作者：王金玉，贾丽媛
来源：《沈阳工程学院学报（社会科学版）》 2018年第4期
摘要：空气污染治理中的环境责任保险作为一种生态保险，由环境污损主体投保，保险人对污染受害者进行赔偿的一种与环境污染相关的责任保险制度。环境责任保险行业实践已经发展多年，取得了一定进步，但与空气环境治理有关的责任保险发展缓慢。我国频繁发生的周期性雾霾事件，造成雾霾受害人的身心健康和医治费用等财产损失得不到有效的救济与补偿，需探究构建空气环境责任保险，以便发挥其独特的绿保险法律效能，更好地促进经济发展与生态环境之间平衡发展。我国空气环境责任保险的单独立法能够将环境责任风险分摊更加明确化和具体化，最大程度地发挥单行法规的制度优势，加快推进对空气环境污染受害主体的救济进程。
如何治理空气污染 关键词：空气污染；污染受害人；责任保险；制度保障
中图分类号：D922.284 文献标识码：A 文章编号：1672 - 9617（2018）04 - 0468 - 06
习近平同志指出：“坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战。”可见，
我国采用的是可持续性的大气污染治理措施，也就是说，我国对大气污染的防范和治理将是一个长期的、分阶段逐步发展历程。我国目前强化的现代化建设需兼顾人与自然环境之间的协调发展，除了创造更多物质财富和精神财富以外，也要提供给广大民众优质的生态环境。不可否认，清洁的空气环境是满足民众日益增长优美生活环境的基本需要。粗放型发展模式使我国经济得以快速发展，但如此快速的发展速度是建立在以牺牲环境为代价的基础之上的。［1］375我国环境污染防范与治理的主要瓶颈问题集中体现在空气污染问题，特别是空气污染中的雾霾问题尤为明显。空气污染治理的急迫性与艰巨性让我国各种社会组织和民众感同身受，已对我国社会发展和国民身心健康造成严重影响。客观地讲，每到秋冬季节，我国大部分地区周期性地处于空气污染环境之中，民众的生活质量下降。针对日益凸显的大气污染问题，吸引了诸多学者研究兴趣，并创作出许多与空气环境保护有关的学术成果，在这些成果基础上，我国也应逐步完善与空气污染有关的环境责任保险等法规的创制。
一、空气污染环境责任保险的立法践行状态
我国正处于社会主义经济发展转型期，大气污染防范和治理任重道远。根据我国治理空气污染环境的司法践行状态，我国除了采用行政化手段“重点治理”这一传统解决路径外，还应探索建立环境污染责任保险制度。不可否认，通过引入商业化模式的空气环境污染责任保险，合理配置市场经济资源，不仅能够通过费率杠杆机制调节企业生产行为，促进企业加强风险管理，增强安全防范措施，而且能够通过经济补偿等机制，监督和促进企业控制污染排放，降低污染风险。［2］98在立法层面，我国需改变空气
环境责任保险立法僵化不前的滞后态势，尽快构建完整的空气环境责任保险机制。我国环境污染责任保险制度的规定仍然只是原则性的，粗线条的，可操作性严重不足的。
由于我国空气环境责任保险法的立法缺位，空气环境污染的受害者难以通过责任保险制度追究污染排放企业的赔偿责任及通过环境诉讼获得应有的保险金赔付救济。在法无明文规定的前提下，空气污染环境中的污染主体是否存在污染行为、受害人的身心受到多大损害以及二者是否存在因果关系等因素均导致受害人在获得法律救济的道路举步维艰。遗憾的是，在我国诸多相关环境责任保险法律中，有关空气环境责任保险很少被提及，尚未完全引起足够的重视，更没有一部成文法来规制空气环境责任保险的具体架构和内容。
空气环境责任保险作为环境责任保险的一部分，具有一定的特殊性，即前者具有明显的政策性。目前，许多法学界学者多聚焦于环境责任保险，而对有关空气环境责任保险的研究较少。空气环境责任保险，根据保险制度的基本原理，是基于环境污染主体的风险赔偿责任的一种保险救济行为。在空气环境侵权责任保险法律关系中，抛开环境行政主管机关外，主要存在三方私法主体：被保险人（空气污染企业）、保险人（商业保险公司）和第三人（污损受害者）。需要注意的是，空气环境责任保险作为财产险一种，现行保险法规多聚焦于被保险人与保险人之间的权责设计，而作为责任保险的第三人——污损受害者的权益保护通常被忽视，实践中多适用行业惯例。
环境责任保险风险分摊机制主要表现为，排污单位因污染事故给第三人造成损害（包括人身伤害、财产损失以及环境损害）时，依法应当承担赔偿责任。［4］90对于环境责任保险相关法律法规来说，我国有的学者主张，应尽快研究制订《环境污染责任保险法》，并在《大气污染防治法》修改等立法过程适时补充相关环境单行法的强制投保条款，以全国性或地方性法规探索环责险的特别立法，以逐步建立“ 三板块”结构的环境污染责任保险法律体系。［5］166与此同时，笔者认为，空气环境污染问题与每个人的生活密切相关，民众对优质空气环境的要求也具有现实紧迫性，因此，我国亟需单独制定空气环境责任保险单行法，而不是一味地片面适用上位法的概括性规制。
二、我国空气污染环境责任保险之现存瓶颈问题
不可否认，空气环境责任保险作为一种“绿保险”，是当代治理空气环境污染的保护屏障和有效手段，并已经被很多国家积极推广与施行。在环境责任保险大框架下，我国空气污染环境责任保险已进行20 多年的试点工作，总体而言，无论是制度上具体实施还是形式上的过程推进，二者的实际成效都并不太明显。［6］230空气环境责任保险运行机制不同于一般保险运行机制，其具有长期性、隐蔽性以及近因复杂性等特点，我国空气环境责任保险又存在立法上的空白，使得整个空气环境污染问题始终难以形成一种长效解决机制。
空气环境责任保险通常仅承保突发性污染损害，对渐进性环境污染损害是否纳入保险合同承保范围存
在不同学术观点，但是，在我国各地在试点推行过程中，多将渐进性环境污染损害排除在保险合同的承保范围之外。同时，在学术界，也有学者反对将渐进性污染条款囊括在空气环境责任保险的承保范围之内。［7］119需要注意的是，“突发污染事故”有很大可能性引起“渐进性污染”。可见，目前我国未来的空气环境责任保险法规除了明确调整“突发污染事故”，也需要对因企业生产需要进行的经常性排污行为所导致的渐进性污染风险进行法律规制。
2018 年5 月7 日，生态环境部召开部务会议，审议并原则通过了《环境污染强制责任保险管理办法（草案）》（以下简称“2018 年《环境污染强制责任保险管理办法》或《管理办法》”），明确规定以从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位或其他生产经营者因其污染环境导致损害应当承担的赔偿责任为标的的强制性责任保险。草案以环境污染强制责任保险适用范围、监督管理、强制投保范围、保险责任范围等方面作为规定对象，使环境污染强制责任保险系统化，成文化。
2018 年《环境污染强制责任保险管理办法》第3 条，将投保主体与承保主体明确化，投保主体涵盖所有在中华人民共和国境内从事环境高风险生产经营活动的企业事业单位或其他生产经营者，对于承保单位，除了环境污染强制责任保险的商业性保险机构外，互助性保险机构也并列于内，投保主体与承保主体的明确化对风险分摊机制有良好的运行效应。草案第五条具体规定何为环境高风险生产经营活动，即强制投保主体范围，石油天然气开采、危险废物、基础化学原料制造、尾矿库、液体化工码头、油气码头纷纷入列。同时，上述《管理办法》第6 条，将第三者人身损害、第三者财产损害以及生态环境损害
纳入保险责任范围，为第三者遭到环境损害后寻求及时的赔偿救济提供了坚实法律基础与保障。与此同时，实体方面也在逐步完善与发展。与此同时，2018 年6 月，北京首例检方提起的大气污染公益诉讼案宣判，涉案企业被判赔89万元，这对于践行有关环境污染公益诉讼行动起到良好的示范作用。
我国《管理办法》的通过虽使得强制责任保险发展前景广阔，但实践中不可松懈。我国有关部门将如何尽快出台和落实《环境污染强制责任保险管理办法》，推动环境公益诉讼的进一步跟进，发挥空气环境强制责任保险的制度优势，以期从根本上达到可持续性的环境管控处理机制成为下一步发展重要目标，对打好打赢防治污染攻坚战具有重要战略意义。
从表1 可知，将环境自愿责任保险和环境强制责任保险两险种的功能属性区别开来，为空气环境责任保险的发展提供良好理论基础。无论从投保性质、投保意愿及社会性质，还是从道德风险、执行难度及法律效益角度来分析，结论是：空气环境责任保险唯有强制投保，方能更好践行绿司法、强制责任，达到法律效果与社会效果的统一。
三、外国治霾经验：曾经空气污染严重国家的立法借鉴
在英美法系国家中，英国和美国均有长期治理雾霾的历史，业已形成了一整套相对成熟的治霾经验与
配套法规。众所周知，英国首都伦敦被称为“雾都”，原因在于其高浓度的污染导致伦敦可见度极低。英国政府乃至世界都为之震惊，英国政府对此也极为重视，马上采取相关措施进行控制与治理。于是在1956 年英国通过了《清洁空气法案》，这是世界上第一部空气污染防治的法律，也是英国第一部取得卓越成效的空气污染防治法律，这部法律的诞生使英国的雾霾得到有效控制，给英国民众提供了相对良好的清洁环境。美国在大力发展工业的同时，环境也遭到了不同程度的破坏，1980 年《综合环境反应、赔偿和责任法》确立了“危险物质超级基金”，这一联邦基金的出现使得环境污染事故发生后，受害人可以向侵权人提出赔偿请求，或者求助于基金，基金也有权就这一请求向环境侵权人要求赔偿。［5］81这为美国的雾霾治理取得了卓越的成效并对受害人救济提供了新的典范。时至今日，两国后续又制定了许多有关防治空气污染之环境法规，从全球的视角来看，构建了世界划时代意义的环境治理和环境救济的法律体系和法律框架。
德国环境责任立法和环境责任保险制度在国际上走在前列。最初环境责任保险都被包含在一般责任保险中，到了20 世纪80 年代，由于保险公司突然面对大量的慢性、长期潜伏性的环境污染损害的保险赔偿，所以不得不最终将环境责任从传统的一般责任保险中予以排除，而另外独立发展环境责任保险，以专门应对环境污染责任的可保性问题。德国经过较长的历史发展阶段和不断的制度创新，目前已构建了《环境责任保险一般条款》《环境责任基础保险一般条款》《环境损害保险一般条款》等标准保险。［9］131其制度及政策顺应国内发展潮流，使德国有效避免了环境的过度污染，也保障了环境损害人的救济方式。
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