２０２１年１月中州学刊Ｊａｎ．，２０２１第１期（总第２８９期）ＡｃａｄｅｍｉｃＪｏｕｒｎａｌｏｆＺｈｏｎｇｚｈｏｕＮｏ．１ʌ社会现象与社会问题研究ɔ
白小平㊀㊀㊀靳彤彤
摘㊀要：我国社会保险费征缴机制以２０１８年为界划分为两个大的阶段㊂新中国成立以来至２０１８年为社会保险费征缴阶段，可细分为 国家 单位 劳动保险费㊁三方缴费的社会保险费㊁多元参与缴纳的社会保险费阶段；２０１８年至今为 费改税 转型阶段㊂在新形势下，构建以税为主㊁税费结合的渐进式征缴机制是当前所需㊂其中社会统筹以 税 的形式征缴，对欠税行为可采用追缴的行政手段，保障基金充足；个人账户以 费 的形式缴费，对缴费主体以柔性的方式普遍征缴，对欠费行为宜采用补缴的民事方式维护资金安全，不断提高社会服务能力，从实施机制上为全民共建共治共享的新型社会保险提供支撑㊂
关键词：社会保险；保费征缴机制；费改税；追缴与补缴
中图分类号：Ｆ８４２㊀㊀㊀㊀㊀㊀文献标识码：Ａ㊀㊀㊀㊀㊀㊀文章编号：１００３－０７５１（２０２１）０１－００７３－０７
㊀㊀新中国成立以来，我国社会保险经历了从计划经济时期国家保险的探索，到市场经济时期社会保险
的转型，再到全面深化社会保险改革的过程㊂在这一过程中，社会保险从无到有，从小范围到覆盖城乡㊁统筹全体职工和城乡居民，社会保险项目不断增加，保险水平不断提升，人民幸福指数也不断提高㊂在中国特社会主义现代化建设的新时代，要建成以人民为中心㊁覆盖全民㊁城乡统筹㊁权责清晰㊁保障适度㊁可持续的新型社会保险体系，需要科学的社会保险费征缴机制的支撑，以适应新的形势发展需要，从而持续推进平等社会合作与社会公平正义建设㊂一㊁我国社会保险费征缴机制回顾：社会保险费阶段自新中国成立至２０１８年，我国社会保险经历了劳动保险㊁社会保险到全面建设社会保险的阶段，社会保险费征缴机制也经历了 国家 单位 劳动保险费㊁三方缴费的社会保险费到多元参与缴纳的社会保险费阶段，农村社会保险建设也有了极大改观㊂在这一阶段，社会保险以费的形式进行资金筹集，形成各项社会保险基金㊂
１．社会保险费征缴机制探索： 国家 单位 劳动保险费阶段
新中国成立后，我国开始了现代社会保险制度的探索㊂基于当时城乡有别㊁农业社会为主的社会结构，为首先确保职工的社会福利，政务院于１９５１年颁布了‘中华人民共和国劳动保险条例“，并于１９５３年颁布了‘劳动保险条例实施细则“‘政务院关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定“等文件，标志着国家机关㊁事业单位的工作人员公费保险㊁城镇企业职工劳动保险制度建立㊂该阶段社会保险的特点呈现以国家机关㊁事业单位工作人员㊁全民所有制企业职工为主的 国家 单位 劳动保险模式，保费征缴机制的特点为国家保险，农村居民则以土地和家庭自我保障为基本形式㊂
本阶段养老保险费征缴机制可分为两种形式：一是国家机关㊁事业单位工作人员的公费形式，养老保险费由财政支付，由财政部和人事部管理；二是以国营企业㊁集体企业为主的单位缴费机制，由工会负责劳动保险费的统筹实施，具有 国家 单位 保障特点㊂到１９５６年，劳动保险实施范围扩大到１３个产
收稿日期：２０２０－０９－１０
作者简介：白小平，男，兰州理工大学法学院教授，硕士生导师（兰州㊀７３００５０）㊂
靳彤彤，女，兰州理工大学法学院硕士生（兰州㊀７３００５０）㊂
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业与部门，但重心偏向于国营企业和机关㊁事业单位工作人员，具有不平衡性㊂①
医疗保险费征缴机制由公费医疗和劳保医疗两种形式组成㊂公费医疗面向国家机关㊁事业单位工作人员以及大专院校学生，劳保医疗则面向国营企业和县级以上大型集体企业的正式职工㊂公费医疗由中央财政和地方财政承担，劳保医疗个人不需要缴费，由企业和劳动保险基金组织按一定比例提取福利费承担，各级卫生部门按照单位人数比例进行管理和统收统支㊂②
在其他保险方面，工伤保险主要适用于国营企业职工和国家机关㊁事业单位工作人员，覆盖体有限，存在依不同身份享受不同待遇的问题㊂工伤保险费由企业和劳动保险基金组织共同负责缴费，由中华全国总工会负责征收㊂失业保险方面多为临时性救济措施，１９５１年‘中华人民共和国劳动保险条例“并没有相关条款的规定㊂在此阶段，农村社会保障主要体现为 五保 制度和农村合作医疗制度㊂２．社会保险费征缴机制改革：三方缴费的社会保险费阶段
１９７８年改革开放以来，我国逐步由计划经济向社会主义市场经济转变， 国家 单位 劳动保险已不适应市场经济条件下的社会保险要求，社会保险面临重大改革㊂１９８６年‘国营企业实行劳动合同制暂行规定“和１９９１年‘国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定“等文件的颁布，标志着以城镇为主㊁兼顾农村的社会保险制度的形成㊂在此阶段，政府关注的重点是国家㊁企业和职工三方主体在社会保险系统中缴费负担的平衡问题，三方缴费机制的确立成为社会保险费征缴机制的突出特点㊂此阶段的养老保险费征缴机制由三种形式组成：一是城镇职工养老保险实现三方统筹㊂１９８６年，‘国营企业实行劳动合同制暂行规定“确定了养老保险社会化的大方向，实行由职工与企业共同缴费㊁政府适当补助的三方缴费机制㊂１９９７年，‘国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定“确立了 统账结合 的养老保险模式，即基本养老保险费实行个人账户和社会统筹相结合㊁由企业和职工共同负责缴费的部分积累制，辅助以国家财政补贴㊂③二是国家机关㊁事业单位延续国家保障形式㊂三是农村居民养老保险自愿缴费机制形成，并由过去的农村养老保险（以下简称 老农保 ）向新型农村社
会养老保险（以下简称 新农保 ）转变㊂随着家庭联产承包责任制的实行，１９９１年民政部确定了 老农保 方案，将个人缴纳与集体补助的养老金计入个人养老账户，确立了个人缴纳㊁集体补助㊁国家扶持相结合的原则㊂２００９年，国务院提出实行
新农保 政策，通过个人账户与社会统筹的结合，建立由个人缴纳㊁集体补助㊁政府补贴相结合的 新农保 制度㊂与 老农保 不同的是，国家财政对 新农保 给予了巨大支持㊂
社保规定医疗保险由两部分组成：一是个人账户和社会统筹相结合的城镇职工医疗保险㊂１９９３年，劳动部发布‘关于职工医疗保险制度改革试点意见的通知“，提出城镇职工医疗保险全覆盖，探索国家㊁用人单位㊁职工三方合理负担的缴费机制㊂１９９８年，国务院颁布‘关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定“，实行社会统筹和个人账户相结合的统筹方式，覆盖范围包括所有的城镇单位，终结了公费医疗和劳保医疗㊂④２０００年，全国绝大多数地区医疗保险改革如期完成㊂二是个人㊁集体㊁政府共同负责的新型农村医疗保险㊂２００３年，我国开始新型农村合作医疗制度（以下简称 新农合 ）的探索，建立了个人㊁集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农村医疗互助共济制度㊂２００４年，‘关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的指导意见“颁布，标志着全国 新农合 制度的建成㊂
在其他保险方面，工伤保险适用于我国所有企业和有雇工的个体工商户，其项目覆盖范围有所扩大，待遇也有所提高㊂１９９４年‘中华人民共和国劳动法“和２００３年‘工伤保险条例“颁布，确立了我国
工伤保险的经济补偿㊁工伤预防和职业康复三大职能，构建起完整的工伤保险制度体系㊂工伤保险由用人单位按时缴纳，职工个人不缴纳，缴纳数额为本单位职工工资总额乘单位缴费费率之积，缴费费率按以支定收㊁收支平衡的原则确定㊂在这一阶段，失业保险制度开始确立并逐渐社会化㊂１９８６年国务院颁布‘国营企业职工待业保险暂行规定“，形成了失业保险制度雏形，待业保险基金来源由企业缴纳全部职工标准工资总额的１％㊁银行利息和地方财政补贴三部分构成㊂１９９９年国务院颁布‘失业保险条例“，用失业保险代替待业保险，覆盖范围也由以前的国营企业扩至所有的城镇企业，失业保险金由用人单位和职工缴纳的费用及其利息㊁财政补贴和
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其他资金组成㊂
３．社会保险费征缴机制完善：多元参与的社会保险费阶段
２０１０年颁布的‘中华人民共和国社会保险法“是我国社会保险法治建设的重大实践，标志着我国社会保险迈向法制化轨道㊂我国‘社会保险法“规定了基本养老保险㊁基本医疗保险㊁工伤保险㊁失业保险等诸多具体的社会保险项目，坚持广覆盖㊁保基本㊁多层次㊁可持续的社会保障方针，进一步规范了用
人单位和参保人的社会保险权利与义务，保障了广大人民的根本权益，形成了单位㊁企业㊁个人㊁社会组织㊁国家等多元主体参与的社会保险费征缴机制，尤其是参保人员由 职工 向 个人 的转变，使我国社会保险的社会化与统筹一体化趋势加快㊂
这一阶段养老保险费征缴机制由三种形式组成：一是城镇职工养老保险实现了更为全面的社会统筹，包括对灵活就业者的养老保险统筹㊂我国‘社会保险法“既明确了职工应当参加基本养老保险并由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费，也明确了无雇工的个体工商户㊁未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费并分别记入社会统筹账户和个人账户㊂二是国家机关㊁事业单位开始实施社会统筹模式，并逐步与城镇职工养老保险系统并轨㊂２０１５年国务院发布‘关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定“，启动了机关事业单位养老保险改革，采取机关与事业单位同步进行㊁不同类型的事业单位适用不同的改革方案，实施统账结合模式，缴费由用人单位㊁个人和政府补贴三部分组成㊂⑤三是将 新农保 与城镇居民养老保险统一为城乡居民养老保险㊂２０１１年国务院发布‘关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见“，明确了在全国范围内实行城镇居民养老保险㊂２０１４年‘城乡养老保险制度衔接暂行办法“将城镇居民社会养老保险和 新农保 合并为城乡居民养老保险，进行统一管理㊂医疗保险改革的重点是探索更高水平的全民医保体系㊂２０１６年国务院印发‘关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见“，在城镇职工医疗保险之外，将城镇居民医疗保险和 新农合 两项制度合并为统一的城乡居民基
本医疗保险制度㊂城镇职工医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合模式，医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳；无雇工的个体工商户㊁未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员自愿参加，由个人缴费㊂城乡居民的基本医疗保险由个人缴费和政府补贴两部分组成，其中政府补贴覆盖范围包括享受最低生活保障的人㊁丧失劳动能力的残疾人㊁低收入家庭６０周岁以上的老年人㊁未成年人等㊂在其他保险方面，工伤保险和失业保险内容变化不大，主要是确定了工伤保险和失业保险逐步实现省级统筹的目标㊂
二㊁我国社会保险费征缴机制转型：
社会保险费改 税 阶段
㊀㊀为进一步加强税收在国家治理中的基础性㊁支柱性和保障性作用，更好地服务于决胜全面建成小康社会需要，维护社会保险基金安全，结合国税地税征管体制改革，２０１８年中共中央印发‘深化党和国家机构改革方案“，明确将基本养老保险费㊁基本医疗保险费㊁失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收㊂随后，中共中央办公厅㊁国务院办公厅印发‘国税地税征管体制改革方案“，实施 先合并国税地税机构再接收社会保险费和非税收入征管职责 计划㊂由此，我国社会保险费征缴机制开始转型㊂
１．以费为主的保费征缴机制存在的问题
第一，征缴主体不统一影响征管效率㊂早在１９９９年，国务院颁布的‘社会保险费征缴暂行条例“就已做出社会保险费 可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收 的规定，形成了社保部门与税务部门的二元主体征缴机制㊂依此规定，社会保险费征收存在社会保险经办机构征缴㊁税务部门代征㊁税务部门征缴㊁社会保险经办机构和税务部门混合征缴四种模式㊂⑥社会保险经办机构征缴和税务部门代征在社保登记㊁核定㊁记录㊁确认㊁稽核㊁清欠等环节均由社会保险经办机构负责，二者的区别只在于由谁负责征缴；混合征缴存在部门间征缴范围划定不清的问题；社会保险经办机构征缴意味着社保行政管理部门自己征收㊁自己支付㊁自己监管，加之征缴手段有限，保障措施柔性有余而刚性不足，降低了征管效率㊂
第二，法治化不充分影响征缴机制的科学建设㊂
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中国社会保险费征缴机制的发展历程与展望
在我国法律体系中，社会保险法治建设尚不健全，是推进国家治理现代化的短板㊂一方面，受我国城乡二元结构㊁地区差异和基础资源调配不平衡的影响，现有的社会保险项目多元细分且参保缴费的强制与自愿在设计上多有不同，制约着我国社会保险统筹一体化建设的进程㊂另一方面，社会保险在先试先行实践中产生了大量的社会政策，社会保险规范碎片化现象严重，不利于征缴机制的科学建设㊂
如我国‘社会保险法“未涉及如何缴费问题，增加了执法的不确定性；‘社会保险费征缴暂行条例“将征缴主体的选择权交由省㊁自治区㊁直辖市人民政府决定，使得各地方㊁各部门在具体工作中职责不明晰，影响其职能的有效发挥㊂
第三，以费为主不利于社会保险基金安全和统筹层次的提高㊂‘中国企业社保白皮书２０１９“数据显示，我国企业社保基数合规比率为２９．９％，统一按最低基数下限参保的企业比例为２８．４％，有超过三分之二的企业存在申报员工缴费基数与实际人数不符的情况，社保基金征缴情况不容乐观㊂加之由社会保险经办机构征缴保费，集社会保险费收㊁支㊁管于一身，缺乏有效监督㊂同时，我国社会保险基金历来存在统筹层次低的问题，除养老保险实现省级统筹外，医疗㊁工伤㊁失业保险的统筹依然停留在市县层面，极大限制了社保基金在全国范围或较大范围内的统筹调剂㊂而社会保险经办机构征缴的地方性特点不利于社会保险统筹层次的提高，进而难以实现社会保险资金在较大范围内的互助共济㊂
２．社会保险费征缴机制费改 税 优势
第一，有利于统一征缴主体，提高征缴效率㊂２０１８年，‘深化党和国家机构改革方案“结束了税务部门和社会保险经办机构二元主体征缴时代，改由税务部门负责征缴社会保险费，这有利于解决征收主体不统一㊁征缴程序混乱的问题㊂并且税务部门还可利用自身专业化㊁信息化的优势，有效解决信息
不对称问题，在打击偷逃㊁漏报㊁欠缴行为方面有所作为㊂如２０１７年的一项调研发现，目前社会保险实际征缴率不到７０％，如果改由税务机关全责征缴，将会使征缴率提高１０％ ２０％㊂⑦
第二，推动社会保险费征缴法治化㊂当前，税务部门征收社会保险费的依据是我国‘社会保险法“和‘社会保险费征缴暂行条例“，而不是‘中华人民共和国税收征收管理法“，现行的‘税收征收管理法“尚未规定税务部门对非税收入的征管内容㊂社会保险费改由税务部门征缴后，这一方面可借鉴我国‘税收征收管理法“税收征管程序来丰富征缴手段，另一方面可通过制定我国‘社会保险费征缴管理法“来实现社会保险费的依法征缴，在分清征缴人与纳税人㊁缴费人之间关系的基础上，明确缴费人在征缴关系中的权利义务，保护缴费人合法权益㊂第三，促进缴费入口统一，扩大资金来源，缓解资金压力㊂社会保险费由税务部门征缴，其征缴的强制性与固定性特征和征缴业务的专业化㊁信息化优势，可以确保社会保险资金入口统一㊁来源稳定㊂社保资金入口统一意味着除单位依法缴纳㊁职工由单位代扣代缴外，参保个人（即全体居民）也一并依法被纳入征缴关系，这既为全民共建共治共享的新型社会保险改革打下基础，也扩大了社会保险资金来源㊂根据国家统计局近十年的数据，我国目前社会保险资金结余较多，总体上收大于支㊂而‘中国养老金精算报告２０１９ ２０５０“的数据显示，未来３０年我国社会保险资金将会面临巨大压力，如２０１９年我国缴费赡养率为４７．０％，到２０５０年将会达到
９６．３％，缴费者的压力增加一倍，社会保险基金结余赤字将越来越大，到２０５０年结余将为－１１．２８万亿元，纵然有政府财政补贴，也不能从根本上解决问题㊂实现社会保险的费改税有望缓
解此问题㊂第四，有助于实现社会保险资金的全国统筹并应对复杂情况㊂目前，我国社会保险统筹具有分散化特点㊂尽管有些省份宣称已经实现了社会保险省级统筹，但实际完成程度有限㊂社会保险统筹层次低意味着社会保险资金的安全性和抗风险性低㊁互助性不强，这不利于社会保险事业的可持续发展㊂改由税务部门征缴社会保险费，可以从参保信息登记㊁收入与财产核定两个方面入手，实现全国社保信息的统一管理，征缴资金也可及时解缴于省级以上相关资金托管机构，形成社保资金在较大范围内的调剂基础㊂同时，面对零工经济从业者㊁灵活就业者和重大突发事件等复杂情况，统一缴费入口㊁持续提高社会保险统筹层次显得更加必要，从而实现风险共担和统筹资金在较大范围内的合理调配㊂三㊁我国社会保险费征缴机制展望：以税为主㊁
税费结合的征缴机制
㊀㊀新中国成立以来，我国社会保险参与人经历了
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国家 单位㊁企业（或农村集体） 职工（或农村居民） 国家㊁企业或国家机关 个人（职工㊁灵活就业者㊁城乡居民） 社会组织（包括事业单位） 国家的多元化全面覆盖发展过程，缴费机制也经历了社会
保险由 费 到 税 的发展㊂然而，目前来看，由 费 改 税 只是将社会保险费由社会保险经办机构征缴转变为由税务部门负责，纳入非税收入征管，并没有将费改为实体税或是作为税收收入，或者说管理型社会保险缴费机制并未发生改变㊂按理说这不会产生较大的社会影响，但实际情况并非如此㊂
‘国税地税征管体制改革方案“公布后，部分税务部门开始进行欠费清查和清缴活动，一时间使一些企业尤其是一些中小微利企业陷入困境，有些企业做好了减员㊁降酬㊁改变用工形式㊁注销公司的准备㊂为此，中央及时叫停了清欠活动㊂这不仅暴露出用人单位或个人长期未依规缴费的问题，也说明了我国当前还不宜直接实行社会保险税或者说纯粹以税的方式去征缴全部社会保险费用，而需要以一种渐进式的征缴机制为社会保险费全面入税做好准备㊂⑧新形势下，结合我国社会保险项目统筹模式㊁缴费关系性质和主体参与情况，构建以税为主㊁税费结合的渐进式征缴机制是当下所需，该机制是指对社会统筹以税的形式征缴，征缴对象为用人单位和各类用工组织及平台，个人账户以费的形式缴费，征缴对象为职工和全体居民㊂
１．以税为主、税费结合的征缴机制产生背景
第一，构建全民共建共治共享的新型社会保险需要㊂新中国成立初期，受计划经济影响，我国实行劳动保险，这种保险并不是我们今天所说的全民性社会保险，而是与职业相适应的保险㊂改革开放以来，我国社会保险虽然实现了劳动保险向社会保险的转变，覆盖范围也扩大及全体社会成员，但其整
体设计仍局限于以劳动关系㊁人事关系为基础的社会保险项目构建，不利于新型社会保险机制建设，在一定意义上已成为构建新型社会保险的障碍㊂如当前新兴的零工经济从业者的社会保险权益如何对待？现有的社会保险制度如何应对 一仆多主 的用工现象？重大突发事件中劳动者或城乡居民的社会保险权益如何实现并得到保障？等等㊂这些问题均使建立在传统劳动人事关系基础上的社会保险机制发生了动摇㊂我国现有的管理型社会保险机制和缴费服务应与时俱进，向全民统一的服务型缴费机制发展㊂党的十九大报告指出，我国要全面实施全民参保计划，完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险的全国统筹㊂也就是说，构建全面统一开放㊁全民参保共建㊁全民缴费共治㊁全民共享社保权益的普遍性社会保险系统已成为今后我国新型社会保险建设的趋势，而由税务部门征缴社会保险费（尤其在缴费入口的社会化和统一化方面）是新型社会保险机制建设的重要内容㊂
第二，适应我国社会保险统账结合模式㊁缴费关系性质与主体参与情况不同的需要㊂我国社会保险项目类型不一，参保人缴费关系性质不同，个人参保的强制性与自愿性迥异，资金统筹模式也不尽相同，情况较为复杂㊂这使得税务部门征缴社会保险费成为一个十分现实的难题㊂如我国基本养老保险由城镇职工基本养老保险㊁灵活就业者的养老保险㊁城乡居民养老保险等构成，城镇职工养老保险具有强制性，保费由用人单位依规缴纳，对职工缴费实行代扣代缴，辅助以必要的财政补贴，灵活就业者的养老保险由个人自愿缴费，城乡居民养老保险由个人自愿缴费㊁集体补助和政府补贴构成，基本
医疗保险也是如此㊂从参保人缴费关系性质来看，单位缴费大部分进入社会统筹，属于参保人共同共有，缴费刚性强，有公共债务特点；个人缴费有代扣代缴和自愿缴费之分，个人缴费部分进入个人账户或社会统筹
（如失业保险），属于参保人个人所有（如受限制的个人账户），且受缴费积累年限条件限制，缴费刚性不足，有私人债务社会化特点㊂工伤保险和失业保险缴费形式相对简单，但也存在如何覆盖新兴的零工经济从业者或灵活就业者的现实困难㊂同时，各项目账户资金入口不一㊁缴费方式 软硬 有别，单位与个人缴费关系的法律性质不尽相同，纯粹以刚性的税的征缴方式难以应付复杂状况，应该分项分类区别对待㊂
第三，统一非税收入征管的需要㊂近年来，国际形势风云变幻，我国国民经济发展有所放缓，社会保险历史欠费问题尚未得到彻底解决，一刀切的费改税也会引发诸多矛盾㊂当前，我国税务机关在征缴社会保险费上形成三种模式：一是经办机构核定税务部门统一征管模式，即由社保㊁医保经办机构核定由税务部门统一征缴，而不做参保人情况区分，如上海㊁深圳㊁新疆㊁山西等地；二是税与费区分征缴模
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中国社会保险费征缴机制的发展历程与展望
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