政府投资项目调研报告
充分发挥审计监督服务职能 切实保障政府投资高效稳妥
政府重大投资项目财政资金投入数目大，耗用资源种类数量多，与国计民生关系密切，社会关注度高，在很大程度上决定着经济发展的速度、规模、质量和效益，决定着经济能否又好又快发展。政府投资是否合规、高效使用，建设项目能否顺利实施，直接关系到经济发展方式的转变，关系到经济社会可持续发展，关系到反腐倡廉建设。近年来，我区的政府投资项目在推进城市化建设，促进民生建设，推动经济和社会发展等方面取得了重大进展。同时，我们也应看到，少数项目还存在着立项决策不科学、方案论证不充分、资金管理不规范、投资效益不高、盲目追求“高、大、全”等造成了公共资源的低效和浪费的问题。
一、我区政府投资项目存在的主要问题
（一）决策论证偏颇，项目定位尴尬。
区展示中心占地面积约57亩，计划总建筑面积约1.5万平方米,总投资15000万元，审计核定总投资10573.68万元，建筑面积为16096平方米，于20xx年9月竣工开馆，是一座集规划展示、改革成果展示、科技、科普、文化、教育、会议、休闲等多功能于一体的现代、简约、开放的城市综合体，该中心全方位展示了惠山区城市建设的发展历程、建区以来取得的辉煌成就以及未来的发展规划，同时发挥招商平台作用，树立起惠山区对外开放的全新形象。
然而，由于该项目缺少可行性研究报告，项目建成后的社会和经济效益缺乏考评标准，项目投入实际运营费用完全依赖政府财力，没有明确的项目运营管理的资金来源。先期投资目标期望难以实现。再者由于设计方案未论证到位，存在边设计边施工的现象，各工种间交替施工频繁，存在相互损坏情况，增加了工程造价，形成了浪费。如设计未考虑排烟洞口，致使土建浇铸混凝土后再进行开洞，增加开洞和修补费用50.42万元；设计和施工单位配合不力，原土建设计中已经为幕墙施工单位预留预埋铁，后幕墙施工单位弃用，重新设计预埋铁，增加费用21万元；存在项目现场变更情况，增加项目投资，墙体砌好又因平面布局变化而拆除，浪费8.62万元。最重要的是该项目以展览业务为核心，业务开展单一，长期处于闲置状态，日常维护管理费用完全依靠政府财力，自主解决运营管理费用属天方夜谭，每年用
来养人养项目的费用达250余万元，已然成为政府财政包袱。审计组在20xx年曾建议拓展该项目的业务范围，如向文化、娱乐休闲等多元化发展，提高使用效率，解决目前展示中心运营管理费用来源问题，以达到自给自足目的，但未见尝试。审计建议也中明确提出：一个政府投资的项目往往需要数百万、上千万甚至上亿的资金，能否将政府有限的建设资金用在刀刃上，项目建成以后能否达到预期效果，它不仅仅是科学考核政府领导政绩的标尺，更是项目建成后的经济和社会效益最大化的体现，让最小的投入发挥最大的效益，是每个人应该思考的问题。可以看出：重大投资决策失误之患甚于贪污浪费。
（二）项目规划随意，发展遭遇瓶颈。
惠山新城中心学校未充分考虑学校特点,项目设计建筑面积超过了立项批准建筑、实际投资超过了预算，可行性研究报告批复中批准建筑面积78898平方米，总投资估算18725万元，实际建筑面积80854平方米，实际总投资20342.85万元，超估算1617.85万元。然而学校功能布局未考虑教育领域的自身特点，部分欠缺实用性，未达到最优化。一是中学教学综合楼与实验楼的布局未考虑实际使用频率情况，教室功能不同于实验室功能，使用频率较高，对日照要求大，未深化考虑达最优。二是小学与初中合办学校，因作息时间、年纪差距等因素
导致小学与初中的实际学校生活相互干扰，低年级的学生存在安全隐患。三是学校缺少大会议室，不能保障开一个年级家长会议需要；学校的停车场较少，未充分考虑日益增长的停车需求。四是目前教室有多余，但操场、食堂等公共设施的利用按现有学生数量已经饱和，无法再容纳，远期5000人的招生规划按现有配套设施承受能力无法实现。
（三）投资规模超标，学校债务沉重。
江苏省惠山中等专业学校新校区于20xx年1月正式启用,新校区建成后,实现了惠山区原有教育资源的有效整合,促进了惠山职业教育新一轮发展，取得了良好的社会效益。学校先后被评为江苏省首批四星级暨高水平示范性职业学校和省职教先进集体等称号。在项目实施取得良好社会效益的同时，还应看到学校为此背负的沉重债务。
该项目立项时确定“资金由惠山区政府和学校自行筹措 政府投资项目调研报告第2页
解决”，主要来源是学校自筹资金。该项目负债总计23672万元，为确保项目建设调用了行政账户资金5708万元；至20xx年5月，除向银行、政府的借款10648万元外，学校尚欠各合同单位建设资金7316万元。学校每年的盈余不到1000万元，相对于23672万元负债及贷款利息而言，学校是在“超负荷”运行，如果仅仅由学校来偿还这些负债，显然是心有余而力不足。
惠山区中等职业技术学校异地新建工程原立项批复为2.7亿元，经审计后总投资达到4.6亿元，超过立项1.9亿元，超规模投资率达到70.37%。造成政府项目超规模投资的主要原因是：
一是立项决策不科学，以前瞻意识为借口，一味追求“高、大、全”，造成政府工程投资规模存在很大的随意性，政府工程超规模投资，势必造成一定程度社会公共资源和国家财政资金的浪费，容易导致项目建设单位及政府的资金压力，由于超规模投资势必导致相关单位背负巨大的负债，进而影响单位的正常运作。
二是方案论证不充分，存在严重的“先天不足”，工程设计质量不高，为日后建设施工合同变更留下隐患，埋下伏笔。
三是现场签证不规范，未考虑项目经济性，造价控制意识不强，造成财政资源的浪费。
（四）审计核减居高，高估冒算突出。
近年来政府投资审计结果显示：20xx年审减工程款10413.7万元，平均审减率20.5% ；20xx年审减工程款12342万元，平均审减率18.5%；20xx年审减工程款64800万元，审减率
达到41.5%；20xx年审减工程款11689.37万元，核减率为18.6%。这一方面说明了基建审计取得了不俗的成绩，为政府节约了大量的财政资金，另一方面也说明基建审计工作任重而道远，需常抓不懈。一是部分建设项目前期可行性研究不充分、项目招投标无法有效控制项目建设规模和造价，项目在施工期间变更和签证较多，而有些具体负责的建设单位人员和监理缺乏责任心，给施工单位有漏洞可钻，造成出入较大。二是利用招投标单价包干、工程量按实结算的形式，采用高投标单价低工程量的投标方式多算工程款。三是利用建设单位工程负责人对设备材料品牌、规格、型号、产地和价格之间联系的疏忽，对套用定额版本内容的不熟悉，采用合同和协议约定材料价格和套用定额的方式，钻空子多算工程款。四是虽然审计机关已对建设项目预决算高估冒算进行处罚，但由于处罚比例最高上限仅为20%，加上中介机构在基建项目的审核咨询中有不公现象，从而导致工程建设过程中高估冒算的现象难于从根本上得到控制。五是对中介结构的审计质量也要引起足够的重视。
要扼制高估冒算屡禁不止、审减率居高不下的现象，必须做到以下几点：一是必须进一步加强项目的可行性论证，严格控制建设规模，防止盲目建设、重复建设、无效建设。二是全面落实招投标制度，做到合法、合规、真实；同时严格控制项目施工过程中的变更和签证，确保招投标过程公开、公平、公正，实行阳光操作。三是进一步加强工程建设的审计监督，
严格执行区政府《关于加强基本建设审计监督暂行办法》，对政府财政性资金为主的基建项目，必须报送国家审计机关接受审计监督，从而提高建设资金的使用效率，以促进反腐倡廉工作，有效地维护建设市场秩序。
二、保障政府投资高效稳妥的几点想法
（一）实行项目建设主要领导负责制。政府投资项目建设全过程，必须明确建设单位一把手负总责，明确相关部门的责任，严格实行责任追究制，在环节上，谁出问题谁负责，使责任制真正落到实处。
（二）建立相关监管部门联席工作制。由于工程项目建设涉及政府多个部门，而各部门之间的信息得不到共享，使得对政府投资工程监管不到位。只有建立政府多部门联席工作制度，各部门通力协作，将立项前的项目可行性论证到项目实施的全过程都纳入到监管范围内，才能遏制超规模投资的势头。
（三）实施项目跟踪审计。审查设计方案是否经济、合理；审查招标文件条款是否齐全、有效、规范。招标过程是否真实、合法；审查合同各方是否认真履行合同条款，有无转包、
违法分包工程等情况；审查建设单位是否建立健全内控制度，并按规定执行，例如工程签订、验收制度、设备材料采购、验收、领用、清点制度、费用支出报销制度等；审查建设资金是否专户储存、专款专用，是否按照工程进度付款，有无挤占、挪用建设项目资金或者外借使用等问题；审查建设单位管理费用支出是否符合“必须、节约”的原则，有无超出预算控制金额。
（四）推行绩效审计理念。加大重点项目的跟踪审计力度，要更多关注项目投资的经济性、效益性、效果性，对政府重点、热点及焦点项目要事后评估，避免搞“政绩工程”、“形象工程”，及时总结经验教训，发挥“建设性”作用，促进项目做好投资控制工作。
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