论公务人员腐败的成因及遏制对策
作者：梁霄
来源：《人民论坛·学术前沿》2011年第03期
        【摘要】目前制度性腐败的主要形式有各类公务人员职务消费过度、公职世袭及垄断国企高管工薪失控等。制度性腐败的主要成因是部分领导干部和国有企业高管的思想道德滑坡和缺乏制度约束。为有效遏制制度性腐败，必须创新党内监督体制，推进国有企业制度改革，健全法律规章，建立以网络监督为基础的全民监督体制。
        【关键词】制度性腐败 成因 遏制对策
       
        制度性腐败是指掌握一定权力的利益集团利用现行制度的缺失或者内容的不完善，通过自己制定制度或者利用已有制度内容所存在的漏洞，为自己或自己所在的集团体谋取私利的行为。
       
        制度性腐败的主要表现形式
       
        随着我国社会经济的发展，制度性腐败已经呈现出不断蔓延的趋势，而且形式不断更新。就目前而言，比较普遍、影响较大的制度性腐败的表现形式主要有：
        各类公务人员职务消费过度。必要的职务消费是公务人员完成公务所必需的，但是由于职务消费具有公家出钱、个人享受消费快乐的特征，所以在目前国家和党内没有系统的规章制约的情况下，一些思想道德水平较低的公务人员便钻了空子，利用自己手中的权力以职务消费的名义大肆挥霍。
        公职世袭。中国共产党是无产阶级政党，代表的是最广大人民众的根本利益，因此，在共产党执政的中国，从理论上来讲是不可能出现公职世袭这种丑恶现象的。但是在当前比较复杂的社会形态下，公职世袭却成为一种经常出现的现象。就近年来的情况来看，公职世袭主要体现在三个方面。一是体现在党政官员选任上，即一些地方的党委、政府领导，采用集体决定的形式公开提拔自己的亲属担任一定级别的领导职务。公职世袭的另一个表现出现
在公务员招录过程中。近年来，为保证公务员招录工作的公正性，国家实施了逢进必考的政策。从大方向来说，如果考试过程能够公正、公开、公平，那么逢进必考的做法是非常正确的。从这些年的实践来看，公务员招录中的笔试部分总体上是非常公正的，但面试部分由于存在极大的作弊空间和非常明显的作弊现象，而备受社会的诟病。公职世袭的第三个表现是录用国家事业单位工作人员时划定范围，排斥老百姓子女。
        垄断国企高管工薪失控。垄断国企分布在我国电力、电信、烟草、石油、银行、保险等领域。改革开放以来，虽然我国的经济体制已经发生了重大变化，但这些垄断国企在管理模式上却没有任何进步，反而依靠行政权力赋予他们的垄断地位，获取了巨大的超额利润。从理论上来讲，垄断国企的超额利润来自于国家政策，因而这些利润应该全部上交给国家。令人感到不可思议的是，迄今为止，垄断国企的绝大部分超额利润却是归企业自主支配。于是，在企业自主经营的幌子下，国企领导人为自己制定了令人瞠目的高工薪。垄断国企员工收入高高在上且不断增加，与社会普通居民收入差距日益扩大，已经成为目前中国收入分配不公的重要根源。
       
        制度性腐败趋于泛滥的原因
       
        制度性腐败与其他腐败现象一样，是在我国经济快速发展的同时，部分党政领导干部和国有企业高管由于思想道德滑坡和缺乏制度约束的必然产物。
        政治伦理丧失。政治伦理是调整人们之间各种政治关系所应遵循的原则、准则、规范等的总和，就我国当前而言，基本的政治伦理就是要处理好领导干部和人民众的关系。权为民所用，情为民所系， 国家公务员考试条件利为民所谋，全心全意为人民服务，是当前政治伦理的核心内容。但是，许多领导干部经受不住市场经济大潮的洗礼，丧失了马克思主义的政治信仰，视人民赋予的权力为自己谋私的工具。尤其需要引起我们高度注意的是，违背基本的政治伦理，公开以权谋私已经发展到了领导干部集体公开作案的程度。
        党政机关权力过分集中，缺乏内部约束机制。中国共产党作为执政党，目前已经建立起严密而有效的纪检、监察监督体制。但是由于历史的原因，目前的监督体制在运行机制方面还存在不足，从而导致监督有效性的缺失。根据我国现行的领导体制，地方党委的纪律检查
和行政监察部门只能对地方党委、政府的下属部门进行监督，而不能对同级党委、政府进行监督。能够对地方党委、政府实施监督的是上级纪检、监察部门，但是这些上级部门一般处于异地，难以对下级党委、政府的日常行为实施有效的监督。在这样一种制度安排之下，地方党委和政府就拥有了十分巨大的权力，甚至可以任意作为而不会受到约束。此外，在垄断国企体内部已经形成了一个庞大的利益集团，同时由于这些国企的改革长期以来一直处于停滞状态，企业所有者缺位现象十分严重，事实上已经在这些企业内部形成了内部人控制。这样，一些失去党性的地方党委领导提拔自己的子女、为自己所在体制定较高的非工资性收入，垄断国企董事会为包括自身在内的高管阶层制定高工薪标准，就成为一种必然。
        管理制度缺失。近年来，党和政府加强了干部制度建设工作，出台了许多规章制度，对遏制腐败起到了一定的作用。但是由于长期以来我们一直以宣传教育为主，希望依靠党员领导干部的自律来实现清廉执政。这种做法在战争时期和计划经济时期，可以起到一定的作用。在市场经济时代，随着整个社会价值观念的不断变化，如果没有一系列防范各类官员利用决策权力为自己或者特定体谋利的规章制度，比如干部提拔任用的回避制度、领导干部职务消费制度、公务员招考面试回避制度、垄断国企高管薪酬制度等，仅仅依靠各类官员的自律，是不可能有效地防治腐败的。
        社会监督缺位。制度性腐败的直接受害者是社会公众，因此社会公众对这种丑恶现象进行监督的积极性最高，监督的时效性最强，监督效果也最好。因此，来自于人民众的社会监督应该成为对制度性腐败监督的最主要方式。但是由于我们还没有建立起社会监督机制，所以到目前为止社会公众还缺乏有效的监督渠道和监督工具。
        法律约束机制失灵。制度性腐败是一种新的腐败形式，其具体形式还在不断变化，新的腐败形式不断出现。另一方面，国家关于惩治腐败的各种法律一般具有一定的稳定性，不可能做到经常修改。这样，一些新的腐败形式，虽然其危害极其巨大，但按照目前的法律是没有办法进行查处的。
       
        遏制制度性腐败的对策
       
        同志在党的十七大报告中指出：“中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是
党必须始终抓好的重大政治任务。全党同志一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，旗帜鲜明地反对腐败。”① “在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域”。②因此，为有效地遏制制度性腐败，我们必须要做好制度建设工作，建立起系统性的制度防范体系。
        首先，建立完善的党内监督体制。地方党委、政府在拥有巨大的权力的同时，有效的日常监督机制也必须要建立起来。要借鉴我国经济稽核部门条条管理的经验，重塑纪检、监察体系，即改革目前纪检、监察部门块块管理的体制，代之以条条管理体制。各级纪检、监察部门只对上级主管部门负责，不受地方党委、政府领导，从而形成对同级地方党委、政府的有效监督。
        其次，推进国有企业制度改革。国有垄断企业薪酬体制极不合理，其根本原因是这些国有企业的所有者缺位，因此，要想从根本上解决这个问题，就要对已有的垄断性国有企业进行制度改革，采取有效措施实现民进国退，逐步实现这些国有企业的公众化。
        第三，健全各类相关规范。建立具体、明晰、可操作性强的各种规章制度，包括党政领
导干部职务消费制度、干部选拔任用中的回避制度、国有企业（含国有控股企业）管理人员薪酬规范制度，公务员面试制度等。其中尤其需要引起我们重视的是公务员面试制度。由于公务员招录具有涉及面广、参加者众多的特点，被整个社会高度重视。目前的面试制度在一定程度上已经造成了社会阶层的割裂，这种状况的危害性极其巨大，必须要迅速通过面试制度的改革加以改变。
        第四，重构法律约束机制。制度性腐败是一种集体性、公开性的腐败，败坏党的形象，割裂社会阶层，其危害比贪污受贿等一般腐败行为的危害要大得多，因此，对制度性腐败除了采取党纪政纪处理之外，还必须采取严厉的法律措施加以约束和处理。应该尽快采取措施，在《刑法》等法规中增加惩处制度性腐败的内容，以对腐败分子形成有力的震慑。
        第五，发挥网络监督作用，建立全民监督机制。作为一种新兴的传播媒介，互联网由于具有覆盖面广、时效性强、众参与方便的特点，目前已经成为众监督的最佳手段。迄今为止，许多制度性腐败案件都是被众通过互联网公布出来，最后得到有效处理的。发挥网络监督作用，目前急需要做的是，第一要建立规范的网上举报、曝光平台，第二要制定监督规则，第三要建立高效的处理机制。（作者单位：东莞理工学院）
       
        注释
        ①②：“在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告”，《人民日报》，2007年10月16日。