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住
最具有中国原创特的制度安排。自从1991年于上海创立以来，中国住房公积金制度已经走过了18个年头，在中国住房制度市场化改革的历史和当前住房保障中发挥了十分关键的作用。但住房公积金制度还没有得到大众的透彻了解，有论调说中低收入职工使用公积金的机会少，造成资金沉淀，使用效率低下，由此质疑这个制度是否“劫贫济富”？甚至有人提出要完全废弃和否定住房公积金制度，完全照搬美国或英国等发达国家“先进”的市场化住房金融体系。但更多的学者认为，住房公积金未来的出路应该是，在向各国公共住房金融学习其优点的同时，以完善、改进的态度继续发展中国住房公积金制度。
其实中国住房公积金并非自己完全原创发明，是借鉴新加坡中央公积金制度改造而来。国际上还有诸多类似的住房金融制度，可供我们学习和借鉴，
比如，德国、巴西、韩国的公共住房金融制度。
新加坡中央公积金
中国住房公积金制度虽然直接起源于新加坡中央公积金制度，在形式和内容上都有很多相似之处，但由于国情和发展阶段的不同，住房公积金从进入中国开始就与新加坡的公积金制度有着不少重要区别：
其一，出发点不一样。新加坡中央积金制度在1955年建立时候的初衷是以养老为主，1968年之后才开始进入住房领域。在微观上，公积金会员不仅可以用公积金养老，而且可以用来买廉价住房，进行医疗保险，甚至可以进行教育投资和证券股票投资，使会员得到很多实惠；在宏观上，增强了社会保障能力，并可以利用这笔资金进行宏观经济调控，有利于社会、经济和政治的稳定。而中国住房公积金只是为了住房消费。
其二，利率政策和缴存率规定不一样。为了养老保障资金的保值增值，新加坡中央公积金对存款利率实行高利率
政策，且与市场利率挂钩，本息都不缴税。新加坡的公积金利率是根据新加坡四大银行的平均存款利率来确定的，利率水平基本上在6.5%的水平线上波动，该利率每六个月调整一次。由于新加坡的通货膨胀率较低，公积金利率平均高于通货膨胀率2%左右，所以中央公积金一般不会贬值。此外，政府还规定了公积金法定最低利率为2.5%，以保护公积金会员的基本利益。2006年左右普通账户利率为2.5%，公积金账户的存款利率为4%。从缴存率来说，新加坡中央公积金刚开始实施的时期缴存率一
般为工资的10%，其中雇员和雇主各分担5%；最高时为1984年和1985年，曾达到50%，其中雇主和雇员各承担25%。2004年低于55岁的雇员公积金总缴存率是其薪金的38％，近年继续下调。此外中央公积金局还规定了最高缴交额。公积金缴
五国住房公积金制度的比较
文／陈 杰
把中国住房公积金制度与新加坡、德国、巴西、韩国的公共住房金融制度做比较，可以发现，每一个制度都是立足该国的具体国情，经过长期历史发展起来的，也是在持续不断的改革完善之中；每一个制度都有一定的优点和长处，但也都存在相应的缺陷和不足。
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Observation & Re fl ection 观察与思考
交率根据年龄区别，年龄越大所缴交的公积金越少。
中国住房公积金则不同，更类似德国的合同住房储蓄，为了低贷而低存。由于使用方向单一，所以缴存率也比较低。合计缴存率一般在14%左右，职工和单位各负责一半。
其三，与住房开发关系不同。新加坡中央公积金局的资金除了保证正常支取公积金外，大部分资金全部存入政府投资局，政府投资局通过发行债券筹措的资金作为“国家发展基金”贷放给政府机构和
企业，建屋发展局是最主要的贷款对象，贷款利率高于国债两个百分点。值得注意的是，政府建屋发展局从中央投资局获得的资金仅比公积金的存款利率略高0.1个百分点，这意味着政府从中给以大量贴息。新加坡中央公积金在居民购房融资方面的流程是：居民通过公积金获得10%的首期付款和90%的银行贷款→向建屋发展局购买住房→居民获得住房所有权→资金流向建屋发展局→建屋发展局交还于政府→政府用其偿还债券本息→中央公积金收回资金→继续为住房建设和
购买者提供资金。这样，新加坡的公积金既是购房信贷的主要来源，也是建屋发展局住房建设投资的主要来源。
而中国的住房公积金在早期曾经主要投放住房开发贷款，但目前的资金流转过程中，只是住房公积金
的收益流向住房建设和住房保障，归集资金除了发放房贷，资金的主体留存在住房公积金管理机构，主要投放在国债等安全资产，与住房开发基本无关，国家财政也没有贴息。
新加坡的中央公积金也存在不少问题。第一，它不是现代型的社会保障制
度，本质还是个人储蓄，没有现代社会保障所要求的成员之间的互济和互助；第二，公积金储蓄根据个人收入而定，造成社会保障的两极分化；第三，过度储蓄抑制了人们的消费，对经济发展不利；第四，抑制了其他方式的养老保险，社会保障方式单一，系统风险较高。
德国合同住房储蓄制度
所谓合同住房储蓄，是通过契约合同归集居民自愿储蓄来获得住房贷款资金。贷款数额一般与预存储蓄结合，也有分离。低存低贷，内部封闭运行。合同住房储蓄的资金流向是严格匹配的。一般政府有各种奖励措施。这方面最典
型的是德国住房储蓄银行，在东欧转型国家被大量仿效，也显著存在于奥地利和法国。但法国的住房储蓄计划只归集资金，住房贷款转由商业银行进行。
德国式合同住房储蓄制度的基本运作模式是，任何居民按照合同规定，连续几年（一般需要4～6年）存入一定数额的定期储蓄存款，存足一定金额时，一般来说为大概40%的未来贷款额，即可成为住房
储蓄银行的“社员”，并取得从住房储蓄银行获得住房贷款的权利。从住
房储蓄银行贷款，贷款利率由法律规定，
低于市场利率，贷款期一般为10～15
年。法律同时规定，此类金融活动的存
款利率和贷款利率必须保持固定的利
差，一般为2.5个百分点的利差。当贷款
需求超过信贷资金来源时，则按存款时
间先后顺序或按存款额度多少规定的顺
序分配贷款，先存多存早贷。目前，德国
的住房储蓄存款利率是1.5%，贷款利率
是4.0%。住房储蓄银行只经营住房储蓄
贷款一项业务。因为业务单一，为降低
运营成本，德国住房储蓄银行一般都会
与当地商业银行合作，而不会自己广设
网点。与一般商业银行住房贷款不同，
住房储蓄银行的资金是封闭运作的，它
只向住房储蓄客户吸存，也只向自己的
住房储户放贷，此外不进行任何其他投
资，储户的存贷差是它惟一的利润来源。
德国式合同住房储蓄与中国住房公
积金制度的对比，简单来说有以下几点
不同：
一是性质不同。中国的住房公积金
是力图覆盖全民的强制性住房储蓄，德
国合同住房储蓄是在自愿和契约基础上
的合同储蓄。
二是资金来源不同。中国的住房公
积金来自参加的职工工资收入，德国合
同住房储蓄来自个人积蓄和闲置资金。
三是贷款利用规模不同。中国公积
金贷款根据缴纳存款余额的一定倍数，
如上海目前是40倍，德国合同住房储蓄
贷款额度则只有储蓄金额的2倍。
四是贷款开始条件不同。德国合同
住房储蓄在贷款需求多于供给时候，有
排队次序，先存先贷，多存早贷，一般需
要5～6年才开始。中国住房公积金一
般只需要连续存满一年即可。
五是贷款发挥的作用不同。德国
合同住房储蓄一般占到居民住房融资的
1/4到1/3，是主流的购房融资方式之一，
中国住房公积金贷款仍然是商业住房贷
款的补充方式，目前是商业贷款规模的
1/6左右。
六是贷款利率的差别。德国合同住
房储蓄贷款利率固定，中国住房公积金
贷款利率根据市场利率情况定期调整。
虽然两者都是“低存低贷”，但德国合同
住房储蓄基本保持2个百分点的固定存
贷利差，而中国住房公积金没有专门规
定存贷利差。
巴西国家银行与失业保障公
积金
巴西住房贷款资金来源主要来自
住房储蓄制度（SBPE）和失业与保障公
积金（FGTS），由巴西国家住房银行运
作。巴西通过社会保障制度的改革，将
社会福利计划与筹措住房发展基金糅合
在一起。1966年新的社会保障计划规
性质不同。中国的住房公积金是力图覆盖全民的强
制性住房储蓄，德国合同住房储蓄是在自愿和契约
基础上的合同储蓄。
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Observation & Refl ection 观察与思考
定，雇主需按雇员工资的8%将个人福利基金定期存入保障就业基金会的雇员个人账户。巴西政府再将这笔基金全部转交给巴西国家住房银行（全国住房建设银行）保管和经营，并按指数化方式（3%加通胀）的年息率支付存款利息。随着大批工人参加保障就业基金会，该基金就成为全国住房建设银行的
主要资金来源和实施住房发展计划的基金。仅1966～1974年，缴纳的基金总额就达到了320亿克鲁赛罗，约合45亿美元。这一制度曾在墨西哥、阿根廷、萨尔瓦多等拉美国家得到推广。
巴西失业与保障公积金（FGTS, Unemployment and Provident Fund）：1966年建立，保障公积金是一种负有失业保险与住房保障功能的社会保障综合资金。根据法律，正式员工每月薪水的8%要存入FGTS的私人账户，年利率是3%加通胀，个人存款账户可以用来支取失业、养老和医疗，参加5年后可用于购房。FGTS的资金由巴西国家住房银行进行管理，主要资金也是通过巴西国家住房银行提供住房信贷。2003～2004年，FGTS65%的贷款提供给家庭月收入低于1125美元的中低收入家庭。
巴西的住房储蓄制度（SBPE, Brazilian System of Savings and Loans）：1967年成立,SBPE意味着存款免税，同时所有参加的银行要强制进行住房贷款，巴西各银行至少65%的存款要用于住房信贷或者购买住房贷款证券MBS。2006年上半年，SBPE的存款超过41.43亿巴西克鲁赛罗（约合20亿美元），同比增长了104%。
巴西国家住房银行（另译为巴西全
国住房建设银行）：1964年成立，是巴西
政府住房计划的融资主体和主管机构，
也是独立的政策性住房金融机构。巴西
国家住房银行的资金来源以“失业与保
障公积金”转化而来的长期服务保证金
为主，其资金80%用于长期住房贷款。
巴西国家住房银行还对储蓄银行和住房
信贷公司等其他住房金融机构进行指
导，规定他们的存贷款利率和贷款额度，
还提供流动性担保，相当于整个巴西住
房金融体系的“中央银行”。
巴西国家住房银行只对中低收入家
庭发放贷款，但是通过商业银行如“大众
住房公司”等中间机构发放，不直接向家
庭提供贷款；对低收入家庭实行优惠利
率，利率优惠程度随着收入而有差别，收
入越高，优惠程度越少。这些特点是中
国住房公积金不具备的。但巴西国家住
房银行，作为一个金融机构，是必然存在
破产风险的，能否保证“失业与保障公积
金”这个数千万居民家庭养老和救命钱
的足够安全，也是一个隐忧，尤其在遇到
严重经济危机冲击时，考验相当大。
韩国国民住宅基金（NHF）
从1981年设置的国民住宅基金
（NHF），到2007年新成立的租房发展基
金（NRH），经过近三十年的发展，韩国
已经形成以国民住宅基金（NHF）为主
体，以住房贷款担保基金、租房发展基金
和韩国住房金融公司为辅助的公共住房
金融体系。韩国公共住房金融的主要功
能是面向中低收入家庭提供长期低息购
房贷款或相关支持，并为小型商品房和
公共租赁住房等多种类型的公共住房建
设提供建设资金支持。
韩国“国民住宅基金（National
Housing Fund）”是1981年通过修订《住
宅促进发展法》设置的。国民住宅基金
（NHF）任务是面向中间收入家庭提供
低于市场利息的政策性购房或押租贷
款，并支援小型商品房和公共租赁住房
的建设。其后国民住宅基金（NHF）一
直是韩国公共住房金融的主体。国民住
宅基金的成立与发展，使得韩国住房一
级市场在曾经很长时间内呈现出了由
国民住宅基金（NHF）和韩国住宅银行
（KHB）两家分割垄断的局面。如1982
年，这两家机构分别占到韩国住房贷款
的59%和28%（Park，1984）。1995年，
韩国住宅银行占到全部新增住房贷款的
75% （Blankenship，2002）。韩国国民住
宅基金（NHF）实质上长期由韩国住宅
银行（KHB）代为管理。
韩国国民住宅基金（NHF）资金
来源有国家住宅债券（NHB，National
Housing Bond）、特许住宅（Housing
Lottery）、政府财政、国外贷款、住宅预购
储蓄、国债管理基金预收金、利息等。发
行国家住宅债券是国民住宅基金的重要
融资方式。1968年就通过韩国住宅银行
首次发行，1973年第二次发行。1969年
韩国住宅银行首次发行特许住宅。
国民住宅基金于1981年成立后，发行国
家住宅债券和住宅的权利和收入都
转为其所有。此外1978年成立的住宅
预购储蓄制度也为国民住宅基金提供了
稳定的资金来源。
26中国中小企业 2009.8
国家住宅债券，利率比财政部国债一般高一个百分点多，有5年期、10年期和20年期，五年期为主，是目前韩国存在的四种政府债券之一。国家住宅债券在建设交通部的请求下发行，通过拍卖面向金融机构和个人进行发售，同时，根据韩国住宅法，所有从事房地产开发活动的公司在获得营业执照和房地产中介机构与个人在登记物业交易业务时，都有强制性义务要购买一定数量的住宅债券。
韩国国民住宅基金（NHF）早期资
金使用中支援公共住房建设占据主要部分，包括公售房和公共租赁房，现在主要是资助中低收入家庭住房需求的政策性贷款与补贴，但对居民的贷款额度与房屋价值的比值（LTV）一般不超过40%。由于近年住房需求的增长，国民住宅基金（NHF）的贷款总额从2004年的8.6亿美元增加到2006年的21亿美元，翻了一倍多。
国民住宅基金（NHF）侧重为低收入者和第一次购房者提供优惠购房贷款。购买面积小于60平方米公售房的，还可以免除住房交易税、转让税和所得税。
需要指出的是，亚洲有很多类似机构采用了韩国国民住宅基金（NHF）这种运行模式，如印度于1988年建立的国家住房银行（National Housing Bank）、泰国的政府住房银行（Government Housing Bank）。但效果都不如韩国。
与中国住房公积金制度相比，韩国的国民住宅基金（NHF）不是基于居民个体的强制性储蓄，而是国家设立的政策性住房金融机构，具有十分强烈的公益性、政策性，功能和目标都十分明确，
服务体清晰，而且使用方向多样，既有
购房贷款，也有建房金融支持；NHF没
有中国住房公积金这样通过强制性储蓄
获得的巨额和稳定的资金来源，但通过
政府支持，以发行国家住宅债券等的资
金来源也比较稳定，而且多元化。不过，
NHF同时也存在资金成本相对较高、融
资规模较小且不稳定的问题，约束了其
住房保障作用的发挥。
公积金购房中国住房公积金制度
把中国住房公积金制度与新加坡、
德国、巴西、韩国的公共住房金融制度做
比较，可以发现，每一个制度都是立足该
国的具体国情，经过长期历史发展起来
的，也是在持续不断的改革完善之中；每
一个制度都有一定的优点和长处，但也
都存在相应的缺陷和不足，换言之，照搬
他人办法是难以适合自己国情的。
笔者认为，我国住房公积金已经在
近20年的发展中积蓄了良好的人力物
力和品牌资源，运作也是基本有效的，受
到老百姓的认可，这些难得的财富都要
珍惜。对比国外经验，中国住房公积金
有自身的不少优势，那就是规模极大，覆
盖面广泛，资金来源非常稳定，融资成本
低，可使用途径在集中住房消费的同时
也有一定灵活性，在使用中带有一定互
助性质，而且各项规章制度经过二十年
发展已经比较规范。这些特点是很多其
他国家做不到和羡慕的。当然，跟国外
一些优秀经验比较起来，例如巴西的国
家住房银行和韩国的国民住宅基金，中
国的住房公积金在住房保障和对中低收
入人的倾斜性上做得还不足，没有突
出在这方面应有的功能，所以被质疑有
“劫贫济富”之嫌；另外，中国的住房公积
金的管理部门是事业单位性质，在金融
业务运作上的规范性和专业性上有所欠
缺，存在风险管理上的隐忧。这些都是
需要及时改进的。■
［陈杰：复旦大学管理学院产业经济学系副教
授、瑞典乌普萨拉大学房地产与城市研究所
（兼职）
研究员］
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