摘要
公安机关承担着依法预防，制止和惩治违法犯罪活动，保护人民服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。然而，在实际工作当中，非警务类警情的大量出现严重影响了警察本职工作。所谓“非警务类警情”，是指不属于警察法定职责范围内的，通过110报警系统反映出的警务对象、主体和环境的情形和变化的数据信息。非警务类警情存在非警务警情的增加与警力不足的矛盾，众期望值的提高与公安机关职权限制的矛盾，以及政府公共资源的闲置与公安机关权力“扩散”的矛盾。“非警务类警情”居高不下的原因包括经济社会发展导致的必然增长；公安工作发展完善造成“主动式”增长；其他公共服务体系发展相对滞后造成“被动式”增长；众认识存在误区造成“错位式”增长。基于流程管理理念，应从建立非警务类警情标准界定机制；建立社会联动工作机制；建立创新型分流处置机制和建立分级响应机制来减少“非警务类警情”。
关键词：非警务类警情，泛滥，对策
abstract
Public security organs are responsible for preventing, curbing and punishing illegal and criminal activities
according to law, protecting people's service for economic and social development, safeguarding national security and maintaining social order. However, in the actual work, the emergence of a large number of non-police officers has seriously affected the work of the police. The so-called "non-police police situation" refers to the data information of the situation and changes of the police objects, subjects and environment reflected by 110 alarm system, which does not fall within the scope of the police's legal responsibilities. There are contradictions between the increase of non-police situation and the insufficiency of police force, between the improvement of the expectation of the masses and the restriction of the powers of public security organs, and between the idleness of government public resources and the "diffusion" of the powers of public security organs. The reasons for the high level of "non-police police" include the inevitable growth caused by economic and social development, the "active" growth caused by the improvement of public security work, the "passive" growth caused by the lagging development of other public service systems, and the "dislocation" growth caused by the misunderstanding of the masses. Based on the concept of process management, we should reduce the "non-police police police situation" by establishing the definition mechanism of non-police police police situation standards, establishing social linkage mechanism, establishing innovative diversion disposal mechanism and establishing hierarchical response mechanism.
Key words: non-police police situation, flooding, Countermeasures
目录
一、导论 (3)
（一）研究目的 (3)
（二）研究意义 (3)
（三）文献综述 (3)
（四）研究方法 (4)
二、非警务警情来源和界定 (4)
（一）非警务警情来源 (4)
（二）相关概念界定 (4)
三、基层非警务警情泛滥现状 (5)
四、大量非警务类警情对基层工作的消极影响 (5)
（一）非警务警情的增加与警力不足的矛盾日益突出 (6)
（二）众期望值的提高与公安机关职权限制的矛盾日益突出 (6)
（三）政府公共资源的闲置与公安机关权力“扩散”的矛盾日益突出 (6)
五、大量非警务类警情泛滥的原因分析 (6)
（一）经济社会发展导致的必然增长 (6)
（二）公安工作发展完善造成“主动式”增长 (7)
（三）其他公共服务体系发展相对滞后造成“被动式”增长 (7)
（四）众认识存在误区造成“错位式”增长 (7)
六、非警务类警情处置对策 (7)
（一）建立非警务类警情标准界定机制 (7)
（二）建立社会联动工作机制 (7)
（三）建立创新型分流处置机制 (8)
（四）建立分级响应机制 (8)
总结 (7)
参考文献 (8)
一、导论
（一）研究目的
近年来，随着社会治安形势日益复杂，公安机关打、防、管、控任务日益繁重，公安机关警情在成倍增长的同时，大量非警务警情挤占了有限的警务资源，冲击了公安主业，影响了110接处警正常运行，制约了公安机关职能作用的充分发挥，影响了人民众急需的公共安全服务需要的满足。针对非警务类警情分流的现状及问题，可通过加强平台建设、推动多方参与分流处置非警务警情；完善法律规定、明确救助和纠纷事项的受理范围；健全工作机制、保障非警务警情分流效果；建立创新型分流处置机制、拓宽警情受理处置渠道；加强社会面宣传、引导众正确报警等措施，有效分流大量非警务警情，从根本上解决基层 110 接处警工作负担，提升公安机关警务运行效力。
（二）研究意义
本文通过通过文献搜集和对南京市鼓楼区中央门派出所接处警数据的查询汇总，列明当前110非警务警情现状，分析110非警务警情的原因和带来的问题，进一步提出破解110非警务警情的一些好的做法，以南京市鼓楼区中央门派出所和其他省市公安机关的创新实践为例，提出110非警务警情处置策略的一些建议，多救助平台合作联动合力破解非警务警情处置困境，对110非警务警情的现状和带来的问题进行了分析。通过社会联动，结合公共治理理论中政府相互关系和网格化理论，提出社会联动处理110非警务警情，从而使公安机关从110非警务警情中解脱出来，真正提升110执法规范化建设和水平，更好提升为社会公众服务水平。
（三）文献综述
著名国际政治理论家塞缪尔.亨廷顿在《我们是谁：美国国家特性面临的挑战》一书中，非常焦虑地提出“我们是谁”的价值追问。事实上，信息社会对警察角也是一个严峻的考验。公安机关同样存在社会主流价值被多元价值边缘化的危险，让警察产生了“我们还是警察吗？”“我们到底是执法者还是服务员？”等诸如此类的身份认同危机。这种状况主要表现为警察的政治角以及职业角弱化，政治现实认知能力和政治现实行动能力逐渐减弱。而作为警察职责定位这项重要问题载体的接处警过程中“非警务类警情”的问题研究就凸显出来。解决好非警务类警情处警问题，不仅能减轻公安机关基层单位的工作量，提高公安机关工作效率，而且还可以提升公安机关在众中的形象。
（四）研究方法
一、文献研究法：通过文献资料和国内外相关研究，对非警务类警情的成因及相关事件资料进行研究分析，得出相关影响因素。
二、调查法：有系统地搜集有关基层非警务警情泛滥现象的材料，对基层非警务警情泛滥现象进行系统的了解，并对调查搜集到的相关资料。
南京有几个区三、访谈法：结合南京市鼓楼区中央门派出所非警务警情现象，走访派出所接警人员和出警人员，从而分析基层非警务警情泛滥发生的原因，并提出具体可行的对策。
四、比较分析法：根据所收集到的相关数据及资料进行比较分析得出基层非警务警情泛滥的影响因素
五、功能分析法：通过说明基层非警务警情泛滥现象满足一个社会系统的需要，以分析基层非警务警情泛滥的影响因素。
二、非警务警情来源和界定
（一）非警务警情来源
当前，我国社会正处于飞速发展的社会转型期过程中，人民内部矛盾凸显。警察不仅要参与打击犯罪、社会管理的诸多工作，还要参与人民内部矛盾的调处以及服务众需要。警察职权的社会性、服务型增
强，任务量随之显著提升。对于前两个“参与”，警察是认可的，因为是法定职责，无可推卸。对于后面两个“参与”，有些警察就不那么认同了，在他们看
来，因失业、农民工讨薪、计划生育、拆地搬迁引发的人民内部矛盾，应由政府出面解决，警察参与过多，有插手非警务类活动之嫌。
自20世纪90年代中期，随着漳州110率先提出的“有困难，警察”，以及社区警务战略的推广，“有警必接，有难必帮，有险必救，有求必应”口号的宣传、“有困难警察”承诺的提出，进一步强化了警察的“服务”职能，非警务类警情应运而生。110接处警中非警务警情的处置，是基层民警处警避免不了的一项工作。
公安机关“有求必应”的承诺和对满意度的追求导致众对公安机关的要求越来越高。1997年底，全国地级以上公安机关均建立110报警服务台，并相继提出“四有四必”承诺。由于在宣传中未对于“难”和“求”作出具体定义，为此社会上多少众错误认为：只要是正常的工作生活秩序受到影响，即使没有危机社会治安和人身财产安全，即便是属于其他部门的也可以通过拨打110来寻求公安机关先期处置，或者利用公安机关的权威作用来协调或者引导其他社会职能部门去解决问题，把公安机关看成能迅速解决各类困难的工具，由此导致当前110处警中非警务活动过多。
（二）相关概念界定
警务对于警务（policing），大致可分为广义与狭义两层含义：狭义的警务，俗称警察工作，是指法律明文规定的属于警察职责范围内的一切事务。长久以来，公安机关在我国被认为是一支“具有武装性质的治安管理力量与刑事司法力量”，警察工作也更侧重于打击与管理的职能，与此相适应的是传统的被动反应型警务模式；广义的警务，主要是指警察为了实现法律法规、规章及政策赋予的职权，所从事的一切对稳定社会治安有意义的活动。除了包括狭义警察工作打击、管理的职能外，更侧重强调防范与服务的职能，并且把服务的职能上升为公安机关的直接职能(在以前，服务职能主要是通过打击犯罪职能与管理职能间接体现的)。当然，我们这里所研究的警务应当是侠义的警务概念。
警情“警情”作为衡量一个地方治安以及社会稳定的重要因素之一，常常出现在日常警务工作中。“警情”也存在广义侠义之分，广义的警情是指警务活动对象、主体和环境的情形与变化。这里的警务活动对象指社会治安的综合情况，表现为刑事案件、治安案件、交通事故、体性事件、大型活动安全保卫等；主体指警察本身，包括警察机构，和警察人员；环境的情形和变化即影响警务活动的一切因素。这是较为宽泛的概念，而作为“非警务类警情”中的“警情”则是侠义的概念，即在110接处警环境下生成的、客观反映出的警务对象、主体和环境的情形和变化的数据信息。
“非警务类警情”的概念，所谓“非警务类警情”，是指不属于警察法定职责范围内的，通过110报警系统反映出的警务对象、主体和环境的情形和变化的数据信息。非警务类警情有以下两个特点，一是不属于警察法定职责权限。由于是不属于警察法定职责权限，处置时往往有一定难度。在对该类警情进行处置时，
因业务壁垒、法律依据和权限问题，有时无法圆满解决，众对警方答复不满意、不理解，以为民警推诿扯皮、不负责任，往往出力不讨好。甚至有的非警务类警情还需要借助专业知识技能或者专业测量仪器才能解决问题，这给民警现场处置带来一定困难。二是与民生问题息息相关。很多非警务类警情内容往往与百姓日常生活息息相关，比如商贩占道经营、建筑工地施工噪音扰民、道路维修、管道破裂、征地、拆迁纠纷、医患纠纷、劳资纠纷、婚姻纠纷、债务债权纠纷、价格纠纷等问题。此类问题往往可以由当事人求助于相应的主管机关，或在民事协商层面解决，但在解决途径不畅时，当事人或热心众一般会报警，试图借助警方的权威和警务资源解决问题。
三、基层非警务警情泛滥现状
本文认为警务类活动和非警务类活动两者并无明确界限，可以相互转换，而“非警务类警情”应当有明确界限，无论是理论还是实践都有必要。
第一种分类方式比较常见，按照警情归属，可以分为求助类，如寻人寻物求助、醉酒救
助、意外受伤、宠物伤人、噪音、广场舞扰民等；纠纷类类，如消费纠纷、物业纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷、合同纠纷、劳资纠纷、债务纠纷、医患纠纷、情感纠纷等；其它非警务类警情，如信访维稳、城市管理、征地拆迁、装修质量、房屋租赁、广告张贴等。
第二种分类方式是按照报警人的主体意愿分类，可以分为求助无门型；当事人能够或应当自行解决的，比如没钱打的、出门忘带钥匙、停车入库等，以及明知道不属于公安局，但是为了减少行政成本，比如本应法院起诉的纠纷，为了节省时间成本就报警；故意骚扰型，如虚假报警、反复报警、无聊报警、泄愤报警等
非警务类活动包括代替履行职务类和110接处警过程中的非警务类警情，简单说，即包括代履职类和警情类。显而易见，非警务活动包括非警务类警情。而接警过程中不乏有显然不属于警察职责权限但是又不得不接的求助类警情，比如说食品安全、物业纠纷等警情。由此可知，代替履行职务类警情和非警务类警情中间也有交叉，交叉的内容即接警过程中的代行职责类的警情。因此，按照活动来源的主体不同，我们可将代替履行职责类活动分为政府部门指派的活动（如征地拆迁、截访劝访、联合执法以及其他围绕“中心工作”进行的强制性工作。）、为其他市场主体履职的活动（如商业安保等），以及接警过程中的代行职责类的活动（如非正常死亡处置工作、食品安全、劳资纠纷）。由此可见，公安机关承担的大部分非警务活动都是由于其他部门职能履行缺位而造成的。
四、大量非警务类警情对基层工作的消极影响
自设立110报警台后，110逐步深入民心，尽管现在公安机关在大力宣传“有危难，警察“，但广大众只记住了公安机关当初“四有四必”的承诺，从而造成今日公安机关角尴尬和对非警务警情“想管管不了，不管又不能”的窘境。
公安机关承担着依法预防，制止和惩治违法犯罪活动，保护人民服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责。然而在实际工作当中，各类纠纷和求助等警情占据了基层派出所日常接处警工作相当大的比重，牵制了大量的警力，耗费了相当的人力物力。甚至，一些纠纷要多次处警，重复处警和非警务处警问题在基层派出所日益突现出来，并且处理此类警情往往收效甚微，常常是“百姓不满意、民警身心疲”。尤其是当前，信息社会全球化、多元化的冲击给当代社会带来了很多“文明冲突”，其中非常重要的一项就是人们的主流价值观遭遇到前所未有的认同危机。
（一）非警务警情的增加与警力不足的矛盾日益突出
随着经济社会的发展，社会矛盾增多，众对公安的期望值增大，造成基层派出所的警情总量特别非警务类警情不断上升，处警压力陡增，虽然公安机关不断延长工作时间、压缩民警的休息时间，投入大量的时间和警力，仍然无法满足众对基层派出所处置非警务警情的需要和期望，从而使公安机关处置非警务警情与警力不足的矛盾日益突出。社会纷繁复杂，“奇葩”警情不断涌现，在公安机关“四有四必”承诺的召唤下，诸如“钥匙忘在家中”、“水管冻裂”、“下水道堵塞”“银行柜员机吞卡”、“接到不明电话”、“家人偷走家中物品”、“白天报警器报警”等层出不穷。处警途中经常出现“110打来电话告知不要出警”，“到达出警现场不到报警人”、“报警人不接电话”、“员工误触报警器”等奇怪现象，虽然出于众或政府部门对公安机关的信任，而这类“奇葩”警情却占用了有限的警力，正常人都能自行处理的事情，众却将“诉求”交给派出所，将期望寄托于基层民警。遇到政府要求派出所配合征地拆迁、去京赴省接非涉法信访人
、城市管理、工商环保执法等“摆场子”的活动，警力更是捉襟见肘，民警疲于应付。但公安机关为了维护自己的形象、兑现承诺、提高众满意度，不得不疲于奔命，严重透支民警休息时间和健康。
（二）众期望值的提高与公安机关职权限制的矛盾日益突出
虽然现在宣传“有危难，警察”，但是“有困难，警察”的口号早已深入人心，众不能理解警察也是众中的一员，将警察无限“神话”，以为警察无所不能。农村的宅基
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