姓名：李小昱
学号：201332020219
一、武陵源风景名胜区概括
从 1982 年张家界林场被批准为我国第一个国家森林公园开始, 武陵源风景名胜区先后被国务院批准为国家重点风景名胜区、被联合国教科文组织列入 《世 界 遗 产 名 录 》、被国家旅游局确定为AAAAA 级风景区、被国土资源部批准为国家地质公园、被联合国教科文组织列为世界地质公园, 武陵源在国内外的知名度不断提高, 游客人数也不断增长, 从 1982~2015 年的 33年间, 武陵源风景名胜区年接待游客人数从 8.37 万人次增长到 5075.09万人次, 成为国内最热门的遗产旅游地之一。唐国强国籍
二、武陵源风景名胜区管理制度的变迁历程
(一) 多个“公园”竞相建立
第一阶段, 张家界国家森林公园管理制度初步形成。20 世纪 70 年代初期,张家界林场因森林覆盖率大幅提高而不断被媒体报到,美丽风光的知名度也不断提高。在此背景下, 当地政府产生了发展旅游业的念头 ,1980 年 9 月 19 日, 张家界林场所在地大庸县委指出: “适时地开展旅游事业, 已成为我县一项势所必然, 势在必行的光荣事业”, 并积极申请设立保护区, 1982 年 9 月25 日, 张家界被批准为我国第一个国家森林公园,次年设立张家界国家森林公园管理处, 管理处为正团级单位, 党务、政务和干部管理委托大庸县领导,业务归口湖南省林业厅, 公园为事业单位, 实行企业管理。这标志着张家界最初的管理制度基本确立。
随后, 在相应部门的支持下, 张家界的基础设施建设与接待条件大大改善, 到访张家界的游客人数快速增长, 游客接待人数从 1983 年的 44500 人次剧增到 1984 年的 220753 人次, 旅游收入由 1983年的 62.38 万元增加到 1984 年的 181.97 万元, 管理体制变迁的效果初步显现。
第二阶段, 周边地区索溪峪、天子山管理制度随后建立。受张家界森林公园发展的影响, 与张家界紧邻的索溪峪、天子山所在地政府( 慈利县、桑植县) 也开始组织相关人员对两地进行考察与宣传,两地知名度都不同程度的提高。经过当地政府努力, 在张家界国家森林公园
管理处成立不久, 索溪峪自然保护区管理局和天子山旅游管理局先后成立, 索溪峪与天子山的旅游开发建设也随之启动,索溪峪、天子山的旅游接待条件也因此大大改善。
(二) 武陵源风景名胜区统一体制
第一阶段, 3 个区域旅游发展利益体 “三足鼎立”的矛盾与冲突。张家界、索溪峪、天子山这 3 个毗连一体的景区先后开发, 但张家界国家森林公园因先天优势而始终处于“龙头”地位, 索溪峪自然保护区、天子山自然保护区紧跟其迅速发展。但是, 由于这个 3 个景区分属于 3 个县( 大庸、桑植、慈利)的 2 个地级行政区( 常德、湘西) , 各自为政、分别发展的体制, 引发了一系列冲突。1983 年 8 月, 慈利、桑植边界景区众为争地界发生大规模的边界冲突, 并在当地政府的支持下不断升级。在随后的几年内, 随着旅游的进一步发展, 3 个景区冲突更加频繁, 仅 1987 年 3月, 慈利方面与大庸、桑植的较大纠纷与冲突达 27次之多, 其中最为严重的一次是 1987 年 3 月 17日, 大庸市协合乡一家宾馆被索溪峪众烧毁, 烧毁面积达 2514m2, 损失达数十万元, 当时被香港报纸报道为 《大陆解放三十余年, 湘西土匪余孽未尽》, 此事后被称为“3.17 事件”。此外, 大庸、慈利、桑植为了争夺合资项目, 特别是飞机场建设问题,最后造成了阻挠加拿大投资商 20 亿美元的投资计划, 该事件在全国引起巨大影响, 引起了中央政府的重视。
第二阶段, 冲突催生新的管理制度诞生。为化解旧的行政体制下的利益冲突, 1985 年, 国务院同意将大庸县升格为县级市, 1986 年 12 月, 湖南省政府成立湖南省人民政府武陵源办公室, 由该办公室协助主管部门制定武陵源发展规划并监督执行、协助主管部门审批基建项目、协调景区有关多方关系。1988 年 5 月 18 日, 国务院批准大庸市升为地级市, 将慈利县和桑植县划归大庸市管辖, 并将原大庸市的张家界国家森林公园、协合乡、中湖乡, 慈利县的索溪峪镇、桑植县的天子山镇统一设立为武陵源区人民政府, 1988 年 8 月, 国务院将武陵源区人民政府所辖区域列为国家重点风景名胜区, 并定名为“武陵源风景名胜区”。至此, 武陵源风景名胜区统一体制基本形成, 结束了“三足鼎立”的局面。
(三) 武陵源风景名胜区的产权变革
第一阶段, 新管理制度产生的积极作用。武陵源风景名胜区统一管理体制基本形成, 武陵源区政府成立后, 受这种制度的激励, 多项工作积极开展,具体包括: (1)1992 年成功申报世界遗产。(2) 颁布相关遗产资源保护法规, 如 1991 年正式颁布《武陵源风景名胜区管理暂行办法》。1991 年 4 月颁布《关于野外火源管理的暂行规定》, 1991 年 6 月制定《张家界森林公园生活污水治理实施办法》, 以及《关于加强武陵源风景名胜区环境保护的暂行规定》
。(3)举办相关节事活动, 宣传推销武陵源。(4) 大力招商引资, 加速完善基础设施。新的武陵源风景区管理体制的政策与行动激励对 20 世纪末旅游高速发展起到了积极作用。
第二阶段, 旅游急剧发展引起的新冲突, 管理体制再次受到质疑与批评。20 世纪 90 年代末期, 国内旅游进入快速发展阶段, 从 1998 年开始, 武陵源区年接待游客以近 40%的速度递增, 遗产资源保护与旅游发展的冲突问题也很快浮出水面。1998 年 9月, 联合国教科文组织与世界自然保护同盟专家在实地考察武陵源后的考察报告中指出: “武陵源的自然环境已变成像个被围困的孤岛, 局限于深耕细作的农业和迅速发展的旅游业范围内。考察组对于武陵源的旅游业基础在 1992 年评估后发展的速度十分震惊。中国当局的全部力量都忙于人员的管理及更快地解决道路、宾馆、缆车问题”。“武陵源现在是一个旅游设施泛滥的世界遗产景区”“提请中国政府对景区及其周围地区旅游工业的发展给予关注, 使其建立在可持续发展的基础上”。此事件后被媒体称之为“张家界遭黄牌警告”。联合国教科文组织的“黄牌警告”很快促成了中央政府高层的介入, 敦促武陵源尽快解决旅游发展与遗产保护的问题, 拆除景区内各类违章建筑物, 但就在武陵源区政府斥巨资对一些违章建筑进行拆除, 整治景区环境时, 由于武陵源管理体制的“多头管理、政出多门”等原因, 新的违章建筑仍在继续,出现了“小拆大建”的现象, 武陵源陷入各类新闻媒介的批评漩涡中, 武陵源的旅游发展与遗产保
护进入一个“两难困境”, 管理体制改革的呼声再一次响起。
第三阶段, 尝试经营权与所有权分离。面对旅游发展与遗产保护的重重困境与管理体制变革的呼声, 武陵源区政府进一步对管理体制进行改革,具体包括: (1) 将旅游管理与景区管理机构进一步合并, 武陵源区旅游局与武陵源风景名胜区办公室合并, 统一使用旅游局名称。(2) 尝试景区经营权与所有权分离, 继黄龙洞景区整体出租后, 将景区各项国有资产作为资本, 投资设立张家界市武陵源旅游产业发展有限公司, 负责武陵源景区的各经营项目。(3) 成立遗产保护规划建设委员会和遗产办两个专门的遗产保护与管理机构。(4) 颁布《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》及一系列保护景区环境与资源通告与禁令。但实际上由于诸多原因, 武陵源尝试的经营权与所有权分离的管理制度并未有效解决旅游发展与遗产保护的冲突问题, 最近武陵源又开始了新一轮的管理体制改革的讨论。
三、目前武陵源风景名胜区在管理机制中存在的问题
（一）以利为先的开发模式导致遗产地超载开发
桌面无法显示世界遗产作为一项旅游吸引物或者旅游目的地，其所能带来的经济效益十分巨大。在我国，
某些世界遗产地受利益的驱动和诱惑，不惜以遗产地生态环境失衡。历史真实性与风貌完整性消失等为代价，对遗产资源进行过度性开发和掠夺性索取，导致国家风景区和世界遗产资源的严重破坏，形成典型的“公地悲剧”。如武陵源风景名胜区由于景区的错位开发和超载开发,严重破坏了武陵源的自然环境景观和原始风貌,因而于1998年被联合国教科文组织世界遗产委员会出示了“黄牌”警告。从1992年被列入世界遗产名单后到1998年这7年间，武陵源景区得到大规模的开发，从“养在深闺”到“全球知名”。以在张家界武陵源景区内修建的索道和电梯为例，黄石寨索道。天子山索道和十里画廊小火车都修建于这段时期内。更引人瞩目的是在世界遗产委员会给予黄牌警告后，仍在武陵源的核心景区修建位于天然悬崖的号称“最高户外电梯”、“最高双层电梯”、“最大载重量最快速度”的百龙电梯。同时，与武陵源景区的索道和电梯同样为满足游客不断增长而修建的宾馆、旅游社和旅游运输公司也得到了大规模发展。
（二）多头管理模式导致无序开发
武陵源风景区不但是世界自然遗产,而且还是国家重点风景名胜区、国家森林公园、国家SA级旅游景区、世界地质公园，身份多样而且复杂。所以建设行政管理部门、国土资源行
政管理部门、林业管理部门、环境行政管理部门等部门都可对武陵源遗产区直接行使管理权(见表1)。由此而导致在武陵源区内的管理体制混乱，资源处置权排他性不强,属于典型的“多头管理”。
陈小春宣布二胎名胜区称谓 | 主管部门 | 相应法规 | 猫腻乐天事件是怎么回事
国家森林公园 | 国家林业局 | 《森林法》 |
国家风景名胜区 | 胡夏个人资料图片城乡建设环保部门 | 《风景名胜区管理暂行条例》 |
国家自然保护区 | 林业部 | 《自然保护区条例》 |
世界地质公园 | 国土资源部 | 《国家地质公园保护办法》 |
世界遗产 | 世界遗产委员会 | 《世界文化遗产保护管理办法》 |
表1：
虽然武陵源区人民政府“身兼数职”，作为武陵源风景名胜区管理的主要管理部门，但是在
风景区内存在着两个级别相同的管理机构:武陵源区人民政府和张家界国家森林公园管理处。一是武陵源区人民政府。其所辖面积为39018平方公里(其中景区面积为264平方公里,景区以外的外围影响区面积为12618平方公里)，政府各局委办一一配齐,有30多个职能部门和4套乡镇领导班子,全区行政管理人员2000余人。二是张家界森林公园管理处。它是林业系统的单位，从事公园管理、保护及旅游接待工作，现有保护所、营林科业科、农村科、财务科、企旅游局、党建办、团办、纪检办、武装部、林业派出所、林业法庭等近30个科级机构。由于业务归口不一，在对风景区的管理中存在着管理范围重叠、权限与职责的区分模糊等问题,由此造成的各自为政、相互推诱的局面严重阻碍了本区旅游业的发展。例如:在1992年申报世界自然遗产时，没有申报张家界,而是申报了武陵源,导致至今在国际上产品品牌混乱。
（三）缺乏有效地制度性资源管理监督机制导致错位开发
从武陵源“黄牌警告”事件的反馈机制来看,武陵源不具备有效的制度性的资源管理监督体制，这也是导致武陵源景区被世界遗产委员会黄牌警告的主要原因之一。所以面对“黄牌警告”事件，武陵源景区管理部门不是通过自身的反馈和处理机制来解决问题，而是依靠在联
合国教科文组织的推动下，由自上而下的权力来协调各方面的利益关系，直至最后解决问题。在这个过程中，首先是外界对中国政府在处理遗产保护和发展经济上的问题提出了批评，由此引起了中央政府的高度重视，并由中央政府责成地方政府高层尽快解决问题,随后湖南省人民政府成立相应的协调小组，责成地方政府完成具体工作并同时试图建立制度化的监督体制，如颁布相关法律法规制度。在此基础上，基层政府设立了相应的管理机构(见图3一3)。在这过程中，新闻媒体也扮演了十分重要的角。同时这也是一个制度化监督机制的建立过程，但是这种制度的建立严重依赖外界因素。
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