1.什么是国家融资担保基⾦？
国家担保融资基⾦是国家级融资担保机构。市场上有⼀些政策性融资担保机构和商业担保机构，国家融资担保基⾦则是由财政部联合商业银⾏发起成⽴的国家级融资担保机构。国家融资担保基⾦定位于准公共性⾦融机构，但不属于持牌⾦融机构，以缓解⼩微企业、“三农”和创业创新企业融资难、融资贵为⽬标，按照“政策性导向、市场化运作”的运⾏模式，带动各⽅资⾦扶持⼩微企业、“三农”和创业创新。
2.设⽴背景
早在2015年，国务院就决定设⽴国家融资担保基⾦，旨在破解⼩微企业和“三农”融资难题，推动政府主导的省级再担保机构在3年内实现基本全覆盖，与融资担保机构⼀起，层层分散融资担保业务风险。2018年3⽉28⽇国务院在北京主持召开常务会议，决定由中央财政发起、联合有意愿的⾦融机构共同设⽴国家融资担保基⾦，⾸期募资不低于600亿元。经过近三年准备，国家融资担保基⾦有限责任公司在2018年7⽉底正式成⽴，⾸期注册资本661亿元。财政部为该基⾦第⼀⼤股东，持股45.39%，其余还有20家银⾏、保险等机构⼊股，持股⽐例从0.15%⾄4.54%不等。
国家融资担保基⾦股东及出资
注册基金公司
3.设⽴原则
国家融资担保基⾦由中央财政发起，商业银⾏参加，主要⽬的是建⽴⼀个国家融资担保基⾦加上省级再担保机构、再加上辖区内的融资担保机构，这样⼀个成体系的政府担保链条，构成政府主导的担保体系。国家融资担保基⾦按照“政府⽀持、市场运作、保本微利、管控风险”的原则，以市场化⽅式决策、经营，建⽴完善的公司治理结构，⾯向市场择优组建专业化管理团队。2018年3⽉30⽇，财政部印发了《关于规范⾦融企业对地⽅政府和国有企业投融资⾏为有关问题的通知》（财⾦〔2018〕23号），明确指出“政府性融资担保机构应按照市场化⽅式运作，依法依规开展融资担保服务，⾃主经营、⾃负盈亏，不得要求或接受地⽅政府以任何形式在出资范围之外承担责任”。
4.⽬标定位
基⾦管理在⽬标定位上是坚持准公共定位，市场化运作，不以盈利为⽬的，实⾏再担保费率优惠，原则上不分红。通过不分红带动担保机构和银⾏共同降低融资成本，落实⼩微和“三农”服务双创的⽬标。只有基⾦结束的时候或者退出的时候才分配各⾃份额，平时运作过程中原则上不分红。国家融资担保基⾦作为准公共产品定位，再担保费率相对于市场担保要低，也不会要求担保机构再提供抵押和反担保，主要是信⽤担保。
5.业务模式
主要采取再担保、股权投资⽅式。国家融资担保基⾦与省级再担保公司开展业务合作，⽀持省⾥辖区内的担保机构为符合条件的⼩微企业提供贷款担保。其中，再担保和股权投资将分别发挥其功能，再担保主要是分散风险，股权投资是进⼀步给基层担保机构输⾎，提⾼担保机构的风险抵御能⼒和业务拓展能⼒。
具体来看，由于⽬前⼤多数省份已成⽴省级担保或再担保公司（集团），其中部分机构已通过股权或业务纽带同所属省份的市级及区县级融资担保机构产⽣联系，建⽴了政策性的、⾮盈利性的担保体系。国家融资担保基⾦不层层新设机构，充分利⽤现有省市县各级融资担保机构开展业务。在股权投资⽅⾯采取直接注资于省级国有控股且专业化⽔平较⾼的担保（再担保）公司，通过以点带⾯实现对区域内多数担保公司的业务⽀持，促进融资担保公司扶持⼩三创。
在⽬前有债券担保余额的担保公司中（笔者主要关注债市，所以更多从债券⾓度），除了民营的瀚华担保、中外合资的中合担保、股权分散的中证信⽤增进，其余担保公司均为国有企业，其中中债信⽤增进和中投保是央企。
典型担保公司
1、中投保
中投保由中国投融资担保有限公司整体变更⽽成，于1993年经国务院批准，由财政部、原国家经贸委出资成⽴，是国内第⼀家以信⽤担保为主营业务的专业担保机构。2010年，中投保完成增资改制⼯作，引进了建银国际、中信资本、⿍晖投资、新加坡政府投资、⾦⽯投资、国投创新六家新股东。2015年，中投保采取发起设⽴⽅式，整体变更为股份有限公司，并挂牌新三板，是国投集团成员企业。中投保所属Wind⾏业为特殊⾦融服务，注册资本45亿元，2018年总营收为
司，并挂牌新三板，是国投集团成员企业。中投保所属Wind⾏业为特殊⾦融服务，注册资本45亿元，2018年总营收为28.74亿⼈民币，总资产为204.53亿元，主体信⽤评级为AAA，实际控制⼈为国务院国资委。
2、中债信⽤增进
中债信⽤增进是我国⾸家专业债券信⽤增进机构。2009年9⽉7⽇，在中国⼈民银⾏的指导下，中国银⾏间市场交易商协会联合中国⽯油天然⽓集团公司、国⽹英⼤国际控股集团有限公司(原国⽹资产管理有限公司)、中国中化股份有限公司、北京国有资本经营管理中⼼、⾸钢总公司、中银投资资产管理有限公司(原北京万⾏中兴实业投资有限公司)共同发起设⽴。中债信⽤增进总部位于北京，注册资本60亿⼈民币，各股东均为我国银⾏间市场的重要参与者，综合实⼒雄厚。其主体信⽤评级为AAA，2018年营收13.37亿元，总资产为139.83亿元。
2018年10⽉，媒体曾报道央⾏将为中债信⽤增进提供100亿元，为民企发债提供增信⽀持。实际就是央⾏提供初始资⾦，委托中债信⽤增进设⽴民企债券融资⽀持⼯具（即CRM），运⽤市场化⽅式为经营正常、流动性遇到暂时困难的民企发债提供增信⽀持。截⽌到2019年7⽉底，中债信⽤增进独⽴或联合其他机构创设的CRMW超过20只，为第⼀⼤创设机构主体。
3、中合担保
中合中⼩企业融资担保股份有限公司成⽴于2012年7⽉，总部位于北京，为中外合资企业，股东包括中国进出⼝银⾏、海航资本控股有限公司、宝钢集团有限公司、海宁宏达股权投资管理有限公司、内蒙古鑫泰投资有限责任公司、美国摩根⼤通集团和西门⼦(中国)有限公司。中合担保主体信⽤评级为AAA，2018年营收11.57亿元，总资产为116.5亿元。
4、中证信⽤
中证信⽤增进股份有限公司成⽴于2015年5⽉，总部位于⼴东省深圳市，其20余家股东包括证券公司、保险公司、政府投资平台等，是证监会系统唯⼀⼀家专业信⽤增进机构。中证信⽤主体信⽤评级为AAA，2018年营收11.54亿元，总资产为97.31亿元。
5、瀚华担保
瀚华担保前⾝系重庆瀚华信⽤担保有限公司，成⽴于2004年，初始注册资本1亿元。⾃成⽴以来，公司进⾏了多次增资扩股及股东变更，截⾄2018年末，公司注册资本35亿元，总部位于重庆，是⼀家民营全国性⼤型商业担保机构。瀚华担保是瀚华⾦控成员企业，⽴⾜重庆并以26家分公司为依托，在全国范围内提供融资性担保、履约担保、财产保全担保等组合⾦融服务，主体信⽤评级为AA+。
6、安徽信⽤担保集团
安徽省信⽤担保集团有限公司成⽴于2005年，系由安徽省政府全额出资成⽴的省级政策性中⼩企业融资性担保机构，主体评级为AAA。经多次增资，截⾄2019年3⽉末，公司实收资本186.86亿元，居全国融资性担保机构⾸位。
安徽信⽤担保集团主要开展直接担保业务和再担保业务，其中直接担保业务包括以贷款担保、债券担保为主的融资性担保业务和以诉讼保全、⼯程履约为主的⾮融资性担保业务。安徽省担保集团作为安徽省财政全额出资的政策性担保机构，在省融资性担保体系中处于核⼼地位，担保客户以地⽅城投公司为主。在再担保业务代偿风险分担⽅⾯，安徽信⽤担保集团在近年持续推进“4321政银担”合作风险分担机制，取得不错的效果，全国多地纷纷学习借鉴“安徽担保”模式。
交易商协会信⽤增进会员
⽬前，有19家担保公司加⼊了交易商协会会员，可能这些担保公司在⾮⾦融企业债务融资⼯具这块业务量较⼤，但并不是没有加⼊交易商协会会员⾏列就不能担保债务融资⼯具。
债券增信可以分为内部增信和外部增信。内部增信指信⽤增强来源于企业内部，债券市场上常见的⽅式有资产抵押担保和资产质押担保，两者都属于物保。外部增信⽅式通常有⼀般保证担保、第三⽅连带责任、银⾏流动性⽀持、政府承诺函及第三⽅回购承诺等。国内债券市场的外部增信⽅式⽬前第三⽅连带责任的⽅式运⽤最多，为企业提供外部增信的第三⽅包括关联及⾮关联企业、专业担保公司、建设基⾦和银⾏担保等。
债券担保⽅式
根据choice数据统计，截⾄2019年5⽉22⽇，有2579只信⽤债（包括公司债、企业债、中票）采⽤了第三⽅连带责任的
根据choice数据统计，截⾄2019年5⽉22⽇，有2579只信⽤债（包括公司债、企业债、中票）采⽤了第三⽅连带责任的担保⽅式，其中采⽤关联企业及⾮关联企业担保⽅式的债券规模占⽐约61%；其次为专业担保公司担保债券占⽐34%；银⾏担保与建设基⾦担保债券规模较少，两者合计占⽐约为5%。
第三⽅连带责任担保债券担保⼈分布情况
其中，关于银⾏担保部分，全部来源于2008年以前的企业债，根据《关于有效防范企业债担保风险的意见》（银监发[2007]75号）之条款“即⽇起要⼀律停⽌对以项⽬债为主的企业债进⾏担保，对其他⽤途的企业债券、公司债券、信托计划、保险公司收益计划、券商专项资产管理计划等其他融资性项⽬原则上不再出具银⾏担保；已经办理担保的，要采取逐步退出措施，及时追加必要的资产保全措施。”，2007年10⽉以后银⾏业⾦融机构（包括各政策性银⾏、国有商业银⾏、股份制商业银⾏，邮政储蓄银⾏，银监会直接监管的信托公司、财务公司、租赁公司）不得再对企业债进⾏担保，银⾏信⽤不能代替或补充企业信⽤。
⽬前存量未到期的银⾏担保债券如下：
根据choice数据，从全部信⽤债⾓度，有担保债券只占全部信⽤债的约8%，存量余额有三万多亿。其中，由第三⽅连带责任担保的债券存量约24000亿，由担保公司担保的债券余额占⽐三成约8200亿，⽽这部分⼜有97%以上是城投债，表明担保公司担保债券的种类主要为企业债中的城投债。
担保数据总览（数据来源choice，截⾄2019.05.22）
这⼀⽅⾯是由于发改委要求低评级主体发债时需采取第三⽅担保公司、企业担保、抵押质押等⽅式进⾏增信；另⼀⽅⾯，发改委2015年发布的《关于进⼀步推进企业债券市场化⽅向改⾰有关⼯作的意见》中有三种豁免复审的条件，其中之⼀为由资信状况良好的担保公司（指担保公司主体评级在AA+
及以上）提供⽆条件不可撤销保证担保。
另外，平台公司经营回款周期较长，⾃⾝盈利能⼒偏弱，收⼊及偿债资⾦更多依赖于政府补助，其对担保公司增信的需求很⾼；同时发改委要求城投类企业资产负债率达到65%时（主体评级AA+要求70%，主体评级AAA要求75%），必须提供担保措施，因此担保公司⼜以企业债⾥的城投债为主要担保对象。
⽽公司债和中票以担保公司作为担保⼈的⽐例较⼩，更多的以关联⽅⽐如集团母公司或集团内兄弟公司做担保。企业债发⾏以国企为绝对主体，⼀般民企和公众公司只能参与发⾏公司债和债务融资⼯具，担保公司在选择担保对象时要求较⾼，多数民企难以满⾜要求，获得外部担保的可得性较弱，⽽获得母公司或集团兄弟公司担保机会要⼤得多。
历史上为债券提供过担保服务的融资性担保公司超过60家，截⾄2018年末，存在债券担保在保余额的融资性担保公司有36家，截⾄2019年7⽉底，担保债券余额在10亿以上的担保公司有21家，前⼗⼤担保机构的市场占有率超过80%，表明担保公司直接融资担保业务集中度越来越⾼，对担保公司的要求越来越⾼。
部分担保公司存量担保债券数据
以上数据再次印证了担保公司以城投债为主的结论。除了深圳⾼新投、深圳市中⼩担和晋商信⽤增进本⾝定位于服务当地中⼩企业，其他⼤型担保公司均以企业债担保为主，⼤部分都在80%以上。
2019年2⽉14⽇，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于有效发挥政府性融资担保基⾦作⽤切实⽀持⼩微企业和“三农”发展的指导意见》（国办发[2019]6号）。《意见》明确各级政府性融资担保、再担保机构要坚守⽀⼩⽀农融资担保主业，主动剥离政府债券发⾏和政府融资平台融资担保业务，逐步压缩⼤中型企业担保业务规模，确保⽀⼩⽀农担保业务占⽐达到80%以上。政府性融资担保、再担保机构不得为政府债券发⾏提供担保（因⽬前地⽅政府债券评级均为AAA，且均为信⽤发⾏，不存在担保增信），不得为政府融资平台融资提供增信，不得向⾮融资担保机构进⾏股权投资。
2017年4⽉财政部《关于进⼀步规范地⽅政府举债融资⾏为的通知》（50号⽂）提出，“允许地⽅政府结合财⼒可能设⽴或参股担保公司，构建市场化运作的融资担保体系，⿎励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地⽅政府依法在出资范围内对担保公司承担责任”。这⼀政策为地⽅政府规范举债提供了重要思路，也为地⽅融资担保机构⽀持地⽅城投类企业融资提供了政策依据。城投类企业的融资担保在地⽅融资担保机构业务中占据重要位置，近年来呈上升势头。
但6号⽂⾸次明确提出“政府性融资担保、再担保机构主动剥离政府融资平台融资担保业务，不得为政府融资平台融资提供增信”，已开展政府债券发⾏和政府融资平台融资担保业务的机构，要主动剥离，做好清产核资。政府性融资担保机
供增信”，已开展政府债券发⾏和政府融资平台融资担保业务的机构，要主动剥离，做好清产核资。政府性融资担保机构的界定依据是国发〔2015〕43号⽂《国务院关于促进融资担保⾏业加快发展的意见》中的“⼤⼒发展政府⽀持的融资担保机构。以省级、地市级为重点，科学布局，通过新设、控股、参股等⽅式，发展⼀批政府出资为主、主业突出、经营规范、实⼒较强、信誉较好、影响⼒较⼤的政府性融资担保机构”。意味着，只要存在政府新设、控股和参股的任何⼀种形式，都可以认定为政府性融资担保机构。因此除了瀚华融资担保这类定性为民营企业的担保公司，绝⼤多数国有担保公司都是在政府性担保融资机构界定内。那么，理论上6号⽂将对地⽅融资担保机构的业务发展产⽣重⼤⽽深远影响，⽽实际情况是如何呢？
部分担保公司2018和2019前7⽉担保债券对⽐
笔者对⽐分析了部分融资担保公司2018和2019前7⽉的新增担保债券数据，除了两家担保公司同⽐有较⼤增长，其他都有不同程度的下滑，尤其在典型融资担保公司⾥提到的⼏家同⽐下滑幅度较⼤，减幅平均超过50%，在加总数据上2019年前7⽉也有同⽐8%的下滑幅度。这似乎在⼀定程度上表明了6号⽂执⾏近半年以来的政策效果，⽽我们可据此⼤胆推测：对于依赖担保机构增信才能发债和融资的低资质、区县级城投平台，AA尤其是AA-及以下评级债券，随着政策性担保增信⽀持受到抑制，这些平台的后续再融资将⾯临⼀定困境，再融资难度上升是否会对城投信仰产⽣冲击？
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