四地州巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的路径与对策
作者：阿班·毛力提汗
来源：《新西部》2022年第03期
        随着区域性整体贫困彻底消除，脱贫攻坚取得决定性胜利，绝对贫困问题得到历史性解决，新疆四地州进入巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接期。“十四五”时期，四地州要把握好新发展阶段“三农”工作的历史方位和战略定位，坚持用乡村振兴统揽“三农”工作全局，推动经济、人口素质、资源、环境的协调发展。
        当前，同全国一样，新疆正处于巩固脱贫成果与乡村振兴有效衔接的历史交汇期。做好二者的有机衔接和协同推进，既有利于巩固脱贫攻坚成果，培育长效脱贫机制，又有利于促进农业农村优先发展，推动乡村全面振兴。
        2020年11月14日，新疆自治区人民政府发布了《关于莎车等10个贫困县退出的公告》，这意味着占祖国国土面积六分之一的新疆，绝对贫困问题得到历史性解决。至此，过去的五年，全区脱贫攻坚取得决定性成就。全区306.49万现行标准下贫困人口全面脱贫，3666个贫困村全部退出，35个贫困县全部摘帽，四地州区域性整体贫困彻底消除，脱贫攻坚取得决定性胜利，新疆绝对贫困问题得到历史性解决。
        一个圆满的句号，同时预示着一个新的开始。巩固拓展脱贫攻坚成果，这是做好“三农”工作的一项重大课题，也是新生活、新奋斗起点上的一项重要使命。
        2020年后四地州巩固脱贫攻坚与乡村振兴
        2020年“后脱贫时代”四地州在全国、在新疆的地区发展格局中依然属于欠发达地区，发展不平衡不充分主要还是体现在四地州。
        （一）2021年四地州的发展格局
        2020年后，四地州虽然按现行标准消除了农村绝对贫困，解决了区域性整体贫困问题，但四地州发展不足、发展不充分的基本态势没有变化，依然呈现出区域性的整体欠发达状态。如果贫困标准上调，原属于深度贫困地区的四地州将依然是新标准下的贫困地区，贫困治理任务依然很艰巨。
        从人均地区生产总值看，2020年，新疆地区生产总值从2015年的9306.88亿元增加到2020年的13797.58亿元，五年年均增长6.1%。人均地区生产总值56301元，农村居民人均可支配收入14056元，五年年均增长8.3%，是2010年的2.82倍。①但因为新疆农村经济基础薄弱，目前没有超过全国平均水平。从城乡居民收入来看，新疆依然属于欠发达地区之列。根据这些年的发展情况来看，新疆与全国城乡居民人均收入的差距、四地州与全疆的发展差距仍然比较大（表1）。四地州农村城镇居民人均可支配收入均低于全疆和全国平均水平，农村农民人均可支配收入除阿克苏地区略高于全疆平均水平、低于全国平均水平外，其他地州表现不佳;四地州原是全国深度贫困“三区三州”地区（西藏、四省藏区、新疆四地州，甘肃临夏州、四川凉山州和云南怒江州）之一。
        四地州沙漠广大，绿洲面积较少，而绿洲又相互隔离，呈散状分布，农业发展的自然条件十分脆弱。各种生产要素呈沿塔克拉玛干沙漠边缘巨大的半环状条形分布，绿洲绵延狭长曲折，幅员分隔封闭，域内情况千差万别，导致四地州区域内发展的极不均衡。这种不均衡依产业基础，集中表现在喀什、和田、克州三地州与阿克苏地区之间存在较大差距。还有，四地州的经济和社会发展水平又远低于北疆及其他地区，经济发展滞后，尤其体现在“三农”问题上。显然，四地州是新疆经济发展的短板。目前，在四地州不平衡、不充分发展很突出。“中国特社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。”从全国和新疆宏观空间层面看，不平衡、不充分的发展最突出体现在四地州。从发展的充分性来看，四地州与发达地区存在着多维发展差距，这种多维发展差距可以说体现在发展结果上，同时，也体现在发展过程上，还体现在发展的驱动力上。如新疆整体经济发展水平特别是反映创新与开放等指标大都远低于全国平均水平。而新疆内部的发展不平衡表现也很突出，社会、文化发展水平低于经济发展水平，各地州之间、县域之间、城乡之间的差距，特别是四地州之间的差距也是多维的。
        （二）2020年后巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接存在的问题
        目前，新疆农村虽然已消除了绝对贫困问题，但这并不意味着贫困问题在新疆的终结，而是伴随着经济社会发展的不断提升，贫困状况发生了新的变化。由于2020年后四地州依然是全国最不发达地区之一，对于四地州而言，贫困问题依然很严重，从总体上看，脱贫地区经济发展的基础还不是很牢固，巩固脱贫攻坚成果的任务还十分艰巨。
        从绝对贫困到绝对贫困与相对贫困并存角度来看贫困。2020年以后，四地州农村尚有部分绝对贫困人口存在。首先，2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》提出的贫困村和贫困县退出标准是：原则上，要求贫困村贫困县发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下），贫困县贫困发生率降至2%以下（西部地区降至3%以下）。由于新疆主要位于西部，因此，在现行标准下，贫困发生率在3%以下的乡村及贫困县尚有部分绝对贫困人口。其次，四地州部分临界脱贫人口因不可预测事件发生所导致的现行标准下脱贫人口的返贫。四地州自然灾害频发，因灾致贫和返贫的概率大，同时，由于保障水平较低，部分家庭因大病返贫。另外，贫困是一个动态的社会经济过程，度量贫困的标准——贫困线是一个动态的概念，它会随经济社会的发展变化而变化，而貧困线的每一次调整都会带来贫困人口规模和数量上的变动。因此，可以预期2020年后贫困线会进一步调整，比如，绝对贫困线的提高会使一部分临界脱贫人
口陷入绝对贫困。特别是原属全国深度贫困地区的四地州部分自然条件恶劣的村，农民众有可能陷入绝对贫困。
        2020年“后脱贫时代”四地州最主要的是相对贫困。众所周知，扶贫开发工作是一项长期而艰巨的历史任务。近几年，我国城乡居民的收入差距呈现扩大趋势，绝对贫困现象消除后，相对贫困问题将更加凸显，农村人口成为相对贫困的主体体。“贫困是相对的，任何社会即使发达国家总会存在10%左右的相对贫困人口，美国贫困人口比例在10%到15%，欧盟是15%，英国是18%。扶贫开发是一项长期的历史任务，小平同志讲，我们还要经过十几代、几十代人的努力。习近平总书记讲，我们五百年以后还会有贫困，到2020年，我国的贫困和现在的贫困是不一样的，现在的绝对贫困解决的主要是生存问题，以后是相对贫困，解决的主要是发展、共享的问题。”②2016年3月8日，习近平总书记在全国两会期间指出，脱贫和高标准的小康是两码事，我们不是一劳永逸，毕其功于一役。相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在。2017年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施细则意见》也指出：相对贫困现象未来将长期存在，尤其是深度贫困地区脱贫攻坚任重道远。2018年9月21日，习近平总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时指出：“2020年全面建成小康社会之后，我们将消除绝对贫
困，但相对贫困仍将长期存在。到那时，现在针对绝对贫困的脱贫攻坚举措要逐步调整为针对相对贫困的日常性帮扶措施，并纳入乡村振兴战略框架下统筹安排。这个问题要及早谋划、早做打算。”③2019年4月16日，习近平总书记在主持召开的解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上发表重要讲话时又指出，打赢脱贫攻坚战，只是消除了绝对贫困，缓解相对贫困将是长期任务，我们要认识到一些长期存在的问题，逐步分阶段地解决。2020年5月11日至12日，习近平总书记在山西考察时强调，“乡亲们脱贫后，我最关心的是如何巩固脱贫、防止返贫，确保乡亲们持续增收致富。”
        英国经济学家、社会政策学家彼得·汤森在1979年出版的《英国的贫困：一项基于家庭资源和生活水平的调查》是一本关于英国贫困状况的经验性调查报告，他在书中认为，英国当时的贫困已不再是绝对贫困，而是一种新的形态存在，也就是相对贫困。该书第一次提出了相对贫困的概念，并系统地阐述了相对贫困的理论，更进一步地深化了关于贫困问题的理论研究。根据世界银行相对贫困标准，只要收入等于（或少于）平均收入的三分之一的社会成员便可以视为相对贫困人口。在目前中国基尼系数偏大的情况下，随着经济社会的发展，绝对贫困问题已经消除，但相对贫困人口数量将会逐步上升。由于相对贫困具有发展性的特点，在四地州一些乡村，目前存在经济发展能力不足而导致贫困的现
象，贫困导致发展能力不足，发展能力贫困陷阱出现，引发“马太效应”逐步凸显，甚至导致贫困代际传递。从四地州经济发展的情况看，相对贫困问题是比较严重的。因此，党的十九届四中全会提出，要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。这是党中央根据我们国家实际发展情况对新时代扶贫工作的战略方向提出的具体要求和安排，对此，我们必须认清新疆当前相对贫困治理的主要特点，建立解决相对贫困的长效机制，既解决好以生存问题为核心的绝对贫困问题，又解决好以发展、共享为重点的相对贫困问题，在新时代做好巩固与拓展脱贫成果、防止返贫的工作。
        1、四地州经济社会发展中生态环境压力依然很大
        众所周知，地形、气候、土壤、植被、水文、生态等因素，是经济发展首要的客观自然因素。生态自然环境已成为制约四地州经济发展的重要因素。新疆地处我国西部边陲，远离内陆，是典型的绿洲经济。自然条件的局限，以及其他各种原因，导致新疆经济发展较为滞后。地区经济社会发展的生态压力，主要体现在：生态环境本身就很脆弱，沙漠化程度大，绿洲面积少，水资源短缺，自然灾害频发。尤其喀什、和田、克州三地州降水量仅在30-40毫米之间，而蒸发量却超过1000毫米，风灾、旱灾、水灾、地震经
常发生，农业损失严重，农民因灾害致贫、因灾害返贫问题十分突出。如四地州乡村一部分人由于缺乏自我积累、自我发展能力，只能维持简单的再生产，因而很大一部分是正常年景解决了温饱，遇到较大自然灾害或市场风险，很容易返贫，而且因大病重病致贫现象也较为普遍。同时，四地州新型工业化、城镇化、农牧业现代化进程还是比较缓慢，发展滞后，很难在短期内缩小与全国全疆的差距。
        2、基础设施建设不健全，抗风险能力差
        四地州经济基础薄弱、历史欠账较多、资金比较短缺，基础设施建设还比较落后，农业的外向性发展比较困难。由于农业发展技术条件较差，农区灌溉方式落后，盐碱地改造面积大，水资源利用率较低，水利与防洪设施不健全，抵御自然灾害能力较弱等，导致农牧民增收有一定困难。基础设施方面，目前四地州基础设施还是比较薄弱，边境地区交通不便捷，基础设施建设成本高而效益低。公路、铁路建设虽然有了很好的改善，但与内地之间由于交通线太长，导致农产品运输成本很高，從而失去了应有的竞争力。
        脱贫地区水、电设施的建设也缺乏相应的力度。一些地方已建的水利工程配套设施不
北疆完备，年久失修，抗灾能力较差，已威胁到经济建设的成果和人民生命财产的安全。
        3、教育、医疗脱贫可持续不足，质量差距较大
        截至2020年，新疆农村义务教育学校办学条件全面改善，实现了普及九年义务教育，基本完成了实现义务教育基本均衡发展目标，特别是四地州教育数量不足的问题基本得到解决。但是教育质量不高的问题仍然存在，特别是地区之间、城乡之间教育质量的差异很明显。四地州还存在优质教育资源不足、城乡义务教育一体化发展不足、区域配置不均衡等问题。特别是在农村缺乏优质教育资源，薄弱学校较多，缺少国家通用语言教师。另外，四地州高素质人才较少，职业教育、高等教育发展滞后，农牧民的文化科技素质低，制约着当地经济社会的发展。
        基本医疗方面，近几年来，全疆持续开展城乡居民健康体检，合理布局乌鲁木齐、南北疆的医疗资源，加大了四地州基层卫生资源投入，医疗卫生人员数量、医疗设施都有了明显的改善，使医疗服务供给数量水平得到加快提升，各族众的健康水平得到了很大提高。但是，在乡村医疗卫生系统，大专以上学历的人数较少，整个医疗队伍素质偏低，医疗保险也存在一定的困难，因病（大病、重病）致贫现象依然存在。