车辆通行费年票制的几个法律问题
——兼评《广东省车辆通行费年票制管理办法（送审稿）》
              广东伟伦律师事务所  旷小明律师
缘起
据新闻报道，在广东省21个地市中，除深圳、汕尾、阳江三市外，其他18个市均已实施了车辆通行费年票制①（以下简称“年票”）。2012年8月20日，广东省人民政府法制办公室在其上公布了《广东省车辆通行费年票制管理办法（送审稿）》（以下简称《年票制管理办法》），面向全社会公开征求立法意见。该送审稿的公布，在广东省内引起了广泛的关注，也进一步引发了各地私家车主对年票制合法性的质疑。在广东省人民政府法制办公室的上，至2012年9月8日上午，已有983名网友在其征求意见系统中留言，几乎清一的都是反对实施年票制的声音。
一部地方性行政规章的出台，为何招致如此多的质疑？笔者试从分析年票制的几个法律问题入手，对《年票制管理办法》进行简要的评析。需要说明的是，目前，在湖北、江苏、上海
等省市也有实施年票制②，限于资料收集等因素，笔者未曾对上述省、市实施的年票制予以研究，本文分析资料及观点的形成均基于目前有效实施的国家法律、法规及广东省地方性法规、规章、规范性文件，所以，本文相关的观点未必能适用于湖北、江苏、上海等省市实施的年票制。
实施年票的法律依据
上个世纪八十年代始，针对社会经济建设发展的实际情况，为鼓励地方政府、国内外经济组织投资交通基础设施建设，我国开始允许设立收费公路，那个时代，“贷款修路，收费还贷”开始成为我们耳熟能详的宣传标语。1998年1月1日，《中华人民共和国公路法》实施，其第五十九条以列举方式规定了三种可收取车辆通行费的公路类型，包含了由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路、由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路、由国内外经济组织依法投资建成的公路，这是目前我国规范公路收费法律效力最高的法律文件。而对于收费公路的具体管理办法，《中华人民共和国公路法》第六十八条则明确授权国务院制定。
2004年9月13日，国务院颁布了《收费公路管理条例》，该条例第十一条第二款规定：“省
、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”而广东省人大常委会颁布的《广东省公路条例》（2003年1月）第三十四条则明确规定：“省人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制。”
而通常意义上的理解是，年票制即为“统一管理、统一还款”的一种具体运作模式，所以，《收费公路管理条例》第十一条第二款、《广东省公路条例》第三十四条被广泛地视为实施年票制的法律依据。
很多反对者引用《收费公路管理条例》第三十五条规定来予以反驳。笔者认为，反对意见多系对法规条文断章取义地予以理解，并不能成为否定年票的依据。《过路费免费收费公路管理条例》第三十五条规定了收费公路经营管理者不得“强行收取或者以其他不正当手段按车辆收取某一期间的车辆通行费”，但并不能因此得出在按法定程序报经省人民政府批准后也不能收取年票的结论。
年票的法律性质
年票究竟是一笔什么费用？《年票制管理办法》未对年票的法律性质予以明确界定。
《年票制管理办法》第二条、第三条、第四条之规定，年票制是对一定行政区域内修建的收费公路（含桥梁、隧道），实行统一管理、统一收费、统一还款的一种管理模式，年票制方案由地级以上市人民政府制定，在经省人民政府批准后，各地级以上市政府负责年票制的组织实施，并自行确定收费单位。其第十四条又规定了：年票制车辆通行费收入应当纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。
我国目前虽尚未出台《行政收费法》，但国家发展改革委员会、财政部已于2006年3月出台《行政事业性收费标准管理暂行办法》（发改价格[2006]532号），该规章目前是在管理、规范行政事业性收费方面法律效力最高的法律文件，广东省人民政府也早在1986年发布《广东省行政事业性收费管理暂行条例》，对广东省内的行政、事业性收费进行规范管理。
基于年票制是由地方政府制定方案、组织实施且年票收入纳入地方财政预算的几个要素，均符合上述法规、规章所规定的行政事业性收费的特征。所以，根据《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国公路法》及上述行政规章的规定，年票其实质是国家机关、事
业单位、代行政府职能其他组织依照行政程序批准，在向公民、法人提供特定公共服务过程中，为支付特定的行政事业性费用，而向特定的行政相对人即收费道路使用者收取的费用，年票收费标准的听证、制定，属政府对重要公用事业进行定价的范畴。
笔者以为，年票牵涉到广大公民的切身利益，作为一部规范管理年票制的地方行政规章，《年票制管理办法》应对年票的法律性质明确界定。
年票制的法定实施主体
按照《收费公路管理条例》第十一条第二款、《广东省公路条例》第三十四条的规定，能实施年票制的行政机关是省、自治区、直辖市人民政府的交通主管部门，法规中无规定省级交通主管部门可以授权地级市人民政府行使实行统一管理、统一贷款、统一还款之职能，也并无明确规定地级市人民政府有可实施年票制之权限。
在制定《年票制管理办法》之前，广东省内18市均已实施年票制，程序上均由各地市自行制定方案，报经广东省人民政府批准后，再由各地市组织年票制的实施。实践中，因车主们的反对、抵制，各地市年票制的实施效果并不理想，若由省人民政府制定规章，规定由
省交通运输厅在已有的18个地级市范围内统一实施年票制，也不失为解决问题的一个办法。但《年票制管理办法》第三条、第四条仍规定了地级市以上政府是制定、组织实施年票制方案的主体，笔者以为，这在行政程序设置上有瑕疵，已突破了上述行政法规或地方性法规的规定。
年票制的法定实施范围
《收费公路管理条例》第十一条共有四款，第一、二款均系对政府还贷公路作出规定，第三、四款则系对经营性公路作出的规定，被视为年票制上位法依据的是第二款，即仅为规范政府还贷公路管理、收费而设立的条款。《广东省公路条例》第三十四条则明确提出了年票制的概念。年票制实施的法定范围目前仅有上述两法规予以规定，而高速公路未被列入上述两条款规定，所以，探讨年票制实施法定范围的实质就是是否包括政府还贷公路和经营性普通公路的问题。就广东省人民政府已批准惠州市实施年票制方案的情形来看，广东省人民政府法制办公室对《广东省公路条例》第三十四条的理解是可以对经营性普通公路实施年票制③。
《广东省公路条例》第三十四条共有两款，第一款规定“省人民政府交通主管部门对本行政
区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”第二款内容为“经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制”， 分析其上、下两款内容，结合《收费公路管理条例》第十一条第二款的规定，笔者以为，不能得出年票制可以适用于经营性普通公路之结论。
首先，考虑到立法的严谨性和逻辑性，在同一条文中，不同条款若适用对象不一致，则应作出特别说明。该条第一款系针对政府还贷公路而做出的特别规定，若第二款可适用经营性公路，则应将经营性公路之概念特别提出；
      其次，就条文内在逻辑结构而言，“经省人民政府批准，可在一定区域内实行车辆通行费年票制”系对相关部门管理方式的细化规定，其内容本身就是上文“省人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”之补充，是对上文三个“统一”的细化，并不能因此而理解为第二款内容适用对象有所扩大；
       再次，就收费主体性质来分析，经营性普通公路的投资主体是国内外经济组织，其投资是一种牟利性的商业行为，在政府依照法定程序回购该收费权利之前，政府有何权利或有何职能对经营性普通公路进行统一管理或收费呢？
      笔者以为，按目前的法律、法规之规定，年票制的实施范围不能包括经营性普通公路。
《年票制管理办法》第五条第二款“实行年票制区域内的经营性普通公路项目，可以纳入年票制管理”之规定，已突破了上位法的规定。
就笔者的了解，目前已实施年票制的18个地市中，仅有惠州市实施的年票制系专门为经营性普通公路而设，《年票制管理办法》第五条第二款若未经修正而实施，则将在全省范围内引发将经营性普通公路纳入年票制的高潮，其社会效果如何，有待时间检验。
结语
广州市自2001年1月1日开始征收年票费，2003年，潮州、梅州、汕头和揭阳四市先后试行路桥通行费年票制，此后，年票制陆续扩展到全省18个地市。年票制的实施，通过取消原有的大量收费站，减少设立新收费站，降低了运行成本，也起到了平衡道路交通流量、提高道路通行效率的作用，从而方便了车主通行，也减轻了一部分车主尤其是物流企业的经营负担。