聚焦司改
JU JIAO SI GAI
◎秦雨王嘉羽
内容摘要：认罪认罚从宽制度是我国司法改革重大成果之一。为保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助，值班律师制度应运而生。由于我国值班律师制度尚处于起步阶段，在司法实践中存在值班律师职能定位模糊、法定职责与诉讼权利不对等、经费保障不足以至工作积极性受限以及缺乏科学考评、监督机制等问题。本文针对上述问题，借鉴发达国家经验，结合我国的司法实践，从保障值班律师履行职责的必要权能；完善准入、考核、监督机制；建立弹性补贴制度；加强与检察机关、监管场所配合协作等四个方面提出完善建议，以期对构建有中国特的值班律师制度起到参考、借鉴作用。
关键词：认罪认罚从宽；值班律师；法律援助
一、问题的提出
认罪认罚从宽制度是我国2018年修订的《刑事诉讼法》中确立的一项新制度，也是全面深化司法体制改
革的重大成果。与美国实施辩诉交易制度的背景相似，我国刑事司法审判也面临巨大的案件压力。⑴根据2015年-2019年《工作报告》的数据统计，全国法院一审刑事案件收件数、积案数每年都在大幅增长，且增速日趋加快，同时轻刑案件占总案件数的比重也越来越大，其中判处三年以下有期徒刑的案件比例达到80%以上。在司法资源有限与犯罪数量增长的矛盾日益突岀，犯罪轻罪化、轻刑化的趋势日益加大的形势下，为了优化司法资源配置、提升司法效率，实现惩罚犯罪与保障人权的平衡，认罪认罚从宽制度应运而生，并且随着2018年《刑事诉讼法》的修改在我国刑事诉讼程序中正式确立。国
根据现行《刑事诉讼法》第15条的规定，认罪认罚从宽制度是指，犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以从宽处理。其实质上就是通过从实体和程序上对自愿认罪并愿意接受处罚的犯罪嫌疑人、被告人进行从宽处理而达到快速完结刑事案件的制度。在认罪认罚案件中，为了保障犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性、犯罪嫌疑人的辩护权以及程序选择的自由，我国加入了值班律师制度。该项制度是法律援助体系的重要组成部分，在犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，法律援助机构也没有指派律师为其辩护的情形下，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序
选择建议、申请变更强制措施、对案件处
理提出意见等法律帮助。但是在目前的
司法实践中，值班律师对犯罪嫌疑人、被
告人的帮助仅限于作为认罪认罚具结的
见证人参与案件办理，并没有发挥其法
定的全部作用和应有价值。现实中，不乏
有值班律师在“不阅卷、不会见、不发表
意见”的情况下，见证犯罪嫌疑人、被告
人签署《认罪认罚具结书》，最后二审法
院认定案件事实不清、证据不足发回重
审或直接改判的案例。究其原因，犯罪嫌
疑人、被告人对刑事法律和程序的认知
不足以及对案件信息掌握的不对等这些
弱势因素，使得他们只有在法律专业人
士的帮助下才能和公诉机关平等协商，
并在权衡利弊后作出判断。因此，如何使
值班律师在认罪认罚案件中积极发挥应
有的作用，保障刑事诉讼构造的平衡和
控辩双方的平等协商是当下急需解决的
问题。
二、值班律师的运行现状及问题
设立值班律师制度的初衷，一方面
在于保障被追诉人认罪认罚的自愿性
和真实性，防范因虚假认罪而发生冤假
错案；另一方面，在于提升认罪认罚案
件程序的公正性，引入第三方参与平等
协商，树立司法公信力。卩］为了兼顾效率
与公平，值班律师主要是在庭前为犯罪
嫌疑人、被告人提供法律帮助。根据中
国裁判文书网的数据显示,2017年〜
2019年适用认罪认罚从宽制度审结的
案件数分别为39509件.97504件、
349972件，呈现逐年递增的趋势。而从
司法部发布的＜2018年度律师、基层服
务工作统计分析》来看，全国共有执业
律师42.3万多人，法律援助律师7400
多人，仅占全国律师总数的1.75%，其中
值班律师的总量及比例则更低。因此，
人少案多的现实状况使值班律师参与
认罪认罚案件的实效大打折扣，往往只
能在形式上保证犯罪嫌疑人、被告人认
罪认罚的自愿性，但不能保障其认罪认
罚的明智性，甚至有部分值班律师为了
案件的快速审结沦为“第二公诉人”，直
接说服犯罪嫌疑人、被告人尽快认罪认
罚/以中国中部地区H省W市H区检
察院办理的审查起诉案件为例。该院近
三年适用认罪认罚从宽制度的案件数
接近刑事案件总数85%，值班律师的参
与率超过了95%，检察官量刑建议釆纳
率约97%，而值班律师对认罪认罚及量
刑建议提出异议的比例为0。通常，检察
官在和犯罪嫌疑人完成量刑协商后，再
告知律师对犯罪嫌疑人从宽幅度的意
见，值班律师仅在犯罪嫌疑人签署具结
时见证。如此一来，值班律师的工作内
容变成了无条件配合公诉机关完成认
罪认罚具结书的签署，运行现状逐渐背
离值班律师制度的设立初衷，流于形
式。
笔者认为，目前我国值班律师制度
运行中主要存在以下四个方面的问题：
（一）值班律师定位模糊。
由于我国值班律师的运行还处于
起步阶段，对值班律师的定位还没有达
成共识。在《刑事诉讼法（修正草案）》一
审稿中，规定值班律师的职责是辩护。
但自二审稿以及修改后的《刑事诉讼
法》作了调整，将值班律师提供“辩护”
修改为提供“法律帮助”，并删去了“代
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理申诉、控告”的职能。因此，值班律师的功能和应然定位引起了理论界和实务界的广泛探讨，主要形成了三种观点叫（1）第一种观点认为，值班律师为法律帮助者。从刑事诉讼法的规定来看，值班律师既没有主动会见犯罪嫌疑人的权利，也没有出庭辩护的责任，而只是保障有需要的犯罪嫌疑人、被告人及时获得法律帮助。当前值班律师资源有限，将其直接等同于“辩护律师”是不现实的。“两高三部”《关于开展法律援助值班律师工作的意见》中也持该种观点。（2）第二种观点认为，值班律师是辩护律师。从广义上理解辩护的概念，以及参照国外值班律师的一般功能，值班律师的应然定位是辩护人或辩护律师。并且就立法体例而言，值班律师制度规定在“第四章辩护与代理”中，足以表明值班律师仍然行使的是辩护权或者说协助被追诉人履行辩护职能。（3）第三种折衷观点认为，可以将值班律师视为“准辩护人”。值班律师一般受法律援助机构指派为被追诉人提供法律帮助，但并不会与被追诉人签订委托代理合同，与传统意义上的委托辩护律师有所区别。对于值班律师，可以赋予其阅卷权、会见权等防御性诉讼权利，而不具有辩护权。
（二）值班律师的职责和权利不对等。
《刑事诉讼法》赋予了值班律师多重职责，却对值班律师的诉讼权利规定模糊，缺乏足够的诉讼权利和配套措施予以支撑。⑹根据《刑事诉讼法》第36条的规定，值班律师的法定职责主要有四个方面：（1）提供法律咨询；（2）提供程序选择建议；（3）申请变更强制措施；
（4）对案件处理提出意见。《刑事诉讼法》第173条规定，“在认罪认罚案件中，需要听取值班律师意见的，人民检察院应当提前为其了解案情提供必要的便利。”这一规定虽然表明值班律师享有了解案情的权利，但是仅原则性地要求人民检察院有提供必要便利的义务，值班律师可以获得的“必要的便利”
具体包括哪些并不明确，相关法律条文亦未对值班律师进行会见或者査阅案卷的具体流程加以规定和保障。⑺在实践中，由于受没有委托代理书等证明材料就很难查阅案卷、会见当事人、调查
12崔夭虛冶取证的客观因素影响，值班律师的权限
受到极大制约，使得其法定职责难以履
行，不能深度参与案件，无法提供实质
性法律服务，最终导致值班律师制度总
体运行效果不佳。
（三）值班律师的经费保障不足，积
极性受限。
值班律师作为法律援助体系的一
部分，其提供法律帮助的经费补贴由国
家财政支持，具有公益性质。现阶段一
般采取固定补贴模式，按件计算，还是
以H省W市H区为例，值班律师办案
补贴是每件300元，与正常执业律师的
计件平均收入差距巨大。与法律所规定
的职责内容相比，值班律师所获得的收
益甚微，而劳动性价比往往会直接影响
张嘉佳为什么离婚劳动者的工作质量和积极性，这成为值
班律师参与认罪认罚案件的内源动力
不足的主要因素之一。同
（四）值班律师的选任、考核和监督
制度不完善。
目前《刑事诉讼法》中涉及值班律
师制度的仅有第36条、第173条和第
174条，这些规定比较宽泛，缺乏细致性
的规定约束和规范值班律师的行为。在
选任值班律师时，受薪酬影响，愿意接
受指派的多是资历较浅律师，他们因执
业经验不足等原因，在为犯罪嫌疑人、
被告人提供法律帮助方面上发挥的作
用极其有限。呵并且，法律援助机构还没
有建立起相关的考评监督机制，无法评
估值班律师提供法律服务的质量，或对
其中怠于履职的律师给予惩戒。值班律
师本身参与的积极性不高，又缺乏有效
的考评和监督，是否尽职尽责全靠值班
律师的主观能动性，实践中难免出现应
付执业任务的情况。
三、国夕卜相关制度经验
值班律师制度最早起源于英国，经
多年研究和实践，已发展形成成熟的制
度体系。对国外相关制度进行学习借
鉴，有助于我国值班律师制度的快速成
长和完善。
（一）美国辩诉交易制度中的律师
参与。
美国的辩诉交易制度在1970年正
辩护权式确立，随着辩诉交易制度的不断发
展，美国超过90%的刑事案件通过辩诉
交易程序处理。为了保障犯罪嫌疑人、
被告人认罪答辩的自愿、明知和理智，
联邦最高法院明确辩诉交易中的犯罪
嫌疑人、被告人享有获得有效辩护的宪
法权利。美国对参与辩诉交易的律师的
定位是辩护律师，因此在辩诉交易中，
讯问之前犯罪嫌疑人、被告人要求辩护
律师在场的，辩护律师到场前控诉机关
不得讯问。律师享有会见犯罪嫌疑人、
被告人的权利，向其解释被指控的案件
事实和犯罪性质，告知其有选择辩诉交
易的权利。一旦被追诉人选择认罪答
辩，辩护律师应当及时开展对案件事实
的调查，对有利于辩诉交易谈判的证据
和线索进行搜集。律师在与检察官协商
过程中应当对控方证据提岀质疑，反驳
控方的主张，为被告人争取较少的罪名
指控或较轻的量刑结果。如果辩护律师
深厚的感情和友谊叫没有对案件事实、证据和法律适用进行
细致的研究和分析，其不可以建议犯罪
嫌疑人、被告人同意认罪答辩。根据正
当程序的要求，美国对律师有效参与辩
诉交易程序十分重视，并建立了律师无
效辩护的制裁审查机制。［轲若辩护律师
的行为存在过错或瑕疵导致辩护服务
不符合要求、流于形式，法院将会以无
效辩护为由驳回被告人的有罪答辩。
（二）英国认罪协商程序中的律师
参与。
在英国，值班律师分为治安法庭值
班律师和警察局值班律师，由法律援助
署负责管理。执业律师需要自愿报名，
经过专业选拔被认定合格后才会被赋
予值班律师的资格。为保证值班律师不
仅具备专业的法学知识和职业技能，而
且具有优良的职业道德，他们必须参加
持续性的专门培训。律师在自己被安排
值班的时间段内必须保证全天候可以
提供法律服务，警察局在接到犯罪嫌疑
人的请求后，必须通过值班律师呼叫中
心联系可以立即到场提供法律服务的
值班律师到场，否则不得进行讯问。为
了保证提供法律服务的有效性，值班律
师可以了解犯罪嫌疑人的基本情况、案
件情节以及控方掌握的证据材料，随时
查看讯问笔录，会见犯罪嫌疑人、被告
人，并通过电话或者现场提供法律帮
助。在犯罪嫌疑人、被告人认罪前，值班
律师应当就指控的犯罪事实与犯罪嫌
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疑人、被告人是否希望认罪答辩进行充分的调查。值班律师除了提供法律咨询外，根据犯罪嫌嫌疑人、被告人的申请，还可以提供出庭代理服务。M
（三）德国处罚令程序中的律师参与。
虽然德国没有与中国认罪认罚从宽完全等同的制度，但是存在功能相似的制度，即处罚命令程序。该程序是德国于19世纪晚期建立的一种简易书面程序，由于处罚令的生效需要被追诉人同意以及不申请转为审判程序为前提，因此处罚令程序中也存在辩护律师与检察官针对是否适用该程序和适用的具体内容进行协商。如果被告人愿意认罪，司法机关有义务通知辩护律师到场，辩护律师可全程参与处罚令程序。根据德国《刑事诉讼法》规定，被告人可以随时会见辩护律师，在被讯问前还可以向辩护律
师咨询相关法律问题。辩护律师除了提供法律咨询，在必要时还享有调查案件事实的权利和充分的阅卷权，包括查阅调查笔录、讯问笔录等所有司法机关持有的证据。问与美国的辩护交易制度相同，辩护律师与检察官可以就罪名和量刑进行协商，辩护律师可以以被告人认罪为条件，请求减少指控或较轻的刑事处罚。
四、完善值班律师制度的建议
（一）保障值班律师履行职责的必要权能。
从英美法系和大陆法系国家律师参与认罪协商相关程序的实践经验来看，这些法治发达国家都对律师履行辩护职责享有的诉讼权利给予了充分的保障。我国《刑事诉讼法》没有赋予值班律师辩护人的地位，但其职责中又包含了辩护性质。因此，为了解决值班律师身份定位与辩护职责之间的矛盾，学界一直试图将值班律师进行“辩护人化”。［口笔者认为，只有根据值班律师的职责保障其相应的权利，才能保证法律服务的有效性。具体而言，应从以下方面对其诉讼权利进行保障：1.明确规定值班律师享有阅卷权。阅卷是了解案情的重要方式，如果缺乏阅卷，则律师掌握的案件信息远少于公诉机关，在信息不对称的情形下，值班律师很难给出准确的法律意见，因此阅卷权是其辩护性职能
充分行使的必要保障。2.保障值班律师
的会见权。律师了解案情后需要与被追
诉人沟通交流，使被追诉人充分了解案
件性质以及适用的法律和程序，据此对
是否认罪作出自愿、真实、明智的选择。
因此，会见权对于值班律师同样不可或
缺。为了便利值班律师与被追诉人会
见，还应适当简化会见手续。3.明确值班
律师的在场权。律师的在场权可以更好
地实现刑事诉讼目的价值，保证程序正
义。当下值班律师仅在检察机关与犯罪
嫌疑人、被告人达成认罪认罚协议，签
署具结书时才到场，难免有流于形式之
嫌。因此，应适当扩大认罪认罚从宽程
序中值班律师的在场权，值班律师在检
察官与被追诉人进行量刑协商时也应
在场。
（二）完善值班律师的资格准入、考
核、监督机制。
为了确保提供有效的法律服务，实
现值班律师法律援助的实质化，不仅应
加强对值班律师履职的保障，而且需要
建立、健全选任机制、考评机制、监督机
蒋劲夫家暴制和责任追究机制。1.选任机制。选任值
班律师可借鉴英国的经验，由从业律师
提出申请，法律援助中心进行考察，值
班律师应当符合以下条件：（1）执业一
年以上；（2）具有办理刑事案件的经验；
（3）承诺年度办理一定数量的法律援助
刑事案件；（4）责任心强，热心公益。2.考
评机制。（1）建立值班律师办案流程规
范化标准。由法律援助机构统一制定值
班律师办理认罪认罚案件提供法律帮
助工作标准，如必须阅卷、会见、提岀意
见等；（2）建立司法机关反馈机制。法
哑光漆院、检察院、看守所应当定期向法律援
助机构定期反馈值班律师的履职情况；
（3）建立当事人反馈机制。法律援助机
构应当逐案调查当事人对值班律师提
供法律帮助服务的满意度，对值班律师
的服务质量进行评估，如果当事人认为
值班律师怠于履行法律帮助职责，有权
申请更换值班律师。最终，法律援助机
构根据值班律师提供的履职痕迹材料
和派驻司法机关、当事人的反馈意见作
为其工作质量的评价参考，计入律师年
卖房税费度考核和诚信服务记录，直接与值班律
师补贴标准挂钩。网
（三）建立对值班律师弹性补贴制
度。
值班律师的补贴标准偏低是制约
其工作积极性的重要原因。一方面，值
班律师参与认罪认罚案件的职责包含
实体辩护的性质，且案件多、工作量大，
现有的补贴标准与其承担的职责和工
作量严重不成比例；另一方面，固定的
补贴数额不利于激励值班律师提高工
作质量。笔者建议引入值班律师的弹性
补贴制度，根据值班律师提供的法律服
务价值确定补助数额，细化补贴标准，
根据值班律师的考评结果发放补贴。将
值班律师阅卷、会见、参与协商、申请变
更强制措施、对案件发表意见等环节分
别计算工作量，区分认罪认罚案件涉及
的罪行轻重与难易程度，分别设定不同
的补贴标准，调动值班律师深度介入案
件的主动性和积极性。问在经费来源方
面，由财政部门建立政府购买值班律师
服务机制，增加值班律师的经费预算。
法律援助机构负责值班律师的管理、选
任和补贴发放工作，具体的补贴标准由
各地依据有关规定并结合当地经济发
展水平实际确定o
（四）加强值班律师与检察机关、监
管场所的配合协作。
当前值班律师通常派驻在法院和
看守所。但根据《刑事诉讼法》第36条
的规定，“法律援助机构可以在人民法
院、看守所等场所派驻值班律师”。笔者
认为，对“等场所”应当作等外解释，即
可以包含检察机关。各地检察机关可以
根据工作需要，联系法律援助机构派驻
值班律师。实际上，在试点过程中，许多
地方已经对该项工作进行了探索。派驻
可采取定期值班或者轮流值班的方式，
律师资源短缺的地区还可以在监管场
所、检察机关设立网上值班律师平台，
确定律师网络在岗时间，保障值班律师
工作的有序开展。法律援助机构通过与
检察机关、监管场所建立起联系人制
度，定期沟通反馈，及时解决值班律师
参与认罪认罚案件办理的实体和程序
问题，实现共同推进刑事诉讼制度改革
的司法合力。
参考文献：
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慈乞戊冶13
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〔作者：秦雨，湖北省武汉市洪山区人民检察院第一检察部主任，一级检察官；王嘉羽，中国地质大学(武汉)，研究生〕基层检察实务中
认罪认罚从宽制度的适用
◎韩丹
内容摘要：认罪认罚从宽制度在全国推广以来，作为刑事诉讼法修改确立的一项以检察官主导责任为基础的诉讼制度，在有效惩治犯罪、提高诉讼效率、节约司法资源、化解社会矛盾、维护社会公平正义方面起到了积极作用。本文从基层检察工作的实务角度出发，以笔者所在的基层检察院在贯彻推行认罪认罚从宽制度的过程中遇到的问题为切入点，提出了若干对策建议。
关键词：认罪认罚从宽；量刑建议；值班律师
一、问题的提岀
认罪认罚从宽制度作为刑事诉
讼法修改确立的一项以检察官主导
责任为基础的诉讼制度，是司法体制
改革的重要一环，具有及时惩治犯
罪、强化保障人权、优化司法资源配
置、纾解社会对抗、化解社会矛盾的
重要意义，有助于实现政治效果、法
律效果和社会效果的最佳统一。由于
认罪认罚从宽制度具有“控辩协商、
调和矛盾、诉讼便捷高效”特点，它也
是控制“案-件比”的有效措施。随着
认罪认罚从宽制度适用率的不断提
高，“案-件比”显著降低。在适用认罪
认罚案件中，退回补充侦查、延长审
查起诉期限、上诉等影响“案-件比”
的重要因素大大减少。同时，它也是
加强侦查引导、完善“捕诉一体化”的
有效方式。推进认罪认罚从宽制度向
侦查工作延伸，在“捕诉一体化”模式
下，承办检察官从侦查阶段开始，就
对认罪认罚案件中的“劝告告知、听
取意见、权利维护、律师帮助”统一适
用标准，引导侦查机关完善认罪认罚
案件的证据采信、固定、运用制度，构
建刑事案件的速裁程序、简易程序、
普通程序，形成了诉讼程序与案件难
易、刑罚轻重相适应的多层次案件处
理机制，优化刑事诉讼流程，实现繁
案精办、简案快办，有效提高了司法
诉讼效率。但是随着制度的不断推进
和实践的不断深入，认罪认罚从宽制
度在适用过程中也遇到了一些困惑
难题。本文拟从基层检察实务角度出
发，以笔者所在的基层检察院为例，
探索该制度在运行过程中出现的一
些问题和解决思路，以期与广大同行
参酌。
二、某基层检察院办理认罪认
罚从宽案件的适用情况
(一)审结适用情况。2020年1-6
月，笔者所在的检察院共审结案件
156件192人，适用认罪认罚从宽制
度审结136件162人，占审结总人数
的84.38%，同比上升57.31个百分
点。其中适用认罪认罚从宽制度起诉
138人，占审结起诉总人数的
83.64%，同比上升59.12个百分点；
适用认罪认罚从宽制度不起诉23
人，占审结不起诉总人数的88.46%,
同比上升35.52个百分点。
(二)罪名分布情况。2020年1-6
月，笔者所在的检察院适用认罪认罚
从宽制度审结罪名已覆盖至除危害
国家安全罪、危害国防利益罪、渎职
罪、军人违反职责罪之外的刑法各章
节，其中危害公共安全类犯罪81人、
侵犯财产类犯罪33人、妨害社会管
理秩序类犯罪33人、侵犯公民人身
权利、民主权利类犯罪8人、贪污贿
赂类犯罪4人、破坏社会主义市场经
济秩序类犯罪3人.
具体到单个罪名中，危险驾驶罪
71人，占适用认罪认罚从宽制度审结
总人数的43.83%；盗窃罪19人，占适
用认罪认罚从宽制度审结总人数的
14
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