第29卷第3期 2017年6月
广东行政学院学报
Journal o!G uangdong In s titu te o!P u b lic A d m in is tra tio n
V o l.29 N o.3
Jun.2017
—以广州为例
危旭芳，戴燕艳，谢文海
(中共广东省委党校，广东广州510053)
摘要：随着经济社会快速发展和城镇化进程不断加速，国内很多大型城市面临着资源短缺和垃圾围 城困境。特别是在低价值可回收物的回收利用方面，由于利润空间有限、回收难度较大、市场无序化经 营严重、配套激励约束政策不足等原因，回收利用率普遍偏低，引起的浪费和污染日益加重。针对现存 的主要
问题，提出建立健全相关法律法规体系及实施细则、继续探索灵活适宜的经济政策、创新废弃物 回收利用管理体制、寻求多元化有效回收模式促进两网融合、提升低值可回收物终端处理水平并不断完 善绿产业链条、实行有利于低值可回收物减量化和资源化的配套政策以及多措并举促进公众广泛参与 等政策建议。
关键词：低值可回收物；回收利用；政策困境；对策
中图分类号：F299. 24 文献标识码：A文章编号：1008-4533 (2017)03-0079-08
DOI：10.13975/jki.gdxz.2017. 03. 012
随着经济社会快速发展和城镇化进程不断加速，国内很多大型城市面临着垃圾围城困境。特 别是在低价值可回收物®的回收利用方面（城市生活垃圾产生量正以每年8%—10%的速度增加，其中低值可回收物占20%左右②），由于低值回收处理刚刚起步，利润空间有限、回收难度较大、市场无序化经营严重、配套激励约束政策不足等原因，回收利用率普遍偏低，引起的浪费和污染 日益加重。一些做法和经验尚不成熟，亟待进一步完善。
一、低值可回收物回收利用方面存在的主要政策困境
(一）相关法规政策有待进一步完善和落实。
1.缺乏明确适用的再生资源回收利用法规及其实施细则。从国家层面来看，对于废旧产品 回收利用，生产商、销售商、消费者、政府都应各负其责。但现实情况是，到目前为止各责任主 体并没有明确具体适用的法律或实施细则。自1979年改革开放以来，全国人大审议和通过了 330 多部法律和有关法律的规定，其中包括1部综合性环境资源保护法律、5部污染防治方面的法律、收稿日期：2016—09 —26
基金项目：广州城市管理研究联盟课题项目《低价值可回收物回收利用政策研究》（编号：0018)。
作者简介：危旭芳（1977—)，女，江西南昌人，中共广东省委党校中国特社会主义研究所教授，博士，主要研究方向为经济社会转型期的三农问题、生态文明与可持续发展；戴燕艳（1963—)，女，江苏常州
人，中共广东省委党校经济学部副教授，主要研究方向为资源环境经济学、公共财政；谢文海
(1986—)，男，广西桂平人，中共广东省委党校经济学硕士生，主要研究方向为生态农业与可持续
发展。
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9部自然资源管理方面的法律、1部清洁生产方面的法律。[|]但迄今为止，仅在1995年颁布、
2〇04年年底修订的《固体废物污染环境防治法》以及2002年颁布的《清洁生产促进法》中部分旧物利用
提到了对废旧产品的回收利用，2009年1月1日颁布的《中华人民共和国循环经济促进法》没
有以资源战略为核心和基础，对废旧产品回收利用没有明确条款。循环经济立法条款虽然所涉及
范围较宽，但有的过于笼统，甚至含糊其辞，不利于在现实中实施，而且缺乏相应的下位法和部
门法规的支持。如2014年重新修订的《环境保护法》在第三十七条提出“地方各级人民政府应
当采取措施，组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”，这些都只是原则性的要求，对废旧产
品回收利用的具体指导作用极其有限；有的定义范围过窄，影响面有限，如1991年国务院颁布
的《关于加强再生资源回收管理工作的通知》中，对再生资源仅是指废金属资源；有的规范则大
多是以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”等形式出现，缺乏法律效力和规范性。这
种状况显然与再生资源回收利用法规所承担的责任和在社会法律体系中的地位不相符，随之而来
的结果是再生资源回收利用法规制度欠缺权威性、规范性和连续性,[1]在实际工作中又常因缺少
具体实施细则而影响可操作性，往往处于一种被动和不可持续的状态。
2.部分政策规定停留于目标和愿景而缺乏政策执行力。从广州的情况来看，现有法规制度
体系较为完善，走在全国前列。如2012年广州通过了《关于推进城市废弃物处置利用，发展循
环经济的议案》的决议，2014年10月制定了《广州市限制商品过度包装管理暂行办法》。2015
年5月制定了《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理试行办法》。2015年9月1日实施新
修订的《广州市生活垃圾分类管理规定》，标志着广州生活垃圾分类进人了规范化、法治化轨道。
虽然广州市的相关法规政策较为完善，走在全国前列，但许多政策规定目前还只是目标和愿景，
离真正落实有一定距离和难度。首先，怎么使相关政策规定落地，而不只是停留在纸面上或成为
夸大宣传的政绩工程，还需要进一步完善具体实施细则和增强政策执行力。如我们在调研中了解
到，新推行的2015【财税78号文】（财政部、国家税务总局关于印发《资源综合利用产品和劳
务增值税优惠目录》的通知）里部分适用的废玻璃等生活性资源回收企业申报困难，地方区国税
局无实施细则，无法厘清由谁认证企业是否符合该文中的标准，低值企业申请税收优惠步履维
艰。其次，有些地方性的文件、办法，由于缺乏上位法支持，缺乏法律效力和规范性，权威性也
不够，对促进低价值可回收物的回收利用政策缺乏强制性和系统性，在实际操作执行过程中往往
效果不佳。这需要进一步完善顶层设计。
(二）促进再生资源回收利用社会参与的制度建设不足。
1.促进居民有效参与的机制尚有待完善。近年来，市民环保意识虽有所提高，但仍有部分 市民的垃圾分类和回收利用意识不强，有效参与性不够。据粗略估算，目前做到垃圾分类投放的
居民不到全市居民的一半。在我们的调查中，不少街道负责环卫的工作人员反映，至今仍然有不
少居民、档口甚至机关团体单位对垃圾分类工作参与配合度低，把再生资源回收利用看作“收废
品”人做的事，各家自扫门前雪。垃圾混装甚至随意丢放的现象屡禁不止。因此，垃圾回收处理
大多数靠二次分拣。而且，由于各种干湿、有害无害垃圾混放，使环卫人员和公司前期分类难度
加大，甚至无法分类，造成许多低值可回收物被当垃圾丢弃。在对部分环卫人员咨询访谈中发
现，由于对垃圾分类的激励措施没有落实，许多环卫人员只把价值较高的废纸类分捡出来，其他
诸如废玻璃、废塑料、废布（皮）碎等由于回收价格太低和运送不便，不愿意捡出去卖，使其与
他垃圾一起运到垃圾中转站压缩。不少低值可回收物在没有得到有效利用的情况下直接进人填埋
或焚烧程序，大大增加了环境成本和资源浪费。
2.生产者责任延伸制度有待进一步明确细化。从生产企业来看，积极探索源头消减办法, 建立生产者责任延伸制度是发达国家的普遍做法。但在我国，由于生产者责任延伸制不健全，生
产者对其因生产制造、进口或销售产品而产生的废弃物并未承担相应的回收处置义务，造成近年
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来部分生产企业仍存在过度包装、包装物废弃物过快增长等问题，而且部分企业在生产设计过程
中，并未充分考虑产品废弃物的回收利用便利性和效率问题，采用环境不友好的生产原料，且没
有提供较为详细的有利于废弃物循环利用的相关原料信息，这些都进一步加大了低值可回收物回
收利用的难度，影响了资源回收利用的效率。各方责任不清晰。除对废弃电器电子产品回收处理
建立了基金制度外，其他玻璃、塑料、铝制品、包装物等品种尚未明确相关制度要求。特别是对
于价低量小的品种，缺乏相关制度规范，生产者责任延伸制度不健全，销售者和消费者对产品废
弃后的回收责任尚未明确。[2]
(三） 政府的政策引导与激励方式有待加强。
1.现有部分政策流于形式，挫伤居民参与积极性。从目前情况来看，广州分类运输配套没 有跟上，回收环节没有完全实现相应的分类运输，再生利用终端环节非常薄弱，许多再生利用终
端设施和企业没有建立和发展起来，处理环节效率不高，加大了环境成本和资源浪费。特别是老
百姓把垃圾用心分好类后，发现环卫部门混合运输，分类流于形式，政府的分类宣传和实际做法
的自相矛盾，使市民的分类积极性受到挫伤甚至抵制分类。因此，如何进一步完善和细化广州现
有政策，使其引导作用增强，更具有可操作性，是迫切需要解决的问题。
2.低值可回收物的政策激励措施不足，部分政策配套性操作性不强。由于低值可回收物回 收成本高、利润薄，单靠市场机制难以调动企业积极性，需要进一步加强政策支持和制度创
新。[2]而我国目前回收企业对再生资源利用的关注度虽有所提高，但由于市场盈利和发展前景的
不确定性，加上受当前宏观经济形势影响，经济发展减速，原生资源价格下降，回收企业对再生
资源回收利用积极性下降，让大量应当和可以回收的低值资源变成垃圾，既浪费了资源，又污染
了环境。虽然《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理试行办法》（2015)规定，废玻璃、
废木材等低值可回收物的政府补贴约为90元/每吨，但在实际操作中一般纳人垃圾处理包干经费
总量范围内，且没有根据不同种类的低值可回收物特点进行区分和动态调整，针对性不强。此
外，行业监管政出多门、职权分散，支持政策和工作措施缺乏配套性等都影响了低值可回收物的
有效回收利用。
(四） 低值可回收物再生利用合规企业的扶持政策不力。
总体上来看，低价值可回收物回收利用率不高，覆盖面有限。特别是低值可回收物来源分 散、回收渠道多元化，市场无序化经营问题较为突出。如存在组织化程度低（小、散、差）、监
管执法难度大、专业技术水平不高、经营操作欠规范化等问题，在废旧物资收购、运输、加工各
环节中存在着大量野蛮拆解、弄虚作假、掺水掺假和二次污染等现象。据了解，广州现有再生资
源回收利用企业3000多家，其中从事低值再生回收利用的企业除个别企业具备规模外，绝大部
分企业规模偏小，散乱分布在城乡结合部，在企业用地、运输、税负、补贴、管理等方面均面临
较大困境，再生资源分拣、终处理设施等建设及相关制度安排远远滞后，出现了 “劣币驱逐良
币”的隐忧。
二、促进低价值可回收物回收利用的政策建议
(一）率先出台再生资源回收利用地方性法规及其实施细则。
1.建立健全适用的再生资源回收利用法规体系及其实施细则。国内外的实践表明，完善的
配套法律法规体系是再生资源回收利用健康发展的重要前提。从国家层面来看，可以借鉴德国、
日本等废旧产品循环利用法律体系比较健全国家的经验和做法，构建以《宪法》为统率，以
《环境保护法》为基础，以《固体废弃物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进
法》等为引领，以《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》、《城市生活垃
圾处理污染防治技术政策》、《关于全面开征城市生活垃圾处理费的通知》、《电子信息产品污染
防治管理办法》、《生活垃圾焚烧污染控制标准》、《废弃危险化学品污染环境防治办法》及《城
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市生活垃圾管理办法》等国务院各部委规章为骨干，配合以针对某类废旧物品循环利用单项法 (如《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑材料再生利用法》、《绿采购 法》、《报废汽车再生利用法》、《食品资源再生利用促进法》、《废玻璃再生利用法》、《废木料处 理办法》等）为支撑的“五位一体”的完善的废旧物品回收利用法律法规体系。特别是要结合 不同种类废弃物的特点，配以具体实施细则，进一步增强政策执行力。如台湾为了配合《废弃物 清理法》的实施，先后出台了《废弃物清理法施行细则》、《废容器回收贮存清除处理方法及设 施标准》、《废物品及容器回收清除处理办法》、《回收废弃物变卖所得款项提拔比例及运用办 法》、《奖励实施资源回收及变卖所得款项运用办法》、《应回收废弃物回收清除处理补贴申请审 核管理办法》、《应回收废弃物稽核认证作业办法》、《违反废弃物清理法按日连续处罚执行准 则》、《民众检举违反废弃物清理法案件奖励办法》等管理办法，其中《废弃物清理法实施细则》规定了台湾环保署和各级（市、县、乡）环保部门的具体职责分工，强调废弃物经分类之后的废 塑胶、废铝、废铁、废玻璃、废纸等低值可回收物，必须交付回
收业、处理业或按主管机关指定 方式进行回收再利用等措施，非常具有可操作性，保证了《废弃物清理法》的有效实施。我国必 须尽快建立和完善起一套较为成熟的废旧产品回收利用的法律法规体系，为推动地方开展废旧产 品回收利用创造有力条件。
2.以现有法规和办法为依托不断增强其权威性稳定性和可操作性。从地方层面来看，以广 州为例，《广州市生活垃圾分类管理规定》（2015)和《广州市购买低值可回收物回收处理服务 管理试行办法》（2015)等对生活垃圾分类管理和低值可回收物回收处理的目标、原则、要求、方法、义务与权利等予以规范，并相继出台了一系列推动垃圾减量的规定或办法，如《广州市生 活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》（2012)、《广州市生活垃圾处理阶梯式计费管理暂 行办法》（2013)(不含餐厨垃圾）、《广州市限制商品过度包装管理暂行办法》（2014)、《广州 市居民住宅装饰装修废弃物管理办法》（2015)、《广州市餐饮垃圾和废弃食用油脂管理办法（试 行）》（2015)、《关于引进企业参与街镇垃圾分类工作的指导意见》（2015)等，如果能将这些 文件规定或办法，在条件成熟时逐步上升到条例和地方法的高度，并配以具体实施细则，其权威 性、稳定性和可操作性将会大大提高。广东是全国生态文明建设先行省，可以先行先试，率先出 台《广东再生资源回收利用条例》等地方性法规，并充分发挥辐射带动全国的示范效应。
(二）探索完善关联收费制、押金返还制及专项补贴等经济政策。
从发达国家和地区的经验来看，大都普遍采取了用户收费制、垃圾（控制）税、押金返还 制、补贴（补助）政策、金融信贷制度等灵活多样的经济政策或手段，取得了较好的效果，值得 因地制宜加以借鉴。
1.继续完善垃圾收费制度。环境收费制度是环境管理中应用最广泛的一种经济手段，在垃 圾管理领域，不同经济政策各有优劣势（如表1所示），垃圾收费制度是垃圾管理普遍使用的一 项经济政策。[3][4]改变了长期以来垃圾处理公益性、无偿化的状况，为推进垃圾处理的产业化、市场化奠定基础。我国从20世纪90年代开始初步尝试对垃圾进行收费，目前已有300多个城市 对生活垃圾处理实施了收费制度③。
垃圾收费标准主要分为定额、定量（从量）、定量与定额相结合（超量）和关联收费四大 类。广州目前实行的是按户定额征收制（5元垃圾处理费，10元保洁费），存在收费覆盖面相对 狭窄、停留在末端处理、缺乏科学合理依据、收费标准偏低、收费方式不合理（与垃圾排放量脱 节）等问题。借鉴发达国家经验，从促进源头消减和体现“污染者付费”、“使用者付费”原则 角度出发，今后可以尝试逐步推进从量征收制，[5]根据垃圾的实际排放量收取其费用，多排多 收。[6]并使收费标准进一步细化，按是否分类采用差额费率。也可使用关联制进行先行试点，先 采用操作简单、效率较高的关联收费制（水费和垃圾处理费挂钩，一并收取）；待条件成熟时，82
逐步过渡到从量收费制。真正体现“污染者付费”、“使用者付费”原则和公平原则，并有效促 进垃圾源削减。
表1.生活垃圾经济政策优劣势比较
\特点
政策
优势劣势
收费制度
从
量
制
根据垃圾的实际排放量收取其费用，多排多收。最能体现
“污染者付费使用者付费”原则和公平原则。
运行监督成本高且可能带来部分居民非法处置生
活垃圾（如乱丢或随意摆放）等隐患。
定
额
制
定额制是指不管垃圾排放量多少都只征收固定费用的方式，
运营实施成本低，管理难度小。
收费与垃圾排放量脱钩，难以体现公平性原则和
促进垃圾源消减。
超
量
制
往往采用变动费率，即定量以下免收或少收垃圾费，超过部
分收取较高费用。对城市工商业垃圾减量化效果明显。
操作较复杂，对城市居民垃圾减量化作用有限。
关
联
制
垃圾处理费与其它生活消费（如水电消费）挂钩。简明高效，
有利于提高资源利用率，客观上起到了减少污染以及保护环
境的目的。
由于人们使用水或电的数量与垃圾产生量没有显
著因果关系，相关性较低，难以体现公平原则。
押金
制度
押金返还制度在饮料包装的控制处理上有非常广泛的应用。
有利于提高玻璃、塑料等废弃物回收利用率。
与原生资源价格、回收处理成本等密切相关，市
场价格可能波动较大。
税收
政策
税收方式是将收取垃圾费的行为依附于一定的税收，如垃圾
(控制）税、废物垃圾处置税、填埋税、产品税、包装税、环
境税、生态税等。征收成本低，执行效率高。
环境（生态）税没有语垃圾排放量直接挂钩，难
以体现公平性原则。
补贴
政策
可以直接方式（如发放补助金）或间接方式（补助研发项
目、材料供给等）进行，有力地促进了低值可回收物的回收
利用。
专款专用行政监督成本较高
金融
制度
主要包括利用循环利用信贷、再循环垫款、回收基金、“再生
银行”等金融信贷手段，节省了垃圾处置费用，提高了居民
垃圾回收参与积极性。
增加贷款审批监督成本，可能扩大套利寻租空
间。
2.恢复推广押金返还制度。押金返还制度在饮料包装等低值可回收物的控制处理上应用非
常广泛。美国、加拿大、德国、日本、法国、瑞典等国家都对特定种类的饮料包装实行押金返还
制度。[7]我国在20世纪60—70年代曾实行过押金返还制度（如啤酒瓶的回收），但目前押金返还
制度在我国基本消失。2009年1月1日我国开始实施《中华人民共和国循环经济促进法》，该法
第四十六条的最后一款规定“国家鼓励通过以旧换新、押金等方式回收废物。”该条款表明押金
制度在我国已获得法律保障。今后可尝试对一些包装容器废弃物（如饮料瓶），或低值可回收物
(如废旧电池、废橡胶轮胎、废木料等）实行押金返还制度，促进这些废弃物得到有效回收利用。
3.探索部分低值可回收物的专项补贴。大多数经合组织（O E C D)成员国家都采用某种直接 或间接补助金的方式来促进废弃物回收利用，如日本对回收设施的循环经济补贴、我国台湾地区
的回收基金补助等。[8]在低值可回收物目录中，可针对部分回收成本高、处理难度大的品种（如
废塑料、废布/皮碎、废玻璃等）实行阶段性专项补贴。进一步细化和完善动态补贴制度，每年
对不同品种低值可回收物进行综合效益评估核算，并以此为依据实施补贴动态调整。
此外，还可以研究通过发展基金、财政补贴、税收优惠等多种方式，逐步构建以企业为主
体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系；[2][9]落实和完善支持低值可回收物及再生资源
回收体系建设的用地政策；推广收费权质押及无形资产质押贷款业务，加大财税支持力度，完善
土地金融支持手段。
(三）创新废弃物再生回收利用管理体制。
发达国家的废弃物高效回收利用离不开有效的管理体制。如日本建立了中央一地方各司其责
的分层废弃物控制管理体制。结合我国行政管理体制的特点，可考虑从以下几个方面创新低值可
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