[摘要]检察机关作为专门的法律监督机关，以司法体制改革和“四大检察”法律监督新格局为契机，检察机关利用检察建议积极参与社会治理。检察建议是检察机关创新社会治理的重要举措，通过纠正违法、社会治理等类型的检察建议发挥检察力量。通过分析某市J 区检察机关制发的检察建议，发现还存在刚性不足、边界不明等短板，需要在提高检察建议的治理效能、在数量上均衡化检察建议、合理划定检察建议的边界、检察建议成为智慧化检务等方面进行完善。
[关键词]检察建议；社会治理；法律监督[中图分类号]D926.3
[文献标识码]A
[文章编号]1008-8628（2020）06-0015-07
社会治理创新是提升国家治理治理体系和治理能力现代化的必然要求，即要求在社会治理体制、机制和制度等方面进行创新。一般来说，国家治理包括政府治理、市场治理和社会治理，当然社会治理需要政府治理的主导和市场治理的反哺，同时社会治理为政府治理和市场治理提供了广泛的众基础。社会治理的先进性主要体现在以下两个方面。一是在理念上，从“管理”向“治理”的嬗变。“管理”是单向的，是上级通过行政命令对下级和普通民众的管理，虽然下级和普通民众也有相应的路径向上级反映自己的意见和建议。但是，从整体上讲，制度并没有赋予民众参与社会治理的平等主体地
位。“治理”在制度上赋予民众参与社会治理的权利，从单向的流动变为双向的交流，真正唤起民众治理社会的热情。二是在主体上，从“单一”向“多元”转变。最终形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理格局，提升社会治理的效能和现代化水平。在此次抗击新冠肺炎疫情的战斗中，在党和政府的领导下，社会组织、社区、普通民众积极配合，各部门联防联控，最终取得了疫情防控战役的胜利就是一个很好的例证[1]。
一、检察机关利用检察建议积极参与社会治理（一）检察建议作为检察机关参与社会治理的一项措施
检察机关是宪法和法律规定的专门法律监督机关，在司法体制改革的新的关键时期，检察机关也要积极发挥主观能动性，为创新社会治理作出自己的检察贡献。最高人民检察院张军检察长在第十三届全国人民代表大会第三次会议上所作的《最高人民检察院工作报告》中提到“检察机关要积极参与国家治理，为经济社会发展大局服务。坚决维护国家政治安全和社会稳定；严格依法推进扫黑除恶专项斗争；扎实服务打好三大攻坚战；更实支持企业经营发展；积极作为促创新；扎实推进反腐败斗争；持续推进‘一号检察建议’落实；用真情落实众来信件件回
[收稿日期]2020-10-25
[基金项目]2019年金华市金东区人民检察院委托课题“加强和改进公益诉讼诉前检察建议研究”阶段性成果。
[作者简介]王林（1980—），男，河南正阳人，西北政法大学国家安全学院讲师，法学博士，研究方向：检察公益诉讼、国家安全法学；王柏洪（1976—），男，浙江遂昌人，浙江省金华市金东区人民检察院检察长，研究方向：检察理论；李微微（1987—），女，河南林州人，法律硕士，北京市炜衡律师事务所律师，研究方向：检察理论。
检察建议促进社会治理创新探析
———以某市J 区检察机关制发的检察建议为分析样本
王林1，王柏洪2，李微微3
（1.西北政法大学国家安全学院，陕西西安
710063；
2.金华市金东区人民检察院，浙江
金华
321000；3.北京市炜衡律师事务所，北京
100080）
第35卷第6期2020年11月
Vol.35.No.6Nov.2020
广西政法管理干部学院学报
JOURNAL OF GUANGXI ADMINISTRATIVE CADRE INSTITUTE OF POLITICS AND LAW
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复制度；立足办案引领社会法治观念、弘扬社会主义核心价值观；服务保障国家战略实施”[2]。
在检察机关参与国家治理的众多措施当中，检察建议发挥了举足轻重的作用。在最高检层面，2018年就防治校园性侵向教育部发出了第一号检察建议，推动了平安校园建设。最高人民检察院又向中央有关部门发出第三号检察建议，推动强化监督、源头防控。在民事检察方面，2019年全国检察机关共提出再审检察建议7972件，注重精准监督，努力办好对经济社会发展有引领价值的典型案件，发挥对类案的指导作用。对执行活动中的违法情形提出检察建议23437件，与相关机关共同破解执行难问题。在行政检察方面，2019年全国检察机关提出再审检察建议83件，努力实现案结事了政和。在公益诉讼
检察方面，检察机关作为维护公共利益的重要力量，坚持把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态，利用好检察建议，2019年发出诉前检察建议103076件，对2018年办理的10万余件诉前检察建议落实情况“回头看”，对逾期未回复、实际未整改、整改不彻底的情况持续跟进督促履职。对法律明确授权领域之外的即“等外的”人民众反映强烈的公益损害问题，探索立案，拓宽了公益诉讼的受案范围，取得了很好的社会效果。
（二）检察机关利用检察建议参与社会治理的创新路径
在构建社会治理格局方面，中国共产党提出了打造共建共治共享的社会治理格局的要求。
“共建”表明了治理的行为性，
“共治”形塑了治理的现代性，“共享”指明了治理的目标价值性。检察机关参与社会治理的创新路径也要求在共建、共治、共享的体系、机制和制度上并进，最终形成社会治理创新的合力。
检察机关利用检察建议延伸了检察机关参与社会治理的触角，使检察机关突破了只是单纯办理案件、就案论案的局限，开辟了检察机关法律监督的新领域。通过对典型性、代表性的案件发出检察建议可以对某个行业、某个领域形成一般性、规范性指导，促进司法的公平公正正义，达到“办理一案，影响一片”的效果[3]。
1.利用检察建议构建多元主体参与的共建体系
检察建议的“建议”性质决定了它不具有直接的强制性，但具有间接的强制性。一方面，检察建议有民事诉讼法、环境保护法、人民检察院检察建议工作规定、、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释等法律法规、司法解释为依据。另一方面，检察机关发出检察建议后，检察建议接收者需要在固定期限内书面回复发出检察建议的检察机关，检察机关根据回复情况再做出进一步的行为。
检察建议作为一种独特的矛盾解决机制不同于传统的公诉、审判等具有直接强制性的司法行为，一方做出公诉和判决，相对方就必须无条件服从。而检察建议具有协商民主的性质，提倡相关各方的民主参与。像行政处罚执行监督检察建议，参与方不但有检察机关，还有行政机关和双方当事人，检察机关通过检察建议为行政处罚执行的解决搭建了各方沟通的平台。
2.利用检察建议创新社会矛盾有效化解的共治机制
共治，简单来说就是共同治理，即参与社会治理的多元主体按照一定的机制、程序，各司其职又分工协作形成共同治理的合力，达到最优的治理效果。社会矛盾的化解需要矛盾双方或者多方共同参与，在共同参与的前提下还要形成共同治理的合力，而不能是相互制肘，造成离心力，恶化矛盾解决的环境。由于检察建议天然具有的“柔性”治理的性质，检察机关很多时候具有“调停人”
“中间人”
“督促人”
“建议人”的性质，会弱化矛盾化解中遇到的抵抗力和对抗情绪，便于把各方召集起来在相对平等的平台上，相对宽松、友好的氛围中解决矛盾，而且利用协商机制化解社会矛盾可以真正从根源上解决问题，避免出现矛盾反复的情况，真正做到案结事了，恢复被破坏的社会关系。但是，需要注意的是，共治机制的建设需要注意以下几点。第一，坚持公共性原则。公共性原则是一个社会政治生活的价值规范与价值约束范畴，其最基本的任务是为现代公共生活及其参与者提供一个基本合理的行为规范和价值尺度。检察建议归根到底是为公共利益服务的，特别是行政公益诉的诉前检察建议，其直接目标就是维护、修复被破坏的、被损害的公共利益。第二，适度性确认。检察建议作为一种重要的法律监督手段，在积极扩展检察建议的适用领域，最大限度参与社会治理的同时，
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也需要把握检察建议的适度性，不能将认为检察建议可以适用于所有法律监督领域，在反对检察建议“无用论”的同时，也要对检察建议“万能论”保持警惕。在积极拓展公益诉讼检察建议“等外”领域的同时，要避免检察建议适用的“泛化”，防止检察机关利用检察建议特别是社会治理类型的检察建议进行无限度、无边界的“泛化”监督，成为凌驾于其他国家机关之上的特殊机关。第三，建立完善的程序。程序
是司法公平正义的保障，检察建议促进社会治理创新也需要程序的保障。检察机关需要完善检察建议的程序，从检察建议制作前的调查、检察建议制作的格式、检察建议的发出、检察建议的跟踪监督、检察建议的回复等都需要一个完备的程序来保障检察建议的效果。
3.利用检察建议建立以改善民生水平为重点的共享制度
人民司法为人民，作为司法在新时代的创新形式，检察建议也以服务人民众、改善民生为终极目标，利用检察建议取得的红利也要由人民共享。利用检察建议建立以改善民生水平为重点的共享制度在公益诉讼检察建议中体现得最为突出，公益诉讼就是以维护最大多数人的公共利益为目标的，通过公益诉讼获得的公共利益也是由人民众共享[4]。
二、某市J区检察院利用检察建议促进社会治理创新的实践
某市人民检察院检察长在2020年4月27日在某市第七届人民代表大会第五次会议上所作的《某市人民检察院工作报告》中指出：
“2019年是刑事、民事、行政、公益诉讼‘四大检察’法律监督新格局初步形成的关键一年。全市检察机关落实‘深化法律监督、彰显司法权威、维护公平正义’工作主线。积极参与社会治理，发出检察建议1929件，督促依法行政，为党委政府提供‘法治参谋’”。J区人民检察院在最高检、省检和市检的领导下，
充分发挥检察建议在推动社会治理现代化中的重要作用，主动创新，积极融入“大治理”，取得了优异的成绩。
通过查阅J区检察院2019年发出的检察建议，可以将其分为以下几类。
（一）行政公益诉讼诉前检察建议
行政公益诉讼诉前检察建议在所发的检察建议中所占的比重最大，这也从侧面说明检察机关在公益诉讼中大有可为。公益诉讼诉前检察建议将矛盾化解在诉讼前，及时化解社会矛盾，体现了诉源治理的思想。诉前检察建议主要集中在人民检察院在履行职责的过程中发现的行政机关违法行使职权或者不作为的生态环境和资源保护、国有土地使用权出让领域。检察机关针对辖区内的口腔门诊部在未取得排污许可证的情况下向城镇污水管网排放污水的破坏生态环境的违法行为以及汽车服务部、餐馆无证抽取地下水的损害水资源的违法行为开展专项治理活动，向未全面履行监管职责的相关行政机关发出检察建议，督促其依法履职，对相关违法行为进行查处。针对自然资源和规划局怠于履行职责，致使国有建设用地使用权出让金以及滞纳金未足额缴纳，国家利益受到损害的情况，向相关行政机关发出诉前检察建议，挽回了国家利益的损失。
（二）再审检察建议
人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定具有法律规定的应当再审情形的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出再审检察建议。再审检察建议不采取抗诉方式启动再审程序，而是向人民法院提出检察建议，由人民法院自行启动再审程序进行重新审理。这样有利于节约司法资源，提高司法效率。在一起针对生效民事调解书作出的检察建议中，检察机关认为民事调解书认定事实错误，因而给审判机关发出了检察建议。再审检察建议在检察建议中所占的比重不大，从全国检察机关提出的再审检察建议来看，2019年在民事检察领域的再审检察建议有7972件，针对行政判决、裁定提出的再审检察建议2019年只有83件。
（三）纠正违法检察建议
纠正违法检察建议主要针对诉讼违法、执行违法等执法、司法机关的违法行为发出的检察建议，是检察机关法律监督职责的典型表现。具体来说，主要包括以下几个领域。
第一，人民法院审判人员在民事、行政审判活动中存在违法行为。民事、行政审判中的期间、送达等程序问题容易出现违反法律规定的现象，需要通过检察建议的形式进行法律监督，建议审判机关规范诉讼程序，按照法定程序进行诉讼活动。针对一起行政诉讼案件中的人民法院的宣判笔录缺失双方当事
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人签名或盖章的程序违法行为，检察机关向审判机关发出了检察建议，要求审判机关纠正审判中存在的违法行为。
第二，人民法院在执行生效民事、行政判决、裁定、决定或者调解书、支付令、仲裁裁决书、公证债权文书等法律文书过程中存在违法执行、不执行、怠于执行等行为，或者有其他重大隐患。这种类型的检察建议主要是对执行进行监督的检察建议，执行是生效民事、行政判决、裁定、决定或者调解书等法律文书的后续行为，破解“执行难”问题也是司法体制改革的重要一环。在一起行政处罚案中，公安局交通警察支队直属某大队存在未依法催告当事人履行义务的情形，检察机关向其发出行政处罚执行监督检察建议，要求其依法履行催告程序，督促当事人履行义务。在另一起民事执行监督案件中，张某和梁某民间借贷纠纷一案经人民法院判决生效后，申请执行人向法院申请强制执行。在执行过程中，人民法院查明被执行人梁某无财产可供执行，经申请执行人同意，人民法院裁定终结本次执行程序。但是，检察机关查明，被执行人梁某具有一定的履行能力，特对审判机关提出检察建议，建议恢复对被执行人的执行。
第三，人民检察院办理行政诉讼监督案件或者执行监督案件，发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理和执行的行为。依法行政是建设社会主义法治国家的重要一环，坚决杜绝行政机关干涉正常的司法活动，破坏司法的独立性，检察机关通过检察建议的形式促进行政权力在法治的轨道上运行。
第四，公安机关、人民法院、监狱、社区矫正机构、强制医疗执行机构等在刑事诉讼活动中或者执行人民法院生效刑事判决、裁定、决定等法律文书过程中存在普遍性、倾向性违法问题，或者有其他重大隐患，需要引起重视予以解决的。此类型检察建议主要是针对刑事领域的违法问题或者其他重大隐患而提出，而且出现的违法问题应该是带有普遍性和倾向性的，隐患是重大的隐患，这种检察建议抓住了主要矛盾，对相关机关有规范的指导性。而对不带有普遍性、倾向性的违法问题，或者一般性的隐患，不需要通过检察建议的形式来纠正。检察建议要保持其严肃性和实效性，对一些不具有普遍性、倾向性的细节性问题发出检察建议，会破坏检察建议的严肃性。针对刑事诉讼中的不起诉案件，对犯罪工具和与案件无关的物品没有得到及时处理的情况是一种具有普遍性的问题，检察机关可以发出检察建议，建议公安机关对犯罪工具予以没收，对与案件无关物品予以发还。在一起案件中，公安机关对犯罪嫌疑人提请批准逮捕，检察机关认为公安机关对犯罪嫌疑人涉嫌的主观明知方面，证据不够充分。检察机关向公安机关发出检察建议，建议公安机关继续补充犯罪嫌疑人涉嫌的主观要件的证据。而且，检察机关并没有局限于个案，在“办理一案，影响一片”思想的指导下，为了避免在其他案件中出现类似的情形，建议公安机关今后办理类似案件过程中，加强犯罪嫌疑人主观明知证据的收集力度。
（四）社会治理检察建议
社会治理检察建议是检察机关融入社会治理的最直接方式，也是一般性法律监督的模式，社会治理检
察建议的对象十分广泛，社会治理检察建议的对象已经超出了司法机关的范围，在理论上可以是在社会治理工作中存在问题的任何单位和部门。出于保持社会活力和检察机关力量有限的考虑，对社会治理检察建议要进行一定程度的限缩，要为其设定合理的边界[5]。在实际操作中，将社会治理检察建议主要限定在以下几个领域。
第一，涉案单位在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实，管理不完善，存在违法犯罪隐患，需要及时消除的。在检察机关办理赵某等三人涉嫌侵犯公民个人信息案审查逮捕的过程中，发现某银行员工付某在履职的过程中，将单位内部网络“数据仓库”中保存的信息导出，并非法提供给他人使用。当前，社会生活中骚扰电话、骚扰短信等问题突出，背后反映出公民个人信息的管理不到位、保护公民个人信息的法律意识淡薄。银行作为掌握大量第一手客户财产性信息的单位，轻易泄露了客户信息，在工作管理及员工培训、教育方面显现出重大隐患，容易滋生涉侵犯公民个人信息的违法犯罪活动。出于社会治理的考虑，检察机关向某银行提出了检察建议，建议某银行根据国家、行业的相关规定，建立、健全客户信息保护制度，并着力加大落实力度，注重日常管理、巡查工作。另一方面，要加强单位员工的警示教育，加强普法宣传工作力度，避免员工因法律意识淡薄而触犯法律、法规。
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第二，一定时期某类违法犯罪案件多发、频发，或者已发生的案件暴露出明显的管理监督漏洞，需要
督促行业主管部门加强和改进管理监督工作。针对众多次举报的村干部非法使用土地收纳建筑垃圾谋取私利的情况，涉案人员已经涉嫌非法经营或非法占用农用地及污染环境等犯罪行为，而面对此类违法犯罪案件多发、频发的情况，公安机关存在管理监督漏洞。检察机关对公安机关提出检察建议，要求公安机关对涉案人员进行查处。在另一起案例中，检察机关在办理未成年人刑事案件过程中，发现辖区范围内有旅馆存在未经登记接纳未成年人入住的情况，这种情形容易助长未成年人夜不归宿甚至诱发犯罪。针对旅馆业管理中存在的漏洞，检察机关发出检察建议，建议公安机关对违法的旅馆责令其限期改正，并依法给予行政处罚，同时为规范旅馆业经营秩序，净化辖区治安环境，建议公安机关对辖区内的旅馆、酒店开展实名制登记情况专项检查，建立长效机制。
第三，社会治理检察建议在其他的一些领域。一是涉及一定体的民间纠纷问题突出，可能导致发生体性事件或者恶性案件，需要督促相关部门完善风险预警防范措施，加强调解疏导工作的。二是相关单位或者部门不依法及时履行职责，致使个人或者组织合法权益受到损害或者存在损害危险，需要及时整改消除的。三是需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒，或者需要追究有关责任人员的司法责任的。
三、检察建议促进社会治理创新不足及其完善建议
检察建议在社会治理创新中的共建体系、共治机制、共享制度三个方面并进，体现了检察机关在积极
融入社会治理方面的责任和担当，而且也取得了优异的成绩，特别与人民众利益密切相关的“四大检察”中的公益诉讼检察更是获得了良好的口碑，受到广大人民众的支持。检察建议创造了新的化解社会矛盾的手段，由于其“柔性”特性，最大限度减缓了当事人的对立情绪，有利于修复被破坏的社会关系，而且和传统的诉讼手段相比，治理成本更低。由于检察建议本身所具有的优势，检察建议在全国范围内迅速铺开，各级检察机关都发放了大量的检察建议，但在实践中也暴露出一些问题。一方面，有些检察机关只注重检察建议的“量”，而不注重检察建议的“质”，单纯为了考核而发放大量的检察建议，很多检察建议同质化问题严重。另一方面，有些检察建议的刚性不足，柔性有余，由于检察建议自身质量不过硬，检察建议发出后又缺乏及时、持续的跟进，最后并没有达到预期的效果。最后，没有把握好检察建议的边界，范围过大或者过小，有些领域该发检察建议没有发，而有些领域不该发检察建议却发了检察建议，特别是公益诉讼诉前检察建议的适用范围还存在较大的争议。针对检察建议参与社会治理创新中存在的不足，尝试提出以下完善建议。
（一）提高检察建议的治理效能
检察事务评判检察建议的一个重要标准是看检察建议的效能，检察建议是否达到了预期的目标，是否有效化解了社会矛盾，如果检察建议发出后没有收到预期的效果，那么这个检察建议就是无效的。要提高检察建议的治理效能需要加强以下两个方面的工作。
1.提高检察建议自身的刚性
如何将检察建议“做成刚性、做到刚性”是检察机关必须面对的问题，但是检察建议的“建议”定位又具有天生的刚性缺陷，检察机关需要把握好检察建议制度“柔性”和效果“刚性”的辩证关系。《人民检察院组织法》虽然对检察机关通过制发检察建议履行法律监督权有明确的规定，但对被建议单位没有正当理由不采纳检察建议的不利法律后果并没有明示，检察建议的制度刚性就缺乏明确的法律依据。虽然《人民检察院组织法》规定“检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定”，但截至目前并没有出台规范检察建议的全国适用的法律。同时，虽然最高人民检察院出台了《人民检察院检察建议工作规定》，但是从法律效力来讲，上述规定只是检察机关的内部工作规定，对被建议单位、部门并没有法律上的强制约束力。在《人民检察院检察建议法》出台前，检察机关在提高社会治理类检察建议制度刚性上要转变工作思路，在合法、合理的前提下，多渠道构建社会治理类检察建议的刚性。
检察建议虽然被冠以“建议”，对接收方没有一般意义上的强制性，但检察建议的建议不应该“柔性”的建议，而应该是“刚性”的建议。要提高检察建议自身的刚性，必须提升检察建议的质量，检察建议要以“质”取胜，在格式上最高检要统一检察建议的
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