亭林镇人民政府副镇长 朱小弟
二○○六年九月十八日
党的十六大以来，以同志为总书记的新一届党中央提出了“立党为公、执政为民”的理念，指出要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，构建社会主义和谐社会”。建设和谐社会，是一个国家政治生活民主化、经济市场化、社会自治化、生态环境优化的持续性过程，是一个复杂艰巨的系统工程。其中解决好弱势体问题是构建社会主义和谐社会必须解决的重大问题之一。本文就农村弱势体的现状与救助对策作一些思考和探索。
一、农村弱势体的现状与产生的原因
农村弱势体是指目前在我国农村社会结构中，参与社会生产和分配的能力较弱、经济收入较少的社会阶层。他们依靠自身的力量或能力无法保持个人及其家庭成员最基本的生活标准，需要国家、社会给予一定的支持和帮助。主要包括两个类型：生理性弱势体和社会性弱势体。生理性弱势体主要是由生理上的缺陷或生理的衰老所引起，这类人的贫困问
题主要由政府、社会有关机构通过救济等方式去解决；社会性弱势体是由自然因素、经济因素、个人因素所引起，这类人的贫困问题只能通过政府扶持、政策调整、提高个人素质的途径去解决。据有关部门统计，目前我国弱势体约占全国总人口的11％—14％。
以亭林镇为例，有以下几类：
1、低保对象：年人均收入低于2560元的农村贫困户，全镇有382户、1020人；月人均收入低于320元的城镇低保对象，有511户、766人。
2、城镇失业协保人员132人；
3、残疾人：全镇有持证残疾人1444人，其中重残无业人员276人。
4、老年人：全镇60岁以上的老年人10907人，其中90岁以上老人121人；农村五保户39人。
5、优抚对象：重点优抚对象70人，60周岁以上农村户籍退伍军人198人。
农村弱势体的产生，既有农村弱势体自身的原因，也有社会经济等外在方面的原因。
可归纳为以下三点：
1、农村弱势体自身的原因。大部分农村弱势体由于种种原因，文化水平较低，思想观念陈旧，思维方式和行为方式落后，导致其不愿意或者难以接受新生事物，缺乏自我发展的能力和动力。同时，农村弱势体家庭又普遍存在劳动力缺乏、劳动力质量不高、发展生产的资金缺乏等困难，这又在客观上限制了农村弱势体自力更生，自我发展。
2、社会经济方面的原因。在市场经济体制下，由于农村弱势体自力更生、自我发展的能力薄弱，难以适应激烈的市场竞争，外出务工难，家庭经营开展难，只能从事效益低下的种植业和零星养殖业，增加收入的难度大，使其弱势程度不断加深；同时，由于资金和思想观念等方面的原因，弱势体家庭子女受教育的机会大大降低，形成贫困-低学历-再贫困的恶性循环，使弱势体家庭难以摆脱弱势地位。
3、偶然因素成为农村弱势体产生的主要原因。据调查，在农村弱势体中，因为家庭主要劳动力死亡、各种残疾、生大病重病和自然灾害等偶然因素致贫的约占农村弱势体的50%以上。
总体而言，农村弱势体是经济落后的历史延续，是长期以来、甚至是几代人以来，社会经济环境的影响导致家庭经济状况积弱难返的结果。
二、农村帮困救助体系的建立与存在的不足
相对于其他省市，上海农村的社会救助体系建设起步较早，且救助面也较广。随着新农村、新郊区建设步伐的加快，帮困救助体系将日益完善，救助力度将进一步加大。到目前为止，我们已建立并相对比较规范的有城乡低保救助、大病医疗救助、教育救助和重残无业人员生活补助以及高龄老人养老金补助等。去年，仅亭林镇全年发放的各类救助金就近500万元。
尽管如此，由于农村社会保障制度不够健全，农村帮困救助机制不够完善，加上农村人口众多而补贴经费又相对不足，使农村弱势体中的不少人在就业、医疗、住房、教育等方面还存在着诸多困难和问题，已经成为亭林乃至金山当今一个日益凸显的重要问题。
目前，农村帮困救助机制存在的不足方面可归纳为：
1、“低保制度”中的新难题。
城乡居民最低生活保障制度的实施，本意在于保障城乡困难体的基本生活，然而当城乡低保制度的外延不断扩大，将医疗、教育、住房、就业等问题都纳入其实施范围时，潜在的问题就逐渐凸现出来。集中反映在两方面：一是助长了“福利依赖”。与城乡低保制度相配套的政策越多，低保制度的吸引力就越大，导致一部分处于低保标准边缘的人受到刺激，千方百计要求进入低保行列；另一方面，目前已经享受低保待遇的困难体就业的积极性下降。本来城乡低保户与边缘户的生活境遇就是数元数十元之别，随着低保“含金量”的不断增加，他们之间生活水平的差异随之拉大，由此造成居民之间、干之间的关系紧张甚至可能发生冲突，直接威胁社会的稳定，这就违背了低保制度设计的初衷，同时也加重了政府的财政负担，并造成了资源分配中新的不公平。
2、医疗救助中的新困境。
农村弱势体中普遍存在着看病贵、医疗难问题，很多贫困家庭是因病致贫和因病返贫，由此无法摆脱贫困。尽管政府出台了许多补救措施：提高农村合作医疗报销比例、建立大病医疗救助制度等，虽在一定程度上缓解了农村弱势体的医疗困境，但仍存在许多不足之处。一是医疗救助需求与供给的矛盾非常突出，资金严重短缺；二是注重大病救助，轻视日常医疗保健；三是农村合作医疗投保率和报销比例仍然偏低。
3、老年人救助中的新需求。
随着人口平均寿命的延长和老龄化社会的加快，农村收入较低的高龄孤寡老人和空巢老人的救助问题日益成为政府和社会所面临的一大难题。但面对这种老人对“家庭福利服务”的需求，目前政府和社区还显得无能为力。此外，如何排遣他们精神上的孤寂，也是救助工作中存在的一个薄弱环节。
4、残疾人救助中的新矛盾。
最近，市有关部门出台了福利企业新政策，这对福利企业发展带来了新的机遇，也使残疾人救助和安置工作产生了新的矛盾。新政策要求企业残疾职工的收入不低于上海市职工最低工资标准，这就拉大了残疾人之间的收入差距。同样是持证残疾人，挂靠与不挂靠福利企业大不一样，况且毕竟不可能人人挂靠福利企业。就亭林镇来看，没有工作的残疾人还有280名，占全镇就业年龄段残疾人总数的40%，而且有增加的趋势。因此，部分持证残疾人就千方百计要挂靠福利企业，少数残疾人甚至一面“挂靠”、 一面在外单位就业，拿双份“工资”，造成了新的不公、新的矛盾。
从长远来看，发展是解决这类问题的根本出路，但是在伴随发展的整个过程中，这些问题都将长期存在。如果帮困救助机制中存在的问题得不到及时有效解决，不仅会危及社会的稳定，而且将影响帮困救助的开展，制约经济的健康发展。
三、农村帮困救助机制的创新与对策
为了全面推进新农村、新郊区建设，有效地开展帮困救助工作，需要我们从改善生产环境、完善分配制度、创新救助机制、加大扶持力度、改进扶持方法等方面去探索和研究，使他们业有所就、老有所养、病有所医、贫有所济。
1、营造全社会关爱弱势体的大环境。解决农村弱势体问题，是实践“三个代表”重要思想的本质要求，也是落实以人为本的根本要求。因此，各级各部门必须高度重视农村弱势体问题。要加大宣传力度，形成人人关爱农村弱势体的氛围；要制定和落实扶持农村弱势体的政策，使弱势体充分享受党和政府的关爱；要继续开展机关干部与低保对象结对帮扶的“千人帮万人”活动，动员和组织社会各方面力量，集中人力、物力、财力，有计划地解决农村弱势体生产、生活中的困难和问题，逐步实现共同富裕，维护社会大局稳定。
2、加快发展农村经济。发展农村经济是解决农村弱势体的根本出路。要加快调整农村经济结构，提高农业的比较效益；要大力发展农业产业化龙头企业，引导农民走公司+基地+农户的发展道路，降低农业结构调整的风险；要建立健全农村社会化服务体系，为农民发展生产提供可靠的技术和信息保障；要加大对农民的劳动技能、生产技术的培训，引导农民外出务工、经商，提高非农收入在农民人均纯收入中的比重；要加快城镇建设步伐，提高城镇化水平，引导农民向城镇转移；加快发展二、三产业，为农民提供更多的就业机会。
3、加大政府财政对社会保障和社会救助的资金投入力度。解决弱势体的社会保障问题，必要的财力支持是关键。从国际经验看，社会保障支出在很多国家是财政支出的最主要部分。近年来政府财力已经有了明显增强，进一步增加社会保障支出规模和比重是有可能的。因此，要适应新的形势，进一步完善公共财政体制，调整财政支出结构，增加政府对社会保障事业的投入，加大对农村弱势体转移支付的力度。低保户的标准是什么要面向市场，拓宽救助资金渠道，如积极推行福利产业化、市场化运营，努力拓展福彩市场，为社会救助积累更多的资金；大力发展慈善事业，建立企业、百姓特别是富裕阶层回馈社会、帮助弱者的理想渠道，激发社会各界乐善好施、参与慈善事业的热情，缓解社会贫富矛盾等。
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