近年来,医疗卫生系统职务犯罪案件呈现高发、多发态势,由于与众生活息息相关,该系统贿赂犯罪不仅扰乱了正常的市场经济秩序和医疗卫生管理秩序,也直接侵害了众切身利益,造成了恶劣的社会影响。2010年以来,东海县院共查办了医药卫生系统贿赂犯罪案件13件17人,为提升办案水平,增强系统预防效果,笔者对此类案件进行了综合调研分析。
一、案件特点
1、主体身份特殊,多为单位领导或主要负责人员。贿赂犯罪的隐蔽性使得涉案人员会尽量缩小知情范围,尤其是在医药卫生领域,无论是行贿方还是受贿方,参与者一般为掌握管理权或决定权的单位负责人员,如卫生院院长、科室主任、医药公司经理等。该院2010年以来查处的医药卫生系统贿赂犯罪案件中,医院和卫生院院长占5人,其他科室负责人占2人,医药购销公司经理占4人,业务员占3人,单位占3人。
2、大案较多,窝串案高发。随着药价的不断走高,医药卫生领域贿赂犯罪的数额也随之升高。另外,药品购销的市场特性决定了一家公司不可能仅与一家医院存在业务上的往来,使得某一公司案发后常常会带出其他多人或多家单位。
3、犯罪行为连续性强,作案次数较多。就经销商而言,由于公司管理体制上的缺陷,其完全可以在被查处后借用他人身份重新注册新公司从事医药经销行业。就院方来说,由于工作环境的相对封闭性和工作性质的相对专业性,造成该领域案件线索发现和案件侦查存在较大难度。以上两方面原因使得犯罪嫌疑人作案连续性较强,作案次数普遍较多,除非受到相关案件的影响,行贿方与受贿方在案发之前一般不会停止犯罪行为。
4、行业特征明显,潜规则盛行。本领域职务犯罪潜规则主要表现在医药购销环节,从药品招投标,到院方准入,再到临床用药,整个利益链都与药品回扣存在着密切的联系。在某种程度上,收受回扣已成为该领域公认的潜规则,一些医药经销商法制观念淡薄,认为给付一定比例的回扣是正常的市场竞争行为,丝毫没有意识到已触犯法律甚至构成犯罪。该院2010年以来查办的本领域职务犯罪案件13件17人全部为贿赂犯罪,且全部涉及医药购销环节。
二、发案环节和主要作案手段
医药卫生系统案件发案环节相对集中,作案手段也具有一定的相似性。
1、工程建设环节。在法律上,院方和承建方均需严格遵守相应的工程建设和招投标规定,但
2、医药用品购销环节。医药用品购销环节是医药卫生系统最主要的发案环节,作案手段主要表现为受贿人通过与医药代表、器材经销商等商定一定的比例,然后按照相应的比例收取回扣款或感谢费等,受贿人一般会根据回扣比例的高低决定使用哪家的药品或是否采购相关的设备。从办案情况来看,2010年以来该院所办理的医药卫生系统行受贿案件均存在上述现象,且作案时间长、作案次数多、涉案金额大等特点十分明显。
3、财务管理环节。此环节主要表现为受贿人在收取回扣款或其他好处费后,在药品、医用器械款、工程款支付等方面为相关人员提供便利,一般表现为提前支付。
4、人事管理环节。院长的签字许可是人事变动的必经程序,在职务调动以及人员聘用过程中,院长起着决定性的作用,一些不符合条件的人员便采用行贿等非法手段在人事管理方面获取不正当利益,造成此环节行受贿案件多发。
5、其他行政管理环节。其他行政管理环节的犯罪主体一般为医院的主要负责人员,主要表现在利用医院行政管理权,为相关人员从事医疗相关行业提供便利。例如该院查办的许某受贿一案,许某在收取季某贿赂后,允许季某以医院名义从事理疗等行业谋取私人利益,严重侵害了患者权益。
6、其他特定事件。其他事件主要指在婚嫁、升学、“两节”等期间,行贿人以过节费、礼金等名义给予相关人员钱、卡、物等,其金额和数量明显超过正常的礼尚往来范围或明显不对等,在本质上应认定为为拉近双方关系,进而在业务往来中获取利益提供的贿赂,属于为行受贿行为。
三、发案原因
腐败产生是内外因共同作用的结果,就医药卫生系统而言,主要表现在体制机制不健全、监督管理不完善、制度执行不到位、思想意志不坚定等方面。
(一)体制机制不健全。药品招投标及采购环节的体制机制缺陷是导致医药购销环节腐败行为的根本诱因。在药品流通环节,药品从出厂后大都要经过药品批发商、零售商、医院药房
和医生才能到达患者,而且中间还有药品招标机构和药品代理商等中介环节,药品供应链长、中间环节多,药品层层加价,导致药价虚高,为商业贿赂留下了利润空间。另一方面,药品种类繁多,市场竞争激烈,使得一些医药代表为了让自己代理的药品能够进入医院并获得有利的价格,千方百计讨好、拉拢相关科室负责人员和处方医生等,其中最普遍、最直接的方式便是回扣、红包等非法手段。
(二)监督管理不完善。绝对的权力导致绝对的腐败。办案中发现,权力过于集中,缺少有效的监督制约,民主政策沦为一纸空文是导致腐败行为产生的重要原因。有些地方管理者和监督者名义上分开设立,实质上却没有真正的人员配备,有些地方虽然领导班子健全,但缺少常态化的议事、运行机制,监督工作名存实亡,造成部分医院院长、科室负责人甚至是普通医生都可以决定药品采购的种类和数量,需要监督的人员多、环节多、方式隐蔽,而监督的人员少、力度小、方法不足,必然导致监督工作不到位、不理想。
(三)制度执行不到位。制度执行力逐层递减,使得现有制度难以发挥应有效力,是造成医药卫生系统腐败发生的直接原因。比如,药品采购中的民主决策制度被一把手的一言堂取代;处方上原本廉价的特效药,却因一些人利欲熏心被新药、贵药取代,而原本最有效、最对症的药
品却因为厂家不想生产、医生不愿使用不得不退出市场,严重增加了患者的经济负担;法律规定的招投标制度、逐级审批制度、工程质量验收制度被暗箱操作、权钱交易取代,成为不法分子钻空子、谋私利的重要手段。
(四)思想意志不坚定。没有坚定的理想信念,不能够坦然面对利益的诱惑,不良心理随之产生,是造成医药卫生系统腐败行为的主观原因。一方面,在医疗卫生系统工作,严谨细致是第一要求,尤其是长期工作在基层一线的医疗工作者,面对各种各样的病人和纷繁复杂的病情,工作生活压力较大。另一方面,“以药养医”等不合理的收入分配和绩效考核机制的存在,导致某些卫生院长或业务骨干的收入水平难以与其面对的压力和付出的劳动相适应,在高额的药品回扣面前,一些意志薄弱者见利忘义、心理失衡,再加上部分医药生产、销售人员百般讨好,最终造成腐败行为发生。
四、查处过程中遇到的困难
1、主体特殊,定性方面存在难度。医药卫生系统工作人员具有一定的特殊性,对涉案人员属于以普通医生身份收受回扣还是属于检察机关管辖范围的医疗机构中国家工作人员的贿赂犯罪行为的界定存在一定的难度。
2、犯罪行为隐蔽性强,侦查难度大。一是由于在工作环境和工作性质方面具有相对的专业性和封闭性,各种药品种类繁多,犯罪分子一般以业务往来、赞助费等多种名义使收受回扣行为表明上合法化,取证时需反复比对,耗费大量的人力和时间。二是行贿人员流动性大,取证活动不易开展。医药购销人员多以他人名义设立多家“皮包公司”,然后以不同公司身份与相关单位开展业务,再加上涉案人员众多且地域分散,给侦查工作带来了较大的困难。
3、社会关系复杂,办案阻力大。从办案情况来看,涉案人员多为医院主要行政管理人员或某一领域专家、人才或业务骨干,一旦被查处,将给医院带来不小的损失,导致医院方面常常消极对待办案工作,不利于案件的快速办理。另外,涉案人员一般在本地具有一定的人脉资源和社会影响力,在案件启动和查办过程中阻力较大。
五、治理建议
卫生系统腐败问题成因复杂,涉及多个部门,其治理工作是一项系统工程,需要外部环境的改变,更需要个人内心的净化,必须坚持标本兼治、综合治理的方针,综合运用多种手段,从健全体制机制、强化监督管理、合理绩效考核、加强思想教育四个方面入手,构建完善的预防体系,着力从源头上铲除腐败滋生和蔓延的土壤,营造廉洁行医、诚信服务的良好社会氛围。
(一)建立药品购销新机制
一是要进一步规范医院内部的药品招投标制度,严格按照法律规定的程序和要求进行,杜绝人为操控。建议成立专门的基本药品采购机构,统一负责机构内部各成员单位的药品选择,减少药品购销的中间环节。同时,允许医疗机构在不高于国家中标价的前提下与供应商进行价格谈判,并将实际采购价与国家中标价之间的价差用于医院发展和改善医务人员待遇。二是探索建立选购分离制度,将药品选择权与议价权适当分开,形成选择者与执行者之间的良性制约,真正使药品价格回归到合理的范围之内。三是要始终坚持医药产品的公益性质,建立更加合理的核算定价机制,使符合条件的企业都能够平等参与市场竞争,推动药品市场的有序发展。四是要充分运用刑事司法和行政执法衔接平台,加强与工商、户籍管理部门的协调配合,做到信息互通共享,确保企业违法行为能够得到迅速有效的处置。五是要建立更高标准的药品准入制度,加强对医药器械销售公司、人员的跟踪管理,在注册时尽可能详细地录入、审查负责人个人信息,421事件是什么意思从源头上杜绝“皮包公司”和无资质个人经营此类行业,严把药品入口关。
(二)强化监督管理,规范权力运行
一是要进一步完善财务和人事管理制度,加强医药卫生系统内部监督,对重要岗位负责人员
权力进行适当分解,对部门内部重大事项实行民主决策,依法公开,自觉接受监督,保证医院内部运行阳光透明。二是建议建立药品使用巡查制度,对医生的用药数量、种类进行定期检查,对滥用药人员进行依法处理。三是对于人事安排以及基建工程等方面存在的问题,应严格执行相关管理规定,确保相关款项准确及时支付,既避免提前,又防止拖欠,实现人员安排各尽其才,职务变动竞争择优,避免暗箱操作和恶性竞争。
(三)改革绩效考核机制,激发工作积极性
一是要实施医药分开,加大医疗卫生行业投入支持力度,取消药品、器材加成,将个人收入与药品器材使用量完全脱钩,切断医生收入与药品之间的联系。二是应在兼顾效率与公平的前提下,制定更加科学的工作量统计办法,把接诊次数、接诊时间、诊断准确率、公共卫生服务等综合性指标作为考核的主要内容,不断优化服务质量评价体系。三是要以“人员能上能下、工资能升能降”为主要考核原则,建立职工工资合理增长机制,对于奖励性绩效工资的分配,应向医疗水平高、门诊病人多以及处理的工作事务复杂的人员倾斜,充分调动医务人员的工作积极性。
(四)加强法制教育,提升职业素养
首先应加强对医疗卫生系统工作人员的职业道德教育,增强法制观念,自觉维护良好的职业形象,形成良好的行医风气和良好的市场环境,把好给付和收受两个重要关口,彻底杜绝回扣、感谢费等违法违纪行为。其次要坚持惩防并举,在加大打击力度的同时,依托检察职能,通过实地参观、法制讲座等多种形式的警示教育,使其更加直观地感受到违法犯罪的严重后果,筑牢思想防线,从而自觉远离犯罪,保持清正廉洁。
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