第30卷 第1期 牡丹江大学学报 Vol.30 No.1 2021年1月 Journal of Mudanjiang University Jan. 2021 文章编号:1008-8717（2021）01-0019-08
论监察体制改革下的
“监—检”衔接机制的构建
徐子航
（哈尔滨商业大学法学院，黑龙江 哈尔滨 150000）
摘 要：在第十三届全国人民代表大会上表决通过了《监察法》，监察体制改革迈入了新阶段。监察委员会统合了检察机关和行政机关部分职权，并依法行使监督、调查与处置权，形成了一套符合我国国情的针对职务违法犯罪的监察新体系。但在办理职务犯罪案件中，监察委与检察院之间缺乏科学有效的衔接机制。通过分析监察委与检察院在处理职务犯罪案件衔接机制存在的问题和不足，进一步探寻完善处理职务犯罪案件中监察委与检察院衔接机制的对策，推动监察权与检察权在刑事司法活动中的顺畅衔接。
关键词：监察权；检察权；衔接机制
中图分类号：D90 文献标识码:A
On the Construction of the
"Supervision-inspection" Linking Mechanism under the Supervision System Reform
XU Zi-hang
（School of Law,Harbin University of Commerce,Harbin,Heilongjiang 150000）
Abstract:At the 13th National People's Congress, the "Law of Supervision" was adopted by voting, and the reform of China's supervision system has entered a new stage. The supervisory committee has integrated part of the powers, investigation and disposal in accordance with the law, forming a new supervisory system for duty violations and crimes in line with our country. However, due to the lack of a scientific and effective linking mechanism in the handling of duty crime cases, there are certain difficulties in practical work.This article analyzes the problems and deficiencies in the specific connection mechanism in handling duty crime cases, further explores the countermeasures to improve the connection mechanism to handle duty crime cases, and promotes the power of supervision and prosecution Smooth connection in judicial activities.
Key words: supervision power; prosecutorial power; cohesion mechanism
收稿日期：作者简介:2020-09-10
徐子航（1998-），男，黑龙江牡丹江人，哈尔滨商业大学法学院在读硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。
一、建立和完善“监—检”衔接机制的必要性和可行性
改革将所有行使公权力的国家公职人员纳入监督，这既是全面从严治党的现实需要，又是强化党依法执政，加强对国家统一领导的客观要求。相较于之前的领域单一，权力分散的反腐败体制，改革后的监察委员会统一了反腐败力量，享有监督、调查和处置职能，集党纪、政纪、刑事调查权于一体。改革后的监督调查解决了传统职务犯罪侦查程序与反腐败实际情况不适应的问题，更加符合实际工作的需要。
（一）建立和完善“监—检”衔接机制的必要性
首先，建立和完善“监—检”衔接机制是反腐倡廉的根本前提。对涉嫌职务犯罪的案件，不直接进入刑事诉讼程序，而是递交给人民检察院，由检察机关提起公诉，二者在此过程中各司其职、分工协作、相互配合。因此，正确理解和把握二者的衔接机制尤为重要。监察机关作为反腐败工作的主体，自身无法自行启动刑事诉讼程序，需移送检察机关由其按照法律规定予以转化，方可进入刑事诉讼轨道。［1
］监察委员会作为新成立的机构，虽然相关法律赋予了强力的职权，但无论是在人才储备还是工作经验中都尚有不足，而检察机关的长期工作积累的丰富经验可以为提供专业性帮助。此外，监察委员会和人民检察院监督对象的差异性决定了二者之间需要互补。监察委员会针对人员，人民检察院针对相关国家机关，两者监督对象的联系导致了天然互补性。《刑事诉讼法修正案》也专门对完善与《监察法》的衔接做出了规定。综上，检察机关和监察机关的是否有效衔接直接影响到反腐倡廉工作的效果。检察事务
其次，建立和完善“监—检”衔接机制是权力制约的必要保障。权力一旦缺乏监督，必将走向腐败。将权力充分集中可以保障权力行使的效率，但如果权力缺乏监督和制衡就会导致权力失控，破坏公正。监察体制改后，监察委员会统一整合了反腐败力量，有权对所有公职人员进行监察。因此，必须加强对其制约，建设完善的体制机制，以保障权力不失控。监察调查与刑事诉讼二者不仅应相互配合，还应坚持相互制约，这也体现了监督原则，为监察权依法行使提供了制度保障。二者的相互制约主要在程序上。一方面，对监察机关递交的案件，检察院经过审查，如认为案件事实不清、证据不充分的，可退回监察机关进行补充调查。检察院若认为符合不起诉情形的，经上级检察院批准。可以做出不起诉的决定。在实践过程中我们发现，检察机关的提前介入达到了对监察机关进行监督的效果。另一方面，监察机关可行使对检察机关的不起诉权，即向上一级检察机关提请复议。此外，监察机关可以监督审查过程中是否存在违法行为。监督检察机关的工作人员是否有贪污贿赂、滥用职权及玩忽职守的问题。这种双向互动的制约机制其目的在于保障国家权力在法律允许的范围内运行。
（二）建立和完善“监—检”衔接机制的可行性
第一，执法目的一致。伴随司法实践的发展，分权制衡思想逐渐深入到现代检察制度改革的各领域，因此，根据各自独特的历史传统以及政治制度和组织原则，各国分别设计了不同的权力分立与制衡制度。不同于西方国家实行的三权分立，在我国，宪法将
人民代表大会设计为国家权力机关居于核心地位，代表全国人民行使国家权力。各级国家行政机关、审判机关、检察机关都尤其产生，对其负责，受其监督。各级人民代表大会可以通过听取和审议工作报告，行使选举权、罢免权等人事监督权等方式对一府一委两院进行监督。人民检察院作为国家法律监督机关也有着监督并纠正行政机关依法行使职权的职责，其目的在于保障国家公权力按照其设立的本意正确行使，保护公民权益。同法律监督一样，监察委员会的设计就是对公权力进行监督，防止公权力被滥用。总之，无论是监察权还是检察权，二者设立的目的都是对公权力进行约束和监督，以确保公权力在法治的轨道上正确行使，服务于全面依法治国的目标。
第二，监督对象特殊。改革后，检察机关仍保留了对诉讼过程进行监督的职能。通过与监察机关相比较，可以发现两者的监督范围在职务犯罪案件领域有所交集。相较于其他普通犯罪案件而言，职务犯罪具有以下特点：（1）犯罪主体特殊。职务犯罪案件的主体多为国家公职人员，具有职权化的特点，公职人员具有管理公共事务的职能，掌握着公权力，具有较高的身份地位。犯罪分子往往结成利益集
团，形成错综复杂的利益链。从近年职务犯罪案件的司法实践可以看出，职务犯罪往往呈现组织化形式。或许出于分摊刑事责任，或许是利益链条的捆绑，共同犯罪能减少犯罪成本，提高犯罪收益。[2]犯罪嫌疑人往往寄希望于关系网，因此具有强烈的侥幸心理和抵抗情绪。（2）职务犯罪的隐秘性。职务犯罪相较于其他犯罪而言，往往不具有被害人，且多为犯罪双方间的私下接触，不易留下犯罪证据。此外，因为主体的特殊性，职务犯罪的犯罪嫌疑人一般具有较高的文化水平，在犯罪过程中有意识的通过各种方式来掩人耳目，以达到不被发现的目的，如有些犯罪分子在利用自己的职权牟利时，不直接当场接受贿赂，而是错开时间再接受财务，这种犯罪时间的跨越性，导致犯罪证据难以发现和收集。（3）犯罪手段的多样性。从近年案例可以看出，职务犯罪手段日益呈现复杂多样的特点。犯罪分子为了逃避法律的制裁，在犯罪过程中总是变换方式以转移视线，提高隐蔽性，如赠送股份，他人代收贿赂，变相接受房屋与汽车等。这些手段进一步给反腐工作提高了难度。
第三，监检优势互补。相较于之前，改革后的监察委员会统一了反腐败力量，享有监督、调查和处置职能，集党纪、政纪、刑事调查权于一体，进一步明确了权限与职责，将原有的分散在原检察机关反贪污、反渎职部门的专业人员进行统合，集中了反腐败力量，具有广泛的监察范围和有力的手段，使得监察调查程序相较于改革前具有更强的专业性和系统性。监察委员会继承了原反腐部门的工作经验，对于犯罪嫌疑人可能会采用的犯罪手段、受贿行贿的方式等信息都有所掌握。另一方面，检察机关作为专门的法律监督机关，具有丰富的专业经验，相较于刚刚成立的监察委员会，检察院在人才储
备和专业化建树上有其优势。检察机关可以针对监察机关的证据收集进行审查，提出规范的专业建议，帮助后者弥补取证漏洞，调整取证思路和规范取证行为。
二、监察权与检察权运行衔接现状及问题2016年年底，北京市、山西省和浙江省
先后开始进行改革试点，规定监察机关将案件移交给检察机关进行审查起诉。最高院等五部门联合发布的《刑事诉讼制度改革的实施意见》修改了非法证据的包括范围。2018年，全国人大通过了《宪法修正案》规定了监察机关与检察机关在办理案件时应互相配合、互相制约的原则。同年，《监察法》正式出台，对监察委员会和检察院的办案工作的衔接做出规定，具体包括有第四十五条等内容。同年年底，刑事诉讼法也进行了修改，对“监—检”在职务犯罪调查、非法证据排除等方面进行了补充规定。通过这一系列立法，我国逐步建立了一套全新的处理职务犯罪案件的法律体系，为监察机关和检察机关的衔接工作提出了明确的法律依据。
（一）监察权与检察权的衔接运行现状
监察权与检察权衔接的现有法律规定。《监察法》的出台，创新了我国刑事诉讼流程，即针对职务犯罪的“调查—起诉—审判”模式。[3]从衔接的内容上看，改革后原有的检查调查被监察调查所代替，使得职务犯罪案件分别由监察委员会调查，检察机关审查起诉。由单一主体负责变为两者互相配合、互相监督。如发现涉嫌职务违法、职务犯罪的线索，应交由监察机关进行立案调查。前者将调查的证据
提交给后者进行审查起诉。后者在进行审查后决定是否起诉。从衔接的程序上看，监察委员会将涉嫌职务犯罪案件的调查结果递交给检察院，后者在接受材料进行审查后，将符合受理条件的移交给公诉部门。将不符合的，可以退回监察机关要求补充调查。不符合诉讼条件的，依法做出不起诉决定。《监察法》赋予了监察机关留置的权力。但留置措施不是刑事强制措施，在案件移送检察机关审查起诉时需要转换。当然，对被调查人或者犯罪嫌疑人采取强制措施，需要按《刑事诉讼法》的规定而行之。[4]此外，检察机关可退回监察机关进行补充调查。二者存在前后顺序，即应由监察机关承担调查职能，仅在必要时才自行补充侦查。
监察权与检察权衔接的现实状况。在2018年国家、省、市、县四级监察委员会组织结构建成后，人员转隶工作也富有成效，截至2019年初，共划转编制6.1万个、转隶干部4.5万人。各地逐步探索构建监察全覆盖监督网，将职责向下扩展。以辽宁省为例，截至2018年，辽宁省共成立了231个纪检监察协作片区。随着巡视巡察上下联动立体监督网的建成，监察对象相较改革前大幅增加。在《监察法》的基础上，国家监察委与最高检联合颁布了办理职务犯罪案件工作衔接办法，指导地方各级监察委员会和检察院具体开展实践工作。在“衔接办法”中规定了案件调查部门收集、固定、审查的证据材料应遵循刑事审判关于证据的要求，涉嫌职务犯罪的案卷材料应包括全部证据、法律手续和文书等材料。除此之外，“衔接办法”还对检察机关审查起诉和退回补充调查和自行补充侦查加以规定。实践中，如在工作中发现不属于本机关管辖的案件，将相关材料交由有权机关负责。如检察机关发现有涉嫌国家公职人
员职务犯罪的，应递交线索给监察机关。监察机关发现其他刑事案件线索、情报的，应主动递交给检察机关。此外，地方各级检察机关应合理提前介入到案件的讨论和审理阶段。根据具体情况，经监察机关邀请，可在调查阶段介入，对监察机关收集到的证据进行合法性审查，以确保监察机关的调查证据符合刑事诉讼法的证据标准。从
实践情况来看，检察机关对监察机关办理案件的介入比重日益上升，介入内容更加具有专业性。
（二）监察权与检察权衔接运行存在的问题
一是“监—检”衔接立法不够完善，证据的种类和范围不清。改革前，《刑事诉讼法》赋予了纪委依法收集获取证据材料的权限。在监察委员会成立后，纪委无法依据《刑事诉讼法》得到获取证据的资格，而《监察法》又没有对纪委收集的证据在刑事诉讼中是否具有资格进行明确规定，在法理上无法确定纪委收集的证据的资格。因此，需要辨别确认纪委证据与监察证据的关系。此外，《监察法》规定了监察机关收集的证据种类，国家监察委与最高检颁布的“职务犯罪案件衔接办法”也有所说明，但与《刑事诉讼法》的证据种类相比较，缺失鉴定意见和勘验笔录。那么监察机关在将调查结果移交给检察机关的过程中，检察机关是否能够直接使用？有学者认为；“监察机关对公职人员的调查权属于侦查权，证据材料只要具有相应的证据能力和证明力，就可以在刑事诉讼中作为定案依据。[5]鉴定意见和勘验笔录是否纳入监察机关的证据种类范围内还需要通过司法解释等方式进行明确确认。作为监察机关，
其既有权对触犯法律的案件立案调查，也有权对触犯党纪的人进行立案调查，根据《监察法》规定，涉嫌职务犯罪的案件应按照《刑事诉讼法》的规定收集证据，如果发生普通职务违法却不涉及犯罪和违反党纪的情况，是否同样按照《刑事诉讼法》加以处理。
二是立案的法律效果不清晰。在我国，立案是刑事诉讼程序的开始和前提，只有在
立案的条件下，才可以采取限制人身等强制性措施。只有在正式立案登记后，侦查机关采取的侦查措施才具有合法性，才可以作为审判机关进行判断的依据。但从监察实践来看，监察委员会并不以刑事立案为开始调查的起点。监察立案与纪检立案性质更为相似。职务犯罪调查并不以行使立案为前提，往往对已经触犯纪律同时涉嫌犯罪的案件进行立案。因此，检察机关难以确定监察机关的进程，无法确认准确的法律监督时间和对象，难以有效的对整个过程进行审查并起诉。检察机关必须先对监察机关移交的案件先进行相应的转化后才可以开启刑事诉讼的流程。监察机关既负责调查职务违法和职务犯罪，对一般违反纪律的行为也有监督职责，而检察机关仅对刑事犯罪行为进行侦查，二者针对的覆盖面有所不同。
三是对被留置人员的法律保障不到位。《监察法》中规定了监察机关可审批将涉嫌严重职务犯罪的被调查人留置在特定场所，以代替原有纪委的“”，《刑事诉讼法》也专门针对留置与逮捕等强制性措施的衔接加以规定，事实上这也很大程度的提高了反腐败的效果。但留置措施存在以下问题：留置的
封闭性，监察委员会对留置决定以及留置后的羁押过程都享有全部管辖权，禁止其他机关或个人的干预。此外，留置及留置期限的延长均有监察委员会单方面决定，而关于延长留置期限的规定。这种权力的不受制约性可能造成权力被滥用，严重侵犯被调查人的人身权利。在实践中我们发现，虽然律师未被明文禁止介入监察调查程序，但实际上，被调查人多无法会见自己的律师，这侵犯了被调查人的合法权益，与我国《刑事诉讼法》的立法意图不符。此外，若检察机关
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