宪法监督概述宪法作为根本大法,在一国的法律体系中居于最高的法律地位和具有最高的法律效力,它维护和扞卫公民基本尊严和权利,授予国家权力并严格界定各种权力行使的范围界限.我国现行的1982年宪法是一部具有中国特的社会主义宪法,同时也是新中国建国以来制定得最好的一部宪法.为了保证宪法的贯彻实施,必须对宪法实施实行有效的监督.宪法监督制度是保证法律、法规等规范性文件以及国家机关、社会组织和公民个人严格依宪行事的一切制度和措施的总和.其实质是对国家机器运转的审查,保证国家公共权力在宪法轨道上运行,从而切实保障公民的基本权利.
一、宪法的概念
宪法监督有广义和狭义之分.广义的,是指对有关涉宪活动实行的全面监督.就监督主体来说,除了的专职机关以外,还包括其他国家机关、政党、、众组织以及公民.就监督对象来说,既包括国家机关的立法活动、行政活动、司法活动,也包括公民个人的活动以及政党、众组织的活动.狭义的宪法监督,是指依法负有宪法监督职能的机关对立法活动和行政活动所实施的监督.
宪法监督是一个非常中国化的保障宪法实施的概念.它比宪法实施和宪法保障的概念要小,因为宪法保障和宪法实施这两个概念至少包括通过立法途征保障宪法实施的内容.宪法监督是通过违宪审查、合宪审查、宪法解释、法规备案审查和宪法诉讼等方式保障宪法实施的制度.违宪审查是宪法监督最主要和核心的内容.
国家最高权力机关我国的宪法监督是一种最高国家权力机关俯视性的自上而下的监督,而自己不受约束.监督的内容主要是通过主动审查或受理对立法、行政、司法行为可能违宪的投诉,审查撤销违宪的法律、法规和行政行为及司法的解释和判决.这个宪法监督就是指全国人大及其常委会行使的保障宪法实施的一种具体监督权,而不是象宪法保障制度那样无所不包的不确定的权力.具体来说宪法监督是指宪法第62条第2项,全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定;第67条第1项全国人大常委会有权解释宪法,有权撤销同宪法相抵触的法律、行政法规或决定;以及立法法第五章适用与备案中的第78条、第88条、第90条和第91条等有关条款中法律、法规、规章与宪法相冲突时如何适用宪法和撤销违宪的内容.我国宪法监督的主体是最高立法机关,对象是法律、法规、规章和政府行为等的违宪.宪法监督的概念确实大于违宪审查,但是,违宪审查是宪法监督制度的核心.
二、我国宪法的现状
我国现行宪法在总结我国宪法监督实践经验教训的基础上,根据我国社会主义建设新时期的发展需要,同时借鉴世界其他国家宪法监督的有益做法,对我国的宪法监督制度作出了新的规定,使我国的宪法监督制度得到了进一步的发展和完善.现行宪法对宪法监督制度的规定主要体现在以下方面.
一宪法的根本法地位和最高的法律效力
宪法序言规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力.全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责.”
二宪法监督的总的原则
这是指对宪法监督规定的比较原则,即只规定了宪法监督的总原则.第5条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严.一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触.一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律.一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究.任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权.”
三宪法监督机关,扩大了宪法监督机关的范围
宪法第62条和第67条分别规定了全国人大和全国人大常委会拥有监督宪法实施的职权,从而明确了我国的宪法监督机关.现行宪法增加全国人大常委会同为宪法监督机关的规定,弥补了前几部宪法只规定全国人大为宪法监督机关所造成的全国人大闭会期间宪法监督机关缺位的不足,使宪法监督活动更具经常性和规范性.不仅如此,现行宪法第70条和第71条还规定了全国人大各专门委员会和特定问题的调查委员会,协助全国人大及人大常委会行使监督宪法实施的功能.
四建立逐级监督和保证宪法实施的监督体系
现行宪法规定：1全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定;2全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;3国务院有权改变和撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规章,有权改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令;4县以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定;5县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的
决定和命令,撤销下一级人大的不适当的决议;6县级以上的地方各人民政府有权改变或者撤销所属各部门和下级人民政府的不适当的决定.此外,我国现行宪法还规定,省、直辖市的人大及其常委会制定的地方性法规,须报全国人大常委会备案;自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案.
五规定事先审查和事后审查相结合的监督方法
现行宪法规定的“自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区的人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会备案”.“批准后生效”和“备案”显然是一种事先审查的监督方法.现行宪法规定的“全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”.“撤销”显然是一种事后审查的监督方法.
三、我国宪法监督制度存在的问题
我国的宪法监督制度得到了进一步的完善,中国特的社会主义宪政建设也取得了一定成就.但也要看到,在现实生活中,不同程度的违宪现象仍然存在,宪法监督制度还存在许多不完备的地方,宪法监督有待进一步专业化、制度化、法律化.
一设立专任的宪法监督机关
虽然我国现行宪法规定全国人大及其常委会是负责监督宪法实施的专门机关,但是全国人大及其常委会并不是专任宪法监督实施的专任机关.全国人大及其常委会是我国的最高权力机关.按照宪法规定,全国人大的职权有15项之多,全国人大常委会的职权有21项之多.宪法监督只是这些职权中的一项职权.在全国的宪法监督体制中,相对于其他国家机关、社会组织和个人来说,全国人大及其常委会是宪法监督专门机关.但就它们的法律地位和职权来说,并不是专任监督宪法实施的机关.在它们的辅助性机构中,包括法律委员会,也不是专任宪法监督的.特定问题的调查委员会也不是只有在处理违宪问题的情况下才成立的.因此,全国人大及其常委会是我国宪法监督的专门机关,但不是专任机关.专门机关要求它们主持宪法监督和全权处理违宪问题,而非专任机关又使它们不能集中时间和精力来专注于宪法监督工作.由于上述原因,致使目前全国人大及其常委会的宪法监督作用没有充分发挥出来.
（二）缺乏完善的宪法监督程序及相关规定
现行宪法虽然规定全国人大及其常委会有权监督宪法的实施,但这种监督权具体包括哪些方面、如何具体行使、程序如何,宪法都未作出具体规定.2000年制定的立法法对违宪审查程序作了一定的补充和完善,这对于进一步完善我国的宪法监督制度,提高宪法的权威,保证宪法的有效实施,具有极大的积极作用.但从宪法监督的实践角度来看,我国的宪法监督程序仍有待进一步完善.
（三）宪法监督内容不全面
现我国宪法序言和宪法第5条虽然规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律.一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究.任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权.”宪法第62和67条虽然也明确规定全国人大和全国人大常委会的职权之一是“监督宪法的实施”,但就宪法规定的全国人大和全国人大常委会的具体监督内容来看,主要是侧重于对法律、法规的合宪性监督,而对其他具体行为的合宪性监督则不够明确具体;并且这种监督只是侧重于对国家机关的监督,而对“各政党、各社会团体和各企业事业组织”等其他宪法主体特别是执政党的监督则缺乏明确的规定.只有将执政党
的行为纳入宪法的框架之内,宪法监督才可能真正有效、全面.
这里需要着重强调两方面的内容：
1. 我国缺失成熟的舆论监督制度,舆论监督实际上处于无法可依的状态.在高度信息化的今天,舆论监督特别是以网络、电视为载体的新闻监督是完善宪法监督、建设民主政治、实行依法治国方略的一个极其重要的组成部分.由于我国的干部选拔制度是自上而下的垂直任命除了基层的村委会和居委会,这就造成了各级官员和各级政府只“唯上”而不“唯下”,只对上级负责,对待公民往往是高高在上.当公民遭到公权力依据“违法违宪文件”所做出的侵害行为时,由于没有制度化的、可操作的救济手段,只能将自己的“冤情”诉诸新闻媒体,以期征得社会的支持和官方的关注.而我国在舆论监督的制度建设方面还很苍白.
2．宪法监督内容的不全面尤其体现在缺乏优良规范的“产出”制度和不良规范的“淘汰”制度.
四违宪制裁措施不够强
宪法监督还缺乏应有的严肃性和强制性,从而在一定程度上降低了宪法监督的权威.从制裁角度来说,无论是撤销违宪法律、法规,还是不批准违宪法律、法规,都不具备严格意义上的制
裁性.虽然罢免具有一定的制裁性,但它本身不是一项专门的违宪制裁措施,因而在对违宪责任者的制裁中所起的作用并不大.
五宪法监督制度不完善
立法机关进行宪法监督的制度实质上是排除了法律的违宪及其审查,因而是一种不完全的宪法监督制度.在立法机关审查制下,法律的合宪性,主要是通过立法机关对法律的立、改、废来保证的.在我国国家权力机关的立法和监督中,实际上也是将法律违宪的可能性排除在外.全国人大及其常委会监督宪法的实施,实际上只对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查,并不包括全国人大及其常委会制定的法律.在当今世界宪法监督制度的发展与完善中,法律的合宪性已成为宪法监督的一项重要内容.我国现行宪法也明确规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触.因此,法律违宪的可能性及其补救措施,理当在为完善我国法律监督制度的一项重要内容.在我国,大量的立法工作是由全国人大及其常委会承担的,而由其来裁决自己通过的法律违反宪法,显然是不可能的,也是不现实的.在现行的宪法监督体制下,通过增设宪法监督的专门委员会,可以在一定程度上促进对行政法规、地方性法规和规章的违宪性审查,却难以解决法律的合宪性审查问题.
四、我国宪法监督制度的完善
为了提高宪法的权威,保证现行宪法的全面贯彻实施,必须进一步完善宪法监督制度.目前,我们应着重在以下几个方面努力：
一制定宪法监督的有关法律
比如制定如监督法、政党法等相关宪法监督的法律,以明确其具体职责及工作程序,使宪法监督实施进一步规范化、法律化.同时为了使宪法监督活动具有权威和有效实施,我们要加快研究制定并出台监督法,对宪法监督专门机关的组成、职权、行使职权的方式和监督内容、监督程序等进行规定,从而使宪法监督有章可循,有法可依.
二建立专门的宪法监督机关
为了进一步加强和完善最高国家权力机关的宪法监督职能.人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度.全国人民代表大会及其常务委员会是宪法确定的我国宪法监督机关.完善我国的宪法监督制度,最根本的是进一步加强和完善人民代表大会制度,强化最高权力机关的宪法监督职能.为此,可考虑在全国人大现有的体制内建立一个专门负责宪法监督的机关-宪法委
员会.宪法委员会与目前存在的全国人民代表大会各专门委员会一样,由全国人民代表大会选举产生,在全国人民代表大会闭会期间,受全国人民代表大会常务委员会的领导.宪法委员会专门负责调查、研究宪法实施的状况,并就宪法实施中需要解决的问题及时提出意见和建议;对法律、行政性法规、地方性法规等规范性文件,进行初步审查,确定其是否与宪法或法律相一致,并向全国人大及其常委会提出正式的报告意见;监督国务院及其所属机关、和最高人民检察院的活动是否符合宪法;裁决有关国家机关的权限争议,主要是中央国家机关之间、中央与地方之间的权限争议;解释宪法,等等.宪法委员会这一专任宪法监督机关的建立,将会进一步加强全国人大及其常委会的宪法监督职能,使其能够更好地发挥宪法监督的作用.
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