统计与管理
二○一
五·四
社会经纬
国际视野下我国社会保障管理体制的改革与完善
孟晨曦
摘　要：随着我国社会保障制度快速发展，社会保障管理体制的改革已经迫在眉睫。文章阐述了我国社会保障管理体制的变革历程，指出我国社会保障管理体制存在法制建设落后、多头管理、社会化程度低和政事未彻底分离等问题。在综合考察世界各国的社会保障管理体制并进行优劣比较之后，结合我国实际情况，提出建设社会保障法律体系、加强社会保障集中管理、鼓励社会力量参与和加强社会保险经办机构建设等建议。
关键词：国际视野　社会保障　管理体制　改革　完善DOI：10.3969/j.issn.1674-537X.2015.04.074一、我国社会保障管理体制的沿革和现状
建国初期，我国的社会保障管理体制是由内务部(民政部的前身)、劳动部、中华全国总工会、卫生部等部门主导的管理体制。其中，内务部负责救灾救济、社会福利和社会优抚以及机关事业单位工作人员的社会保险等事务；劳动部和中华全国总工会主要负责企业职工的劳动保险事宜；卫生部主要负责公费医疗保障事务。随着计划经济的逐步建立，我国形成了国家-单位的社会保障模式。直至“文化大革命”爆发前，社会保障管理体制未有重大变化。
“”时期，我国社会保障管理体制发生了较大的变化。一方面，内务部被撤销，其负责的社会保障事务被分散到其他部门。具体说来，救灾救济、社会优抚等工作由财政部负责；盲人、聋哑人、麻风病人、精神病人的安置、教育和管理工作由卫生部负责；国家机关工作人员的待遇福利、退职退休等工作由国家计委劳动局负责。另一方面，“”使社会保险工作受到了很大的冲击，劳动保险的管理工作由工会组织转到了企业行政方面，几经曲折，社会保险业务的管理开始逐步转移到劳动部门。
1976年“”结束后，我国社会保障管理体制进入了恢复性建设阶段。原内务部的基本职能由新成立的民政部承担，并且把原有的国家劳动总局、国家人事局等部门合并重组为劳动人事部，综合管理全国社会保险工作。随着中国经济由计划经济向市场经济的转变，我国的社会保障制度模式逐渐由原来的国家-单位保障模式转变为国家-社会保障模式。为了更快地适应这种模式转变，劳动部下属的社会保险事业管理局正式成立，主要负责对社会保险经办机构的管理和监督。2008年，人事部、劳动和社会保障部重组合并为人力资源和社会保障部。人力资源和社会保障部主要负责城镇、
农村的社会保险事务；民政部则主要负责城乡社会救助、社会福利和社会优抚工作；国家卫生和计划生育委员会主要负责新型农村合作医疗保险及其基金管理等方面的工作。尽管我国社会保障管理体制一直在不断改进，但仍有很多方面仍亟需改革完善。
（一）立法滞后，执法无据
我国有关社会保障的法律、法规缺乏宏观规划，法律体系不健全，社会保障方面专业的法律目前只有一部颁布于2010年的《社会保险法》能够适应市场经济和社会保障事业快速发展的要求。由于专业法律的空白，社会保障在执法时常常没有依据，或者依据法律层次较低的行政法规或管理条例。另外，社会保障立法的相对滞后，导致地方政府部门只能自己制定管理办法，致使社会保障执法不规范。
（二）政出多门，多头管理
由于我国的社会保障制度分属职能不同的部门管理，各部门从各自的职能角度出发，分别制定社会保障的发展规划和保障制度。这样造成了两大弊端：一方面，分散管理无法发挥社会保障制度的宏观功能，更难以建立保障层次分明、制度边界清晰、保障功能健全的多层次保障体系。另一方面，各个社会保障职能部门由于缺乏沟通和协调，加上城乡二元体制的障碍，参保人员在身份发生改变时，其社会保障关系往往难以衔接，也在一定程度上导致了重复参保、补贴、报销等一系统问题。
（三）政府介入过多，社会化程度不高
国家虽然不断努力扩大保障对象的范围，着力建立统筹城乡社会保障管理体系。但是由于缴费水平不同、待遇差距较大等问题，城乡统筹的社会保障体系建设进展缓慢。多数农村居民和缺乏基本社会保险，新型农村合作医疗制度存在保障水平低和受益面小等问题（例如新农合的住院补偿报销比例分别为镇卫生院报销60%、二级医院报销40%、三级医院报销比例仅为30%）。
（四）政事不分，监督乏力
主管社会保险的行政部门权力高度集中，既负责政策和规章制度的制定，又负责社会保险的具体实施、操作及经办管理。此外，监督主要由各个部门内部负责，外部监督流于形式、软弱无力，导致社会保障管理体制缺乏有力的外部制衡。
二、国外社会保障管理体制的研究分析（一）集中管理模式
集中管理模式是将养老保险、医疗保险、失业保险、工
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伤保险以及其他社会保障项目全部统一在一个管理体系内统
一管理，并建立专门的社会保障管理机构，负责社会基金的
运营和监督。在实行集中管理模式的国家，一般从中央到地
方都设立专门的行政管理机构和业务经办机构，配备专门的
工作人员参与社会保障事务的实施和经办。集中管理模式的
典型代表国家是英国。社会保障部作为英国社会保障的统一
管理部门，其业务范围十分广泛，包括制定、实施和监督养
老保险、医疗保险失业救济、伤残津贴、儿童津贴、优抚和
安置退伍军人等方面的政策法规。全国各个行政区域内国民
保险金的缴纳、各种福利金的发放等具体事务由社会保障部
在各地设立的福利办事处负责。此外，卫生部和教育就业部
也参与国家社会保障的管理。卫生部管理医疗保健服务，教
育就业部负责就业指导、职业训练和职业介绍政策的制定。
(二)分散管理模式
分散管理模式指不同的社会保障项目分别成立不同的政
府部门进行管理，每个保障项目各自建立一套保障经办机构、
资金营运机构及监督机构。各保障项目之间相互独立，资金
不能相互融通使用。分散管理模式的典型代表国家是德国。
德国没有统一的社会保险管理机构，其各项社会保险事务由
各个地区和行业联合建立的社会保险机构负责。被保险人由
自己所在地区的社会保险机构负责管理。德国联邦政府一般
负责社会保险法律法规及政策的制定，具体事宜的运行由分
布在全国各地的社会保险机构负责。这类保险机构都有明确
的业务范围，基本只承担某一类的社会保险业务，独立性较
强，可以有效避免各机构业务上的相互重复和交叉，并由专
门的管理委员会负责管理。公共卫生事业和社会救济都由州
和市政府负责，各州设立的有卫生局负责公共卫生保健和医
疗设施建设，各市县设立的有独立的卫生所，社会救济资金
由市县以及州政府的财政税收提供。
（三）集散结合管理模式
集散结合管理模式是将关联性较强的社会保障项目进行
集中统一管理，而将独立性较强的社会保障项目单独列出，
由统一的社会部门分散管理。集散结合管理模式的典型代表
国家是美国。在美国，全国的社会保障事务由社会保障总署
统一管理，根据各项社会保障业务设立相应的部门，具体的
业务经办则由财政部负责。社会保险信托基金投资事宜、收
支状况的评估主要是由挂靠在财政部的社会保障基金管理委
员会负责；私营的养老计划和退休计划、在岗员工的福利状
况由工部负责；国内税务部门负责征收职工的工资税，还要
负责向社会保障总署汇报个体经营人员的纳税情况。
三、国外社会保障管理对我国社会保障管理体制改革完
善的启示
（一）以《社会保险法》为核心建立一套完备的社会保
障法律体系
由于我国社会保障制度起步晚、发展快，尚未建立与社
会保障制度配套的法律体系。《社会保险法》的出台，已经
表明政府对社会保障法律体系建设的重视。在社会保障管理
体制改革过程中，势必会触及部门之间、地方之间以及人与
人之间的各种利益。因此，要想顺利进行改革，必须要有立
法支撑。也只有立法的支持，社会保障管理体制改革才能完
成政府职能转变，将现行政主管部门的宏观管理职能与具体
经办职能剥离开来。
（二）进一步加强社会保障项目集中管理
从国际经验看，政府集中统一管理已经成为社会保障管
理模式的发展趋势。并且，我国一直是一个中央集权制度的
国家，在传统文化里，官方组织具有巨大的权威性，社会成
员对政府有着很高的认可性和服从性，政府组织进一步加强
社会保障的集中管理，其管理效率势必高于由政府或市场组
织实现的分散管理。
（三）鼓励社会力量参与
社会保障制度的建立与改革实质上是为了推进经济体制
改革进行的配套制度。原先社会保障制度最大的变革在于社
会保障资金来源不再由政府和单位包揽，转变为由政府、企
事业单位和个人三方分担。这样一方面既使得国家财政负担
得以减轻，另一方面又可以调动全社会资源使得整体社会保
障水平得以提高。社会保障资金来源的改变，也使得社会保
障资金的收缴、发放和运营等具体操作事务得以社会化，但
是社会化的水平还很低，社会参与程度还不够高，参保人没
有相应的合法途径维护自己社会保障的权益。
（四）加强社会保险经办机构建设
基于“政事分开、管办分离”的原则，加速社会保险经
办机构建设。一方面，社会保障行政主管部门，要将具体的
经办事务和社保基金运营管理交由专门机构承担，本身要注
重制度和政策的制定、检查督导等宏观方面的管理。另一方
面，要不断加强社会保障经办机构的内部控制，在经费来源、
人员聘任、薪酬标准等方面建立弹性机制。另外，要逐步提
高社会人士在基金理事会的比例，强化绩效评估、信息公开、
审计监督等制度，确保社会保障基金公平透明和安全高效得
以实现。
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（作者单位：贵州财经大学公共管理学院）