SIFI 规定将重塑全球银行业
什么是 SIFI?
Knowledge@Wharton: 欢迎光临 Knowledge@Wharton，我们今天将讨论全球银行业监管的一个重要新领域 — 金融稳定委员会 (FSB) 对系统重要性金融机构 (SIFI) 的重新认定。我们今天的嘉宾有沃顿商学院金融学教授 Itay Goldstein, 还有安永公司全球银行和资本市场部领导 Bill Schlich, 以及他的同事 Donald Vangel, 安永公司银行及监管事务高级顾问。感谢参加我们的讨论。
Knowledge@Wharton: 让我们先从 SIFI 的定义开始。Don，我想作为前监管者，您大概能够帮忙解释一下。
Donald Vangel: 这个首字母缩略词代表系统重要性金融机构。这一概念是指那些金融机构，它们足够大，足够复杂，与金融系统的其它部分有足够的相互联系，如果其中一个金融机构倒闭，就会产生相关的负面外部效应。它会给其它金融机构、金融系统、甚至整个经济带来冲击。
Knowledge@Wharton: 所以，我们要关注那些最有可能陷入另一次金融危机的金融机构吗？ Vangel:[这个意思是说] 如果它们陷入的话，其影响将会是最明显的。
Schlich:SIFI 的影响力可能各不相同。所以将有全球 SIFIs， 然后有每个地域的 SIFIs 。
Vangel: 金融稳定委员会正在确认被认为是重要的全球金融机构。但是，每个地区，由于大小不同，可能对在其境内哪些是系统重要性金融机构有不同的看法。所以说，一个金融机构可能不是全球 SIFI, 但可能是某一地区的 SIFI。
由谁认定 SIFIs 以及其数量？
什么是金融危机
Knowledge@Wharton: 在全球层面，由金融稳定委员会认定，该委员会包括全球监管者，央行行长，其他类代表有哪些？
Vangel: 央行行长和其他高层政策制定者。在金融危机之前，金融稳定委员会叫做金融稳定论坛。现在是 G20 金融峰会监督整个部门的政策。
Knowledge@Wharton: 您说过在美国有 130 家（重要的）银行。在全球有多少？
Vangel: 目前巴塞尔银行监管委员会— 有效地向金融稳定委员会报告—巴塞尔委员会暂时确定了 28 家全球银行 [G20 峰会后来确定了 29 家银行] 作为 GSIBs，也就是全球系统重要性银行，而不是更多的金融机构。但是金融稳定委员会正在对非银行金融机构进行更广泛的评估，以确定其整体规模应该有多大。
SIFI 地位对银行有什么意义？
Knowledge@Wharton: 那么也就是说它们是大银行中的最大银行。当谈到世界最大的银行时，它们是通常的推测对象。在银行看来，被认定为全球 SIFI 有什么意义？
Vangel: 最重要的可能是提高的审慎监管标准，其中最主要的可能是更高的资本要求。巴塞尔委员会有机制可让这些 GSIBs 比其它银行持有更多的资本，以证明它们的重要性，同时为预防破产提供了一个额外的保护。
Knowledge@Wharton:Itay，您认为这些监管措施有什么正面和负面的意义？
Itay Goldstein: 从监管者的观点出发，我们需要问，在一场金融危机甚至开始之前有这样的称号有什么作用？ 我想他们看到了我们在最近的金融危机中所看到的混乱，当时少数金融机构基本上使整个金融系统陷入瘫痪。这导致政府很快做出反应，以问题资产救助计划（TARP ）等形式向银行注入资金。所以他们要做的就是通过提前将这些金融机构确定出来并进行监管以及要求他们拥有更多的资本，以此来预防将来的金融危机，这样做的话，首先可减少它们出现违约的可能性，其次如果情况变糟并发生金融危机，后果将不会那么严重。这就是将某些银行认定为 SIFI 的真正原因。但是我想我们应该问的一个问题是这样做实际上有多大的必要性。到最后，我们就知道哪些银行规模较大，哪些银行与其它银行有更多的相互联系，哪些银行更为复杂，哪些银行能够让金融系统瘫痪。如果您拥有超过 $500 亿的资本，您
拥有超过 $500 亿的资产，您就会得到 SIFI 地位，如果您没有那么多资本和资产，您就得不到这一地位，这样我们是否真正理解了 SIFI的定义了呢？
不好说，因为这一定义将产生许多复杂性。例如，有些银行可能发现留在门槛以下不被称为 SIFI 更有利。因此它们将改变其经营结构，改变其政策，这样就不被正式叫做 SIFI。但是当危机来临时，这些银行就会陷入困境，也许监管者们将面临他们在最近的危机中遇到的同样问题。即使这些银行不被称为 SIFIs, 它们仍是系统重要性银行，一旦爆发危机，我们将需要为这些银行注入资金。
Knowledge@Wharton: 金融稳定委员会负责从全球观点出发考虑这一问题。但是它们的监管实际上如
何能够下达到这些银行呢？
Schlich: 这就是有趣的方面，因为对于我们将如何进行下去以及这些监管应该是怎样的情况需要有全球性的了解。但是然后在实施时就会在国家的层面上进行审查，这就是问题所在。那么各国都将以同样的方式实施监管吗？所有国家情况看起来都相同吗？ 这就是您开始担心监管过度收费的情况，所以尝试使用不同的监管者和不同的执行方法。
如果监管的“运动场”不平坦会怎样？
Knowledge@Wharton: 对于银行或顾客来说，这会有怎样的结果？ 会有一些想不到的后果吗？Schlich:
您从银行家那里总是听到这样的问题：“运动场”将是平坦的吗？ 对此有很多担心，也真的
很有趣，因为不管您住在世界的什么地方，大家似乎都认为对他们来说这不是平坦的“运动场”。所以，在英国，他们被要求对零售银行业务实施围栏保护策略。这样做代价更高，因为需要更多的资本。因此，英国的银行说，“嘿，这才是对我们真正有冲击，真正影响我们的竞争力。”
如果在美国，他们将不仅执行全球规定，而根据 Dodd Frank 法案还要执行更多的规定。例如，他们执行沃克尔法则，这样我们就需要弄明白这会对银行业有怎样的影响。所以，每个地区都在试图弄清楚将如何实施这些规定。这些银行试图在策略上弄明白他们应该做什么，他们要做什么业务，最为重要的是，他们将如何以及在哪里做这些业务？
Vangel: 这是个困难的问题。金融稳定委员会并不具有真正的监管权力，他们实际上是规定应该怎样做。巴塞尔委员会正在审议如何执行监管资本的标准。这些标准虽然很难，却是在一个我们讨论全球重要性金融机构的世界里所固有的。但是我们有一个被国籍分割的监管机关，如果这一情况没有改变，将总是会有平衡和一致性的问题。
Schlich: 银行在全球范围成长，却在国家范围死亡。当国家利益变得非常重要时银行便告死亡，此时每个不同国家执行的规定就会变得很重要。
额外的资本管制将如何影响 SIFIs？
Knowledge@Wharton: 您谈过资本率，每个资本率都有核心级别，这是巴塞尔委员会提出的，资本率
大概是您的资产基数的 7%。但是对 SIFIs 还要求次级资本率。您能解释一下这是怎么回事吗？
Vangel: 巴塞尔委员会提出高达超过 2.5 个百分点的资本率，这取决于许多标准：提供的服务的可代
换性程度；该金融机构与金融界其他金融机构相互联系的程度。对于较大的金融机构，资本率最高可达到  9%-9.5%。对于在规模、复杂性和相互联系方面超过这 28 家金融机构 [G20 峰会后来确定为 29 家] （这些金融机构包括在第一类别中）中的任何一家的金融机构，巴塞尔委员会甚至提出再加一个百分点的收费，作为限制其变得更大和更复杂的劝阻措施。
Schlich:Don, 关于这 28 家最大银行，基本的推测是他们的资本率将达到 9.5% — 是这样吗？ 或者说这一数字在这一组银行中有变化？
Vangel: 在这一组银行中有变化。
Knowledge@Wharton: 这对银行的帐本底线意味着什么？ 有些银行可能已经超过这些水平。有些银行需要改变他们的业务。您能归纳一下吗？或者，再问一下，这是否会被地域和市场地位弄得很复杂啦？ Schlich: 非常复杂。然而您将看到的是，股本的回报在下降，期望值在下降。在积极的一面，您希望成为一个 GSIFI 您就有了额外的资本和额外的保护，您会被看作是最重要的对手方，您被认为有能力获得
更廉价的资金。不利的一面：业务的成本会增高。所以银行现在正在策略上考虑做什么业务。这将变得很困难或富有挑战性，因为这些情况并非都有书面规定。所以现在重要的问题是：我现在要做什么
业务？ 哪些业务有利可图？ 哪些业务在将来有利可图？ 我需要有多少资本来做这些业务，最重要的是，鉴于当今世界的复杂性，我应该在哪里做这些业务？
风险加权资产 — 如果执行起来因地区而异会发生什么情况？
Knowledge@Wharton:Itay，除了资本率之外，监管者试图给最后担保建立另外的保险，那就是风险加
权资产。这是在某种程度上定义不太明确的概念，因为银行对于如何定义这一概念持谨慎态度。Goldstein: 资本要求背后的基本思想是您需要拥有一定数量的资本才能保护您的资产。那么您就会
说，“不同的资产有不同的风险等级”。例如，如果我贷款，而这一贷款有担保支持，而这一担保相对安全并容易估价，那么您就可以说这一贷款风险不大，没大必要拥有大量的资本来保护它。
所以说风险加权资产实际上只是根据风险水平调整资产的一种方式，需要根据风险加权资产，而不是资产本身，来决定需要多少资本。现在其中的一个问题是，确定这一点并非容易，需要对被认为有更大风险资产进行大量的判断。例如在美国，对于不同类型资产的风险水平有传统的标准。但是银行所能做的是在某个资产类别内提供某种类型的监管套利，他们将拥有风险最大的贷款。作为其结果，在某个特定
的类别内，他们将需要较少的资本来保护资产。
让监管者左右为难的是，在确定不同资产的不同风险水平时要给银行多大程度的自由和自主判断，在多大程度上可根据严格的规定来进行管制。
Schlich: 当今在银行之间，特别是在不同地域之间，例如美国和欧洲，有些冲突， 在此我们的问题
是，它们同样都属于风险加权资产吗？ 您可看到对于您所需要的资本数量的真正影响。因此需要某些全球能力来审查您如何进行风险加权。巴塞尔委员会正在做这方面的工作，无论是同类银行评审或是不同银行的评审—或可能提出一个静态投资组合，然后要求所有银行对此进行风险加权，然后评比结果，这样他们就可以开始获得一个基线。
这将会很重要。您不想让世界所有的银行都表示这一风险加权是不同的，因为这将会影响我们拥有资本的数量。然后如果您对这一加权不满意的话，您可能会失去您将从较高品质资本获得的利益的影响。Vangel: 巴塞尔委员会承认资产风险加权的某些内在不确定性，因为巴塞尔协议 II 框架（尚未在美国完全实施，但已在许多其他地区实施）实际上大量依赖于金融机构内部开发的数据和模式。所以对于几乎同样的资料您可能很容易地得出稍微不同的结果。
除了这一尝试和鼓励一致性的评估程序外，巴塞尔委员会提议的部分对付办法是，同时建立杠杆比率，
这可能需要 3% 的资本来保护资产负债表以外的资产，不考虑其风险加权。这是对某些风险加权问题的最后担保。
“太大则不会破产”和道德风险之间的冲突仍存在
Knowledge@Wharton: 在您认定这 28 家 [G20 峰会后来认定为 29 家] 银行是世界上最重要的银行后，您建立了所有这些保护措施，希望能够预防另一次金融危机。但是同时，您已将它们指定为世界上最重要的银行。因此，如果这些银行中有一家陷入麻烦，可以推测在市场中的每一家银行都会全力以赴支撑下去，以防一家银行导致另一次某种系统性倒闭？
Goldstein: 是的。我想这是事先给予这一 SIFI 地位的问题之一。基本上监管者会表明立场并说“您知道，这家银行的确很重要，我们不能让它垮掉。”所以当然，他们将会对其加强监管并且要求更多的资本。但是另一方面，银行能够以其他形式承担监管者无法容易察觉的风险。现在这家银行知道自己是 SIFI，也就是系统重要性金融机构，自己基本上太大而不会破产，然后可能这家银行将有更大的动力来承担风险。现在与该银行做生意的所有对手将知道这一情况，因此他们对其的监管将减少，也将需要较低的资本成本。
Knowledge@Wharton: 您所谈过的他们可能进入并允许他们做此业务的一些领域是什么？
Goldstein: 监管的问题是您将设计一些规定，以阻止银行做这些事情。但是然后银行能在这些规定内做这些事情。所以，例如，长期以来某些金融机构需要拥有一部分 AAA 级证券。但是从最近的金融危机中我们看到某些种类的 AAA 级证券实际上并不那么安全。
Knowledge@Wharton: 并非所有的 AAAs 都是相同的。
Goldstein: 没错。所以在您设计了您需要拥有 AAA 级证券等规定后，银行便能到在 AAA 级证券内承担风险的创造性方法... 另一个例子是我们刚刚谈过的风险加权资产。所以您对 SIFI 银行进行限制 — 您要求他们拥有一定数量的资本，以保护风险加权资产。但是，然后他们将对某一特定资产的风险水平做出判断。他们能够对此进行设计，以便他们将承担更多风险。
这恰恰是问题所在。一方面，您给予这种 SIFI 地位，银行因此受到限制而不能采取某些行动。另一方面，在这一范围内他们现在也许有动力来承担更多的风险。
Vangel: 我同意这一点。围绕所谓的 SIFI 问题，政策制定者们试图做许多事情。资本的流动性和其他要求实际上是为了增加这些金融机构的对压力的弹性。另外重要的一点是试图在这些金融机构内将与提高地位有关的成本内在化，这样的话，至少在理论上，如果其中一家银行破产，将不用纳税人来提供支持。无论它是否会引发可转换成股权的或有可转换证券，或是所谓的纾困金，借此如果该家金融机构将破产，理论上监管者能够攀上债务堆，有效地转换更多的债务，使公司脱困 — 二者都不会与纳税人资
金绑在一起，而是与投资者资金绑在一起。
Knowledge@Wharton: 所以债券持有人会“理发”，也就是债转股。
Vangel: 很对。我想就那些考虑某些潜在的负面影响的投资者而言，这将涉及某些道德风险。此外，他们希望这些银行有确切的可靠分解计划，该计划会给监管者提供信息，在破产时这些信息能够被用来分解该金融机构，以减少负面外部效应。这可能是运行过渡性金融机构，令其保持其非常重要的职能，或将其他部分分离出去和卖掉，但是不让其垮掉。分解的部分是个困难。那些都是跨国金融机构，他们很复杂，他们与其他金融机构有密切的相互关系。
所以，如果您从可能性和影响方面考虑这一问题，政策制定者们将努力做以下两点：减少产生重大问题的可能性，以及如果产生问题，减少其影响，特别是对公众的影响 — 无论是对经济的影响或是对纳税人的影响。给后者造成的困难使政策制定者们全力以赴尽可能将破产的可能性减少到几乎为零。
所以您会解决这些金融机构 — 将明显的残局搁置一旁，分解资本量大、监管严格的破产，使其能够被视为已将破产的可能性有效地减少为零。
Knowledge@Wharton: 无论怎样，这是非常粗暴的平衡措施。
Schlich: 的确如此。我同意大家所说的。我想得很简单 — Don 说得很好 — 他们试图减少其中一家银行
破产的可能性，然后如果达到那一地步，要尽可能进行软着陆。所以我不认为监管者们将考虑这一点，因为这些银行是那些将由纳税人解困的银行。而是我们如何将这种可能性减少到最低程度，然后我们如何保证尽可能地进行软着陆？ 这是极为困难的事情。
Vangel: 的确如此，政策的目标是不惜任何代价尽力避免纳税人救市的需要。实施起来比作为政策要困难的多。
SIFI 的认定会成功吗？
Knowledge@Wharton: 对于太大而不会破产的想法，您认为如果完成这一认定过程 （有些规定许多年后才生效），会有效吗？  会发生作用吗？ 或者是否会有太多意想不到的后果？
Schlich: 关于进展和进步，您需要看各种情况，这里是指减少一家 [银行] 倒闭的可能性，然后尽可能提供软着陆方面的进展。问题是，我们不知道将来会有什么风险。我们不知道这些风险将给银行带来怎样的影响。与四、五年前相比，我们肯定是有了一些改进。但是我们现在还不能坐在这里，夸口说我们不能让一家银行垮掉和受到严重冲击。
Vangel: 我同意，特别是如果您要求这些银行建立吊索和桁架来支撑自己，如果其中一家银行将达到极限，这可能会引起许多反应。
Schlich: 我想这将涉及所有不同的地区，这样就使情况变得更加困难。所以，如果您需要分解其中一家大的金融机构，您需要考虑我们一定要让我们自己软着陆或受到最小的冲击。但是如果您像这些银行一样与全球的其他银行有相互联系，这就很困难。这意味着，政府间要相互合作，也就是监管者们要相互合作，也就是说关于我们如何跨地区解决问题，大家要有一致的意见。做起来很难。
我们现在还做不到。关于如何做到这一点有一些想法，G20 峰会期望我们能够做到这一点。但是只要您仍有国家监管者，只要您仍有受国家约束的地区 — 还是那句话，银行在全球范围成长，在国家范围死亡。所以在有进步的同时，我们的担忧是，试图跨国界真正分解其中一家银行是非常困难的事情。Vangel: 监管改革的推力大体上是对全球银行、业务模式、结构、其地理足迹以及使用合法实体的方式带来较大的影响。在某种程度上已经开始了，无论是资本要求、分解规划问题或其他限制。
在某一点上，您可以进入一个容许这些金融机构的可分解性的行业，但不会造成破坏。真正的问题是，在什么轨道之上？ 由谁下达命令？ 是在行业内发生吗？ 是由于监管者们看到对分解的妨碍指示这么做的吗？ 我想这些都是非常深奥、无法回答的问题。
Goldstein: 在某种程度上我们在过去总是对危机做出反应，而不是思考将来可能发生什么事情。很明显考虑所有可能发生的情景会更难。所以现在的想法是，有少数规模很大的金融机构给整个系统带来太多的风险，将来我们需要减少这一风险。但是，我想有大的金融机构可能也有一些好处，如果您考虑化解
金融危机，而且您有许多许多小的金融机构，他们以各种方式相互联系。如果您考虑如何化解这样的金融危机，这可能甚至更困难。您需要与少数金融机构打交道这一事实或许能够在某种程度上缓解这一问题。
重点是，我们正在采取一切措施，防止太大就不会倒闭的想法。但是，正如 Don 所说，我们正在影响这些金融机构使用的业务模式和他们的激励机制。现在我们将要与一个看起来很不同的行业打交道，而且这个行业可能有自己的危险。