公务员范围的界定
一、公务员的范围
公务员的范围，即公务员法的适用范围和调整对象，也是公务员制度各项管理措施的作用对象。与《国家公务员暂行条例》相比，公务员法对公务员的范围作了较大的调整，对此我们需要结合教材认真理解和把握。
国家公务员工资
（一）国外公务员范围概况
世界各国对公务员范围的界定不尽一致，总体看来存在三种基本类型：一是以英国为代表的小范围型，主要指国家政府系统中非选举产生和非政治任命的公职人员，即事务官；二是以美国为代表的中范围型，包括政府系统中的所有公职人员和工勤人员；三是以日本和法国为代表的大范围型，受雇于国家、从事公共服务的人员，即从中央到地方行政机关的公职人员、各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校和医院以及国有企业事业单位的所有正式工作人员。
在世界上的大多数国家中，公务员立法过程中争论最激烈的问题之一就是公务员的范围，
即哪些人可以属于公务员。但迄今为止，世界各国对公务员范围的界定存在着很大的差别，一般都是根据本国的政治、经济和文化状况及政府管理的实际需求界定公务员的范围，都要充分考虑本国的实际情况和管理需求。但各国对公务员范围的确定都普遍掌握三条标准：一是职能标准，即公务员是从事国家和社会公共事务管理的人员；二是编制标准，即公务员严格执行国家编制限额；三是经费标准，即公务员的工资、福利、保险都由国家财政支付。以上标准有一定科学性和合理性，因此，我国公务员范围的划分也借鉴了这标准并有其自身的特点。
（二）公务员的定义
公务员法对公务员下了一个定义，从而规定了公务员的界定标准和公务员的范围，在公务员法总则中，第二条规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”这就是说，只有同时符合依法履行公职、使用行政编制和国家财政负担工资福利这三个标准或条件的国家工作人员，才能成为公务员。
1.依法履行公职
公务员必须是依法履行公职的人员。这是公务员在其所从事的事务的性质方面的特征。该特征具有两层含义:首先，公务员必须担任一定的“公职”。所谓“公职”，顾名思义就是提供公共服务的职位，即其工作内容不是为自己工作，也不是为某个私人的企业或者组织工作或者服务，而是为了公共利益。当然，担任“公职”并不意味着必然是所属机关的负责人，而只是意味着其职位的设置目的是为了公共利益。其次，公务员必须是“依法”履行公职的人员。也就是说，公务员的职权和职责都是来自于法律的规定，并且公务员必须根据法律来行使职权和履行职责。
从是否“依法履行公职”来界定，有利于推进政治体制改革，建设善于治国理政的高素质干部队伍，提高执政能力和水平。我国不同于西方资本主义国家，我国的政治体制是中国共产党长期执政，多党合作，因此，除各级政府机关之外，中国共产党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派机关以及法院、检察院机关等，都从不同方面、不同角度参与依法管理国家事务，履行公共管理职能，共同构成了我国一个完整的管理体系。上述这些人员组成的队伍，由于职责非常重要，社会对他们的要求自然就高，依法管理、建设好这支队伍，对国家发展和维护、巩固人民利益关系极大。因此，把上述人员纳入公务员范围，是十分必要的。这样，将有利于加强干部队伍的统一规范管理，有利于人员的合理调整和交
流，实现建设高素质公务员队伍的目标，保证国家政治机器运行的顺畅。
2．纳入国家行政编制
公务员必须是被纳入国家行政编制的人员。这是公务员在编制方面的特征。该特征包含两层含义:首先，公务员必须具有一定的编制。编制是“人员编制”的简称，指“国家机关、企业和事业单位的机构设置、人员定额和内部结构的总称。”它是控制国家机关、企业和事业单位的合理设置机构、事业人员和节约开支的一种方式。其次，公务员必须具有行政编制。我国人员编制大体可分为行政编制、事业编制、企业编制、军事编制等几种类型。其中行政编制是指其经费由行政费开支的人员编制，行政编制的使用与国家的政治活动密切相关，与国家行政预算有直接关系。公务员作为依法履行国家和社会事务管理等职能的人员，纳入国家行政编制。如在国家事业单位里工作的人员，他们从事的也是公务活动，但并未纳入国家的行政编制序列，因而不能被认定为公务员。
从是否“纳入国家行政编制”来界定，有利于加强机关编制管理，推进国家行政管理体制改革。我国的机构编制管理有自己的特，属于国家公共事务管理的机关及相关人员使用行政编制进行统一管理，这样做，有利于控制机构臃肿、人员膨胀，节约行政运行成本，减
轻国家负担。属于公共服务的单位，不使用行政编制，凡有条件的，应逐步实行社会化服务，采用市场动作方式，通过有序竞争，达到为社会提供优质服务的目标。公务员法从“纳入国家行政编制”这个角度来进行界定，对加强机构编制管理，准确地确定公务员范围，防止机关混编混岗、超编进人现象，将起到十分重要的作用。公务员法也同时确立了机构编制管理的法律地位，加强了对机构编制的法律约束。随着公务员法的施行，我国机构编制管理的规范化、制度化也将迈入一个新的阶段。在对公务员范围进行明显界定的同时，公务员法又明确规定：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。这一清楚的界定，对消除目前一些事业单位的徘徊观望态度，积极推进事业单位的改革，促进事业单位的改革和发展，都十分有益。
3．由国家财政负担工资福利
公务员必须是由国家财政负担工资福利的人员。这是公务员在其工资福利来源方面的特征。公务员的报酬表现为工资和福利待遇，并且必须由国家财政负担，即由国库支出，而非由其所在组织自行支出。但并不是财政供养的人员都是公务员。财政供养人员的很大一
部分，如公立学校的老师、科研院所的科研人员等．虽然由国家负担其工资福利．但不属于公务员，因为其不具备另外条件。
从是否“由国家财政负担工资福利”来界定，有利于对公务员的严格管理和监督，促进勤政廉政建设。税收是国家财政的主要来源，公务员由国家财政负担工资福利，就必须依法履行公职，全心全意为纳税人服务，为人民服务。这样界定，既有利于公务员坚持全心全意为人民服务的宗旨，也有利于人民众对公务员机关和公务员个体进行监督。如果公务员机关和公务员个人在国家规定的工资福利之外谋取其他利益，就是一种违法行为，就会及时受到人民众监督，就必须严肃进行查处。公务员法的这一界定，对于堵塞管理漏洞，防止一些公务员机关一边行使公职，一边又收费支付工资福利，并由此而引起众不理解和不满意的现象，将有十分重要的意义。
（三）公务员范围的界定
公务员的上述三个条件是判断一个自然人是否是公务员的实质标准。按照上述界定标准，结合公务员法规以及实施方案和配套规定，公务员的范围应包括下列七类机关的工作人员：
l.中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪检委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门的工作人员；中央和地方各级纪检机关内设机构的工作人员；街道、乡、镇党委机关的工作人员。
2.人大机关的工作人员。包括县级以上各级人大常委会的领导人员，乡镇人民代表大会主席、副主席；县级以上各级人大常委会工作机构（如办公厅、室、法制工作委员会等）的工作人员；各级人大专门委员会办事机构的工作人员。
3.行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员；县级以上各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员；乡镇人民政府机关的工作人员。
4．政协机关的工作人员。包括政协各级委员会的领导人员；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。
5．审判机关的工作人员。包括、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和司法行政管理人员。
6.检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助
人员和司法行政管理人员。
7.民主党派机关的工作人员。包括8个民主党派从中央到地方各级委员会的领导人员（如主席(主委)、专职(驻会)副主席(副主委)、秘书长）；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。
需要注意的是，对上述七类中的一些人员，要用三个标准作具体分析，特别指出的是机关中的工勤人员不属于公务员范围。
这主要是：第一，工勤人员的工作纯属后勤服务性质；他们使用的是事业编制，而不是行政编制：他们的工资福利．不是完全由财政承担，有一部分来源于为机关提供服务获得的报酬。第二，从历史延续性看．工勤人员过去也不属于机关干部范畴．对他们是按劳动法规进行管理的；公务员的管理办法对他们不适用．他们的录用不需要经过公开竞争考试，他们的考核、奖惩、职务升降等等都与公务员不同。第三．通过改革，机关后勤工作将逐步社会化，从这方面说，工勤人员也不宜列入公务员队伍。
二、公务员法的立法过程及其特点
（一）立法过程
建立和推行公务员制度是我国干部人事制度的一项重大改革。1987年，党的十三大正式提出在我国建立和推行国家公务员制度。1993年8月，国务院制定了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关建立了公务员制度。之后，中共中央以及中共中央办公厅先后发文规定党的机关、人大机关、政协机关以及民主党派、团机关的工作人员参照《国家公务员暂行条例》进行管理。《国家公务员暂行条例》的制定和施行，标志着我国公务员队伍的管理已初步纳入到科学化、法制化的轨道，对优化干部队伍、促进廉政勤政、增强干部队伍活力、提高工作效能，发挥了重要的作用。
2000年8月，中组部、人事部在深入调查研究，总结《国家公务员暂行条例》实施经验的基础上，着手研究起草《公务员法》。2001年12月，中组部和人事部向中央报送了《关于制定公务员法有关问题的请示》，就制定《公务员法》的必要性、立法的指导思想、坚持党管干部的原则、将党的机关工作人员纳入公务员的范围等问题提出建议。2001年12月27日，中央政治局常委会讨论并原则同意了这个请示。
2002年初至2004年初，中组部、人事部在征求意见的基础上，经反复研究论证，形成了《
中华人民共和国公务员法（草案送审稿）》，由人事部于2004年3月报送国务院审批。国务院法制办收到此件后，立即征求了有关方面的意见。在此基础上，国务院法制办会同中共中央组织部、人事部对送审稿作了反复研究修改，形成了《中华人民共和国公务员法（草案）》。《中华人民共和国公务员法（草案）》经国务院第71次常务会议讨论通过。
2004年12月，十届全国人大常委会第十三次会议对国务院提请审议的《中华人民共和国公务员法（草案）》，进行了初步审议；《公务员法》经过充分讨论后，在2005年4月十届全国人大常委会第十五次会议二审的时候，全国人大常委会委员长会议就决定二审通过。于是，在对经修改的《中华人民共和国公务员法（草案）》进行了再次审议后，4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》。
（二）特点
公务员立法体现了以下特点：
一是坚持党的领导：从《公务员法》立法过程，可以看出，中央对这部干部人事管理的法律是特别重视的；二是充分发扬民主，广泛听取各方面意见：《公务员法》从研究起草到
审议通过，历时4年多，先后易稿20多次，中组部与人事部多次召开部会、党组会进行研究，起草小组与国务院法制办、全国人大内司委、法律委、全国人大常委会法工委等单位通力协作，开展了大量的立法调研工作，三次在全国范围内征求意见，在全国范围征求意见三次，并开了六次专题讨论会，广泛听取了各地、各部门及有关专家学者的意见，可以说，《公务员法》是充分发扬民主，集中各方面智慧的结晶。三是严格依法办事。