小额贷款公司试点政策一经推出，受到各地民营企业众星捧月般的热情追捧。小额贷款公司如此火爆，主要是与其他农村新型金融机构相比，准入门槛等政策框架作了较大调整，建立了一套适合农村和县域经济特点、稳健的运行机制，满足了民间资本的多元化需求。
小额贷款公司的出现将对农村金融服务体系产生积极的作用
（一）进一步提高农村金融供给，刺激农村信贷尤其是小额信贷需求。统计数据显示，截至2012年底，全国银行类金融机构涉农贷款余额6.9万亿元人民币，在全部贷款余额中的占比仅二成左右。金融对“三农”投入不足的另一个表现，是我国至今仍有近3000个乡镇没有任何正规的金融机构。小额贷款公司的成立，有利于聚集民间闲置资金，使民间资金到合法投资渠道和良好投资项目的同时，通过对“三农”和小企业的信贷支持有力提高农村金融供给。
（二）小额贷款公司的设立标志着民间借贷行为规范化、阳光化进程的开始。一直以来，我国国内的民间借贷行为由于主体的缺位和缺乏有效的流动渠道，规模巨大的民间资本由于无法进入正规金
融市场而只能通过地下金融进行交易，这
在增加了借款人成本负担的同时也对金融
市场秩序带来负面的影响。伴随《关于小
额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔
2008〕23号）的出台和小额贷款公司试点
工作的推进，符合设立资格的民间资本通
过申请设立小额贷款公司，按规定开展借
贷业务，将有利于将此前一直处于边缘、
灰地带的民间借贷行为纳入规范化管
理，一方面可以使民间借贷行为得到政策
保障，另一方面也有利于加强监管，促进
民间借贷行业的有序发展，维护金融秩
序。小额贷款公司的试点工作也将为完善
民间借贷、个人放贷业务提供有益的借
鉴，为解决小企业和微型企业的“融资
难”进行有益的探索和实践。
（三）通过风险价值杠杆扩大贷
款人的边界。在小额贷款公司“只贷不
存”的业务定位以及自我约束、自担风
险的基础上，通过给予小额贷款公司更
宽松的贷款利率浮动空间，提高小额贷
款公司对贷款风险的容纳能力，使部分
具有较好经营水平但由于风险过高等原
因而无法在银行获得贷款的企业和个人
可以从小额贷款公司获得贷款支持。
（四）小额贷款公司在不同的层
次上为农村金融领域提供了多元化的选
择。我国幅员辽阔且大部分属于县域以
下的农村地区，农村市场的广阔性和经
济发展程度的不平衡性决定了对农村金
融服务和产品需求的多层次性。这种需
求的多层次性决定了一个功能健全的农
村金融体系也应当具有多层次的主体和
多元的业务选择。在原来农村地区仅有
农业银行和农村信用社等为数不多金融
邮政小额贷款条件机构的时期，农村地区的资金更多地被
金融机构通过“抽水机”的作用转移到
城市，农村金融市场呈现空洞化。作为
现代农村金融服务体系的重要组成部
分，小额贷款公司将和其他类型的金融
主体长期并存，各有侧重，并在一定的
程度上实现良性竞争。这将有利于释放
农村金融需求，激活农村金融市场，丰
富“三农”金融产品和服务，打破银行
类金融机构在信贷市场上的垄断地位，
从而形成农业银行、农业发展银行、农
村合作金融、邮政储蓄银行、村镇银
行、小额贷款公司以及其他放贷人在农
村金融市场的不同层次上为具有不同业
务规模、不同金融需求的体提供差异
化产品和服务的良好局面。
小额贷款公司制度设计
在农村金融体系中的作用、存在缺陷及对策■姚洪宇侯炳瑶/文
Th eo ry Re sear ch
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小额贷款公司存在制度设计缺陷（一）“只贷不存”的制度设计限制了其业务规模。2008年5月银监会、中国人民银行联合下发了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《意见》），规定“小额贷款公司的主要资金来源为股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金。在法律、法规规定的范围内，小额贷款公司从银行业金融机构获得融入资金的余额，不得超过资本净额
的50%。”从小额贷款公司的实际运作看，由于资金需求旺盛，注册资本金难以满足客户的资金需求，惟一的途径就是从银行业金融机构批发资金，这种方式对于银行来说积极性不高，结果导致小额贷款公司为了扩大业务规模不断增资扩股。
（二）监管虚化埋下了风险隐患。《意见》规定，“小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理”。按照《意见》，小额贷款公司经营贷款，属于金融机构，既然属于金融机构，就应该由金融监管部门负责监管。《意见》却规定由省级政府所属部门进行监管，在实际运作中，由各省金融办进行监管。1995年，《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》的颁布实施明确了中国金融业的监管体制，即“分业经营、分业管理”，监管机构是银监会、证监会、保监会，其他任何部门均不具有法律赋予的监管职能。《意见》是由中国银监会、中国人民银行联合颁布的，省级政府的监管职能是二机构授权的。这在法律上是不符合规范的。
按照《巴塞尔新资本协议》的规
定，商业银行等金融机构主要面临信用
风险、市场风险、操作风险，必须有专
业的监管人员依法监管，包括现场监管
和非现场监管。从实际运作看，省政府
金融办是金融协调部门，一是法律没有
赋予其监管职能，二是不具有基本的监
管能力。制度设计的缺陷结果造成监管
虚化，小额贷款公司繁荣的背后必将累
积风险。
另外，还可能影响货币政策实施
效果。在经济过热时期，中央银行要运
用紧缩性货币政策进行宏观调控，通过
调整法定存款准备金率、公开市场业务
的货币政策工具限制信用货币创造，回
笼货币。按照货币政策的运行机制，货
币政策的实施无法影响小额贷款公司的
信贷业务，货币政策对其不会产生任何
效果，导致中央银行不能有效控制流动
性，货币政策效果减弱。
为推进小额贷款公司业务健康发
展，应当完善制度设计
（一）应定性于小额贷款公司是开
展小额信贷业务的过渡模式。小额信贷业
务是内生于经济发展的，而小额贷款公司
是由政府推行的强制性制度变迁，小额信
贷业务内生结果不一定是小额贷款公司，
至少小额贷款公司不一定是最优的制度设
计。从制度设计上看，小额贷款公司“只
存不贷”的初衷是基于对风险的考虑。从
金融业发展的历史看，银行类金融机构的
基本职能是信用中介，即作为债务人吸收
存款，作为债权人发放贷款，这是银行与
钱庄、典当行的根本区别。随着资本主义
经济的发展，银行取代了钱庄，典当业逐
步消失。这也是19世纪中国“金融中心”
山西平遥钱庄没落的经济原因。因此，尽
管规定小额贷款公司只存不贷，主要运用
资本金开展贷款业务，在资本金有限，信
贷扩张冲动的情况下，可能会变相吸收存
款，解决资金来源不足的问题。2009年6
月18日，银监会发布《小额贷款公司改制
设立村镇银行暂行规定》，指出小额贷款
公司可改制设立村镇银行，为小额贷款公
司的发展提供了一种选择。笔者认为，开
展小额信贷的最终模式是银行，或者是小
型商业银行，或者是村镇银行。
（二）调整监管主体，有效控制风
险。小额贷款公司尽管“只存不贷”，
与银行类金融机构相比风险有限。但
是，如果银行向小额贷款公司提供批发
贷款，小额贷款公司出现经营困难或者
破产，会把风险传递到银行，形成银行
的不良贷款。金融监管是一项专业性、
技术性很强的业务，省级政府金融办不
具备基本的监管能力。因此，小额贷款
公司应该由银监会负责监管，这也为符
合条件的小额贷款公司转变为村镇银行
或者商业银行提供了便利。
（三）完善制度鼓励小额贷款公司
向村镇银行转轨。作为“”和
正规商业银行间的过渡性机构，小额贷
款公司并不被允许开展吸储业务。政策
限定的初衷是为了防范金融风险、保障
存款人利益，但这最终却会让小额贷款
公司陷入到“无米之炊”的困境之中。
2006年运作至今，许多公司可供拆借的
自有资金已经基本干涸，虽然可以从金
融机构拆借，但却要承担较高的融资成
本，相形之下吸储获得的资金成本则要
低廉得多。因此，在不断完善小额贷款
公司制度基础上，实现小额贷款公司向
村镇银行的转轨是历史发展的必然，只
有开通吸储功能才能让这一金融尝试持
续下去。
作者单位：中国人民银行大兴安岭地区中心支行
责任编辑：谭伟
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