟踪问效”的原则加强项目资金管理、确保资金安全、
规范、有效使用。经收入和付现成本负荷预测跟踪预警现金流量，以控制
项目融资平衡的风险。另外还应当借鉴先进医院经验，
建立科学组织架构、完善风险控制体系，树立风险防范意
识，以应对突发公共卫生事件对项目建设运营的影响，
达到防患于未然的目的。
四、结束语
本文以O 医院为例分析公立医院利用政府医疗卫生专项债券发展建设区域医疗卫生中心的风险和应对措施，从经济效益和社会效益方面说明政府专项债券的合理利用能够深化卫生健康领域供给侧结构性改革、优化区域口腔医疗资源布局、打造区域临床医学高地和高层
干露露苏紫紫全套次医学人才培养基地、减少患者异地就医、
跨区域流动的社会主要矛盾，提升区域内整体口腔医疗服务水平，充分发挥公立医院立足当地、辐射区域的引领作用，
同时也为未来政府债券的管理改革提供了新的借鉴。
参考文献：
[1]张增磊.地方政府专项债券面临的主要问题及对策[J].地方财政研究，2019(08).
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[3]田进.关于地方政府专项债券的思考[J].经济师，2019(11).[4]樊轶侠.完善专项债发行使用机制[J].中国金融.2019(13).
（作者单位：中国医科大学附属口腔医院）
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