收入·消费
新建合作社29个，特林果基地0.34万hm2，饲草料地3.53万hm2，畜禽养殖基地5.8万m2。
4.3　注重就业帮扶，做实转移就业文章“能致富”
大力实施发展纺织业、电商产业、民族特手工业、鞋帽产业园等劳动密集型的产业，促进农村劳动力向第二产业转移就业，累计在安置区建成卫星工厂82个、农产品交易中心3万m2、扶贫小市场8000m2，同时大力发展乡村旅游业，县内就近就地吸纳农村劳动力实现稳定就业18192人。加强与内地省市、疆内县市企业沟通，周密制定输送计划，通过“点对点”服务、“一站式”直达等方式，组织易地搬迁劳动力返岗复工，稳步扩大劳务输出成果，县外转移稳定就业5038人。坚持分类指导、突出重点、注重实效的原则，有针对性开展技能培训，不断提升就业技能，目前，开发环卫工、保安、协警、护林员、护边员等公益性岗位就业14642人，自主就业22121人，自主创业5504人，从事农牧业生产就业13522人。
4.4　推进复垦复绿，做实绿发展文章“优生态”
制定拆迁计划，建立拆迁户口，实行实名制，严格按时结点，有序推进旧房拆迁和土地复垦绿化。2016至2018年，新疆各地为减轻贫困，搬迁旧房后开垦了1437.59hm2绿地，开垦绿地率为100％。2019年，新疆各地拆除旧房改造扶贫开垦115.14hm2绿地，开垦率为100％。
4.5　突出服务管理，做实社区治理文章“展新貌”
加强安置区社区管理，完善协调机制，提高治理能力，确保被拆迁户遇事有人管。合理调整村委会，街道办事处，社区居委会等管理服务组织的设立，大力选拔优秀干部，全面做好在校教育、医疗、社会保障、户籍管理和移民法律咨询等工作。加强社会保障防控，合理建设移民安置点和移民安置区，积极引导贫困户参与社区管理，增强贫困户的主观性，自我管理能力和服务能力。加强对拆迁户公众意识的培养，促进拆迁户尽快融入社区，乡镇和村庄的环境，促进民族之间的和谐交流。
4.6　加强宣传教育，做实扶智扶志文章“感党恩”
通过设置标语、广告牌和显示器，建设陈列室、文化走廊，开展“民族团结一家亲”、规范化宣讲、基层宣讲，“拆迁与扶贫”演讲等活动。加强对可持续发展政策的宣传，讲述通过搬迁减轻贫困的故事，增强被搬迁家庭的感激之情，并激发自我可持续的减轻贫困发展能力。
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当前中国易地扶贫搬迁工作存在的
问题及对策研究
王　增，张　涛
（西安工程大学，陕西　西安　710000）
[摘要]2020年是全面建成小康社会的收官之年，打赢脱贫攻坚战是实现全面小康的关键，“易地扶贫搬迁作为精准扶贫‘五个一批’工程的重要组成部分，能够有效解决一方水土养活不了一方人的困境。”当前中国易地扶贫搬迁工作取得了显著成效，但在政策内容、政策执行和移民后续发展等方面仍存在一
些问题，本研究有针对性的提出相关政策建议，以期为更好的开展易地扶贫搬迁工作，进而为实现全面建成小康社会添砖加瓦。
[关键词]精准扶贫；易地搬迁；政策执行；后续发展
[中图分类号]F292    [文献标识码]A
改革开放以来，随着中国经济的快速发展，易地扶贫搬迁方式的不断改进，中国既有的贫困人口大量减少，特别是进入新时期以来，习近平总书记将易地扶贫搬迁工作放在脱贫攻坚的重要位置上，中国的易地扶贫搬迁工作取得了历史性进展。2016年，习近平总书记在宁夏考察时指出：“移民搬迁是脱贫攻坚的一种有效方式。要总结推广典型经验，把移民搬迁脱贫工作做好。”同年8月，习总书记在青海考察时强调：“易地扶贫搬迁不仅要改善人居条件，更要实现可持续发展。”习近平总书记的系列扶贫论述和指导思想，为完善中国易地扶贫搬迁政策理论，进而打赢脱贫攻坚战提供了重要的理论支撑。
目前，中国的易地扶贫搬迁工作已处于攻坚的关键时期，但对处于生活环境恶劣、发展基础薄弱的贫困地区众而言，即使依靠国家和政府扶持，也依然面临着脱贫成本高、政策见效慢、搬迁难度大等难题。一旦失去“政府”输血，脱贫任务
[收稿日期]2020-11-23
[作者简介]王增（1990—），男，陕西商洛人，西安工程大学在读硕士研究生，研究方向：马克思主义中国化研究。
王　增，等：当前中国易地扶贫搬迁工作存在的问题及对策研究
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收入·消费农村经济与科技2021年第32卷第3期（总第503期）
将更加艰巨，也极有可能面临返贫的风险，这就需要我们在易地扶贫搬迁工作中进一步下真功夫、大力气。
1　易地扶贫搬迁的基本内涵
“易地扶贫搬迁”是精准扶贫的有效模式，是以政府为主导的一种扶贫方式。具体来说，它是指：“人口通过改变空间位置，打破自然地理区位或生存资源限制，进而实现跨地区、跨经济社会发展的方式”，与简单的位置移动相区别。在部分地区也存在“移民搬迁”的说法，具有鲜明的中国特。
2　易地扶贫搬迁的发展历程及特征
目前，中国已积累了30多年的易地扶贫搬迁实践经验和15年的易地扶贫搬迁政策理论经验。一方面，从实践发展历程来看，中国易地扶贫搬迁工作可以分为三个阶段：一是2001—2010年的试验探索时期，搬迁的基本原则是“众自愿、政府引导”，目的是“搬得出，稳得住，能致富”；二是2011—2014年的全面推进时期，此时易地扶贫搬迁政策转变为“中央统筹、省负总责，县抓落实”，以加快整村搬迁的步伐，政府在扶贫搬迁中的功能得到进一步发挥；三是2015—2020年的脱贫攻坚时期，这一时期要求做到“六个精准”，同时着力提升贫困众的自我发展能力，易地扶贫搬迁工作更加精细化。另一方面，从政策发展历程来看，易地扶贫搬迁政策导向由帮助贫困人口改变生存发展条件开始，到后来兼顾保护和改善自然生态环境，再到现在集消灭贫困、改善环境、工业化、城镇化等多元目标于一体，这种逐渐完善的综合治理政策体系有助于缓解迁出地贫困人口与土地等生存资源之间的矛盾关系，改善人居环境和自然生态环境，在一定程度上实现人与自然互惠共赢，符合中国国情的扶贫政策模式逐渐形成并发展起来。
综合分析中国易地扶贫搬迁实践和政策发展过程，能够发现以下特征：一是易地扶贫搬迁政策实施的重要主体即政府的角由引导向主导转变；二是易地扶贫搬迁对象和方式由整体推进向精确瞄准转变；三是易地扶贫搬迁政策目标由单一到多元目标转变；四是易地扶贫搬迁的各项制度机制不断创新丰富，制度效用得以凸显，并与工业化、城市化相结合。可以说，新时期具有中国特的易地扶贫搬迁政策体系已经臻于成熟。
3　当前中国易地扶贫搬迁工作存在的问题
3.1　易地扶贫搬迁政策内容不完善
通过梳理易地扶贫搬迁政策发展演变历程及特征，可以发现，中国易地扶贫搬迁政策内容逐步丰富，政策体系不断优化，但仍存在一些问题需要进一步加以解决。其一，政策衔接不畅。经调研发现，为了提高政策针对性，目前的搬迁政策由不同地区、不同层级的多个部门研究制定，不同部门政策制定的性质、目的、对象和方式差异较大，各部门之间、制度之间沟通渠道不畅，政策衔接存在缝隙，政策体系整体性功能不强；其二，已有的易地扶贫搬迁政策缺少灵活性。比如：现行搬迁政策严格控制移民安置房的人均住房标准，但却给每户只有1人、2人的搬迁家庭带来了极大不便，这一政策出发点无疑是好的，可以将移民居住空间限制在合理范畴内，同时防止出现负债搬迁的情况，可也使得部分移民的基本生活和住房需要得不到有效满足，刚性政策带来公平的同时，又在一定程度上缺少了灵活性。
3.2　易地扶贫搬迁政策执行不到位
影响政策执行效果的因素包含主观因素和客观因素两个层面，客观因素主要涵盖了政策执行环境差，扶贫资金资源有限、移民搬迁意愿不强等多个方面，本研究主要从主观层面分析了易地扶贫搬迁政策执行过程中存在的一些问题。从具体实践来看，现在的搬迁政策执行主要由基层党组织、政府、村委
会、民间组织和机构等主体进行。这些主体在执行政策过程中存在以下问题：一是执行主体间缺少有效配合。由于各主体之间的行为逻辑和利益诉求不同，政策执行主体在上级领导部门压力下的反应程度和执行效度存在差异甚至相互对立，使得政策执行碎片化现象突出，各主体各行其是，执行效果差强人意；二是部分政策执行主体能力素质不高。部分主体尤其是民间组织成员服务意识不强、能力水平有限或受个人利益驱动，在政策执行过程中存有“一刀切”、“优亲厚友”、“搬富不搬穷”等扶贫政策异化现象，阻碍了政策公信力和执行效率。
3.3　搬迁移民后续发展问题待解决
易地扶贫搬迁并不是一项单一的社会活动，它涉及到与搬迁移民相关的整个社会经济系统解体与重构，可以说，保障移民后续发展将是扶贫搬迁工作的重点和难点问题。一方面，移民在搬迁后面临着适应新环境的心理问题。搬迁移民在很长一段时期去适应人际关系和生产生活方式转变。虽然大部分搬迁移民脱贫的积极性较高，但长期以来形成的“等、靠、要”思想导致很多移民发展意识、合作精神较差，特别是长期生活于少数民族地区的移民，与族之间的联系被切断，情感上处于孤立状态，面临着心理、文化适应等无形压力；另一方面，搬迁移民后面临着各类生计资本增加的现实问题。研究发现，搬迁后的移民要调整其生计策略特别是人力和金融资本，以建立新的社会关系，适应新的生产生活环境。但是由于收入方式、土地规模、生活成本、社会交际方式、子女教育等的改变，再加之自身能力有限、适应性不强等原因，导致很多移民面临着不知道“搬迁后该怎么办”的难题。
4　新时期改进中国易地扶贫搬迁工作的政策建议4.1　完善易地扶贫搬迁工作政策内容
4.1.1　创新扶贫政策机制，增强政策整体性。经研究发现，目前政策整体性不强的最主要原因是政出多门，制定政策主体之间缺乏相应的协调方式和沟通机制。要想加强不同主体之间的政策衔接性，最主要的就是政府部门发挥好主导作用，通过现场对接、召开座谈会、考察调研等形式加强与地区、部门、上下级之间的政策沟通，统筹推动相关专项规划充分衔接，形成具有地方特的扶贫政策创新机制，从而增强政策
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收入·消费
的整体性功能。
4.1.2　因地制宜分类施策，增强政策灵活度。要根据事务轻重缓急进行分类施策，“既不提高胃口，也不降低标准”，在坚持政策标准的基础上，保持政策弹性空间，增加政策实施的灵活度。一是根据移民类型和紧急程度，精准实施分批搬迁。在整村搬迁，统一规划的基础上，根据搬迁移民客观现实状况，按照“先急后缓，先重后轻”的原则分批进行，优先解决深度贫困问题。例如，对于无房、危房贫困众优先搬迁，“生存制约型贫困户”要先于“发展制约型贫困户”进行搬迁等；二是根据贫困地区现实发
展状况，实施“一事一议，一事一策”。根据上级部门要求，建档立卡搬迁移民安置性住房建设面积要严守标准（每人25m2），单人单户移民可采用共建公寓、四合院方式安置。而随着搬迁家庭规模、经济能力的变化，稳定脱贫后的移民可以在分配标准基础上自行扩建，以方便生活和发展需要。
4.2　提高易地扶贫搬迁工作执行效率
4.2.1　创建扶贫搬迁联动机制，形成政策执行合力。搬迁地区基层党组织和基层政府领导应及时了解扶贫搬迁政策执行主体的思想和工作动态，整合扶贫搬迁主体的利益诉求，并进行正确引导，这就需要做到：一是在坚持党的统一领导基础上，形成完善的多主体参与的扶贫搬迁联动机制，合理划分各主体扶贫权责范围，配强干部；二是加强政府与民间组织交流协作，以多种形式扩展移民之间的交往范围，帮扶移民逐步建立新的社会关系网络；三是引导非政府组织发挥辅助功能，确保每个安置点都有合格的民间组织协会成员参与管理服务工作。
4.2.2　加强政策执行人员管理，提升搬迁工作实效。第一，完善扶贫人员培育和选拔机制。调整好扶贫搬迁工作人员结构，提高扶贫搬迁干部选拔标准，注重发现并发挥各民间组织协会中优秀青年志愿者的作用，尤其改善“缺位”“错位”、“让位”等管理形式混乱问题；第二，定期组织扶贫人员学习培训。对参与扶贫搬迁工作的人员进行职业技能强化和提升培训，帮助其树立正确的扶贫观念，提高扶贫人员工作水平和能力；第三，强化扶贫绩效考核。加强扶贫干部管理，严格落实领导责任制和责任追究
制度。将易地扶贫搬迁干部工作绩效纳入个人年度考核之中，对于工作效率高、众反响好的干部，给予晋升和津贴奖励，对于扶贫搬迁工作成效差的干部，视情况进行谈话、追责等，敦促其提高工作效能。
4.3　促进移民搬迁后续发展常态化
4.3.1　运用高科技手段，加强移民心理健康疏导。各搬迁地区可以将大数据融入安置点管理之中，完善移民搬迁后续发展追踪机制。各级党组织和政府部门要通过调查、走访等方式加强对移民后续发展状况进行及时了解，设置专业的心理疏导人员，做好搬迁众的心理疏导工作，加强安置点风险防范和矛盾纠纷排查化解，增强搬迁移民众的获得感、幸福感、安全感。
4.3.2　注重生计能力，提高移民人力和金融资本水平。一是加强新技能培训。根据安置点周边产业发展状况，加大资金、技术、教育方面的政策支持，对移民进行新职业技能免费培训，提高就业创业能力，增强其岗位适应性，进而提升移民人力资本水平；二是为移民创造更多稳定的就业机会。根据移民自身发展实际，为移民提供可靠的金融产品，支持其发展特产业，例如生态旅游、农产品种植等，拓宽其发展空间和可利用资源，同时加快安置点特产业和配套设施建设，帮助移民探索新的资产收益方式，进而提升移民金融资本水平。
5　总结
进入新时期以来，易地扶贫搬迁作为一种有效的脱贫手段，已越来越受到重视和广泛关注。通过梳理中国易地扶贫搬迁的内涵、发展历程和特征，了解中国扶贫搬迁工作现状，并针对问题提出完善政策内容、提高执行效率、促进移民后续发展常态化等具有可操作性的政策建议，从而真正解决易地扶贫搬迁困境，助力如期全面建成小康社会。
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