㊀㊀２０２１年２月㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀学㊀术㊀交㊀流㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ｆｅｂ．，２０２１总第３２３期㊀第２期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＡｃａｄｅｍｉｃＥｘｃｈａｎｇｅ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＳｅｒｉａｌＮｏ．３２３㊀Ｎｏ．２㊀经济学管理学研究
［收稿日期］２０２０－１２－３１
［基金项目］甘肃省社科联和甘肃社会科学学术基金会资助项目：陇东深度贫困地区２０２０年后扶贫巩固提升路径研究（２０１９ｚｚ０２４）；陇东中小商业企业研究中心资助项目 陇东中小企业管理创新研究 （ＬＤ２０１８１２１８）；甘肃省社会科学规划项目 甘肃十四五期间统筹衔接脱贫成果巩固与乡村振兴战略实施路径研究 （２０２０ＪＪ０）
李㊀星
（陇东学院经济管理学院，甘肃庆阳７４５０００）
［摘㊀要］在脱贫攻坚与乡村振兴统筹衔接的关键节点，农村空心化成为阻碍实
扶贫工作重点县所辖Ｌ村脱贫攻坚和空心化治理由象征性协同向实质性协同的转
病毒是一种什么病毒?变历程㊂提出落实政策机制保障㊁干部队伍保障㊁思想观念保障㊁社会力量保障的政
什么兼职赚钱策建议，推动农村脱贫及空心化治理的深入协同和有机衔接㊂
［关键词］脱贫攻坚；农村空心化；协同推进
［中图分类号］Ｆ０６２．９㊀［文献标志码］Ａ㊀
［文章编号］１０００－８２８４（２０２１）０２－０１１１－０７
深入推进脱贫攻坚，全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区㊂ ２０１２年年底至２０１９年年底，我国贫困人口从９８９９万人减至５５１万人，贫困发生率从１０．２％降至０．６％㊂然而，在工业化㊁城市化和户籍改革的推动下，农村土地资源大量闲置㊁人力资源持续流向城市，致使农村空心化现象突出［１－２］㊂２０１３－２０１９
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学术交流㊀２０２１年第２期
年，在全国人口数持续增长的背景下，我国乡村人口占全国人口比重持续下降，常住人口数由６．３亿人降至５．５亿人㊂要实施治理有效的乡村振兴战略，首先应该考虑农村空心化治理；要破解脱贫攻坚与乡村振兴在时间上的继起性和空间上的衔接性难题，理应考虑农村地区脱贫与农村空心化治理的政策协同㊂农村地区脱贫为 空心村 复兴提供机遇，空心化的有效治理为农村地区脱贫提供内生动力㊂两项政策交错执行对脱贫攻坚成果的巩固和乡村治理能力的持续提升提出了挑战㊂
㊀㊀一、脱贫攻坚与农村空心化政策协同分析
（一）虚假协同：冲突性凸现
吸引人才返乡就业㊁整治闲置土地是农村空心化治理的关键措施，因此治理效果在很大程度上取决于在外务工者㊁农村留守者㊁空心化治理者㊁社会力量等多方主体意愿和利益的博弈结果㊂政策主体通过社会力量宣传政策内容，推动外出务工者返乡浪潮，说服驻村村民配合政策实施；驻村村民既希望外出务工家人获得可观的收入，又期望家人团聚；社会力量发挥舆论导向作用，对其他主体态度转变产生影响㊂两项政策协同推进初期，各主体立场鲜明㊁坚定，政策执行冲突性凸现㊂
图１㊀利益冲突主体关系图谱
１．社会力量支配象征性虚假协同：政策协同模糊程度与主体冲突程度双高
由于致贫原因和农村治理地域差异性，中央政府在出台纲领性的纲要㊁指导意见时，扩大了政策目标的模糊程度㊂含有模糊性的政策易于被各地方政府接受，为地方政府提供积极性的发挥空间㊂２０１３年１１月２０日，Ｈ省委省政府出台的‘关于贯彻落实 中国农村扶贫开发纲要（２０１１ ２０２０年）⓪的实施意见“，结合自身发展特征，对目标进行细化，进一步明确政策推进方式和手段㊂Ｆ县 将年人均纯收入２３００元以下有劳动能力的农村人口作为扶贫开发的主要对象 ，并 对列入规划的６０００个扶贫开发重点村分两批进行扶持 ，但是政策目标和执行手段的模糊性在一定程度上加深了各主体对政策认知的冲突性，进一步加深政策模糊程度㊂Ｌ村在省文件的指导下稳步推进脱贫攻坚，同时将易地扶贫搬迁和农村空心化治理列入政策重点㊂但脱贫攻坚与农㊃２１１㊃
脱贫攻坚与农村空心化治理
村空心化治理在政策文件中并未达到地位上的平等，本质上农村空心化治理作为脱贫攻坚分目标㊁分任务，自身具有依附性㊂Ｌ村在脱贫攻坚政策文件的指导下，引进企业㊁发展产业，鼓励村民加入劳动市场，增加村民整体收入；宣传闲置土地整治的意义㊁旧房改造的目的，挨家挨户走访动员㊂然而，脱贫工作在农村人口空心化㊁老龄化背景下推进，村民乡土情结浓厚㊁思想观念保守，一系列举措不仅收效微弱，甚至适得其反㊂在此阶段农村空心化治理停滞不前，与脱贫攻坚并未实现协同发展㊂
当思想守旧㊁乡愁浓厚的 留守村民 成为政策对象时，农村脱贫受制，农村空心化治理效果甚微㊂此时，社会力量舆论导向与村民的态度呈正相关，影响着象征性政策协同执行效果㊂
２．权力自主性支配政治性虚假协同：政策协同力度加大但主体冲突凸显
陈艾森个人资料２０１６年Ｈ省委省政府印发的‘关于加快推进美丽乡村建设的意见“，明确提出要 美丽乡村建设与扶贫攻坚有机结合起来，统筹推进，形成合力 ㊂随着美丽乡村建设的提出，Ｌ村在脱贫同时将治理 空心化 纳入政策进程，政策协同目标逐渐清晰，协同模糊性降低㊂同时，意见指出对 空心率高达５０％㊁剩余户少于１００户的空心村 实施搬迁，开发 有市场价值的空心村 的旅游功能，推动旅游脱贫㊂
然而，要求政策设计者具有清晰的目标且采用有效的因果理论来行事是不现实的［１６］，因此模糊程度弱化是政策执行的理想状态㊂政策由高模糊状态发展至低模糊状态容易出现职能交叉㊁权责冲突等问题，加剧了政策执行主体间的冲突性㊂脱贫攻坚工作由各地专门扶贫开发工作室（小组）负责，而农村基层治理工作则涉及多个部门，Ｈ省虽然明确提出扶贫政策与农村治理的协同发展㊁提出空心村治理的总体方向，但是并未对协同推进体系和各自权责做出明确规定㊂在政策利益主体冲突程度较高的情况下，地方政府统筹下各部门的权力自主性成为影响政策协同推进的主要因素，容易导致 部门 职责 差异化，此时政策间博弈演变成部门自主权之间的博弈㊂（二）协同推进初见成效：模糊冲突有所缓和
１．政策冲突性的缓和
Ｌ村脱贫与空心化治理是否协同㊁协同成效如何在很大程度上取决于政策执行冲突程度㊂政策未能充分地将各主体利益纳入政策制定过程中时，冲突性已然存在，当地方政府出台政策合理㊁执行方式得当时，冲突性有所缓和，各主体在自身权力㊁利益得到维护的同时对两者的协同持支持或中立态度㊂为实现农村脱贫和空心村治理的有效协同，用新思想㊁高站位推动农村可持续发展，２０１５年１１月Ｈ省人民政府办公厅提出‘关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见“，省扶贫办参与制定 开发农业农村资源支持返乡创业行动计划 ，向农村输送高素质返乡人才㊂同年Ｆ县委决定将返乡创业青年作为干部后备军进行考察培养，既吸引人才引进又确保 造血 脱贫㊂相
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关政策吸引了大量外出务工青年返乡就业，以往与政策执行主体的拉锯战就此停歇，对政策的认同感削弱了政策执行的冲突性，人才的回流为经济发展缓慢㊁缺乏活力的村庄注入了新鲜血液，返乡青年带领Ｌ村在脱贫工作上稳步前进㊂
返乡青年进入协同过程，血缘㊁情感成为说服村民响应政策的纽带，以点带面，缓解村民与政策执行主体之间因既得利益产生的冲突矛盾㊂２０１５年Ｌ村两委换届选举后，青年代替了中老年㊁外出务工先进者代替留守家乡的保守者㊂依靠青年㊁依托新思想，脱贫攻坚政策与农村空心化治理协同推进
渐入佳境㊂临近２０２０年，作为巩固脱贫攻坚成果的农村治理成为政策制定和执行的主要内容㊂
２．地方资源推动行政性协同执行：政策日益清晰且主体冲突逐渐缓和当政策目标清晰㊁执行手段明确㊁主体张弛有度时，农村脱贫和空心化治理的协同推进效果则取决于地方产业和公共服务资源的丰富程度㊂在‘关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见“和‘关于加快推进美丽乡村建设的意见“的双重推动下，２０１６年后脱贫攻坚与治理农村空心化协同推进呈现出低模糊 低冲突的行政性执行特征㊂
通过Ｈ省㊁市㊁县 转译 的政策文件，结合县区经济基础㊁综合情况，以较强的机动性指导着Ｌ村的脱贫攻坚工作和空心化治理，各级政府分别向Ｌ村输送工作队，协助Ｌ村扶贫治理并行㊂随着Ｌ村脱贫工作的深入推进，打造支柱产业㊁扎根乡土脱贫，高山林果业㊁食用菌产业㊁旅游产业带动了Ｌ村经济发展，２０１７年实现整体脱贫㊂与此同时，人才的回流为Ｌ村的可持续发展提供了新鲜的血液㊁永动的活力㊂地方产业的发展和Ｌ村公共服务资源供给增加，成为影响外出务工者返乡创业的决定性因素㊂人才回流为解决土地资源抛荒㊁公共资源闲置㊁精神文明缺失等空心化问题提供了坚实的保障，巩固脱贫攻坚成果的同时农村空心化治理得以开展，此时两项政策协同推进初显成效
母亲节是什么时候㊂
图２㊀行政性执行支配性要素关系图
（三）治理困境再凸现：政策再现模糊性
１．政策协同再现高模糊性
２０１８年３月，为了促进农村协调发展，建设生态宜居的美丽乡村，省委省政府办
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脱贫攻坚与农村空心化治理
公厅印发‘农村人居环境整治三年行动实施方案（２０１８ ２０２０年）“，强调 加强村庄规划管理 ，积极整治空心村，到２０２０年实现乡村规划管理全覆盖㊂同年８月，Ｈ省政府召开省级 空心村 治理工作推进会议，会议确立了 分类施策㊁因地制宜，合理确定治理和安置模式 ，并 采取市场化方式，吸引社会资本参与治理 ㊂在两者交汇的特殊时期，脱贫攻坚已经初见成效，农村治理作为巩固成果的重要方式得到政府以及社会各界力量的关注，各主体对以 造血 实现农村可持续发展，达成了高度认同，使得两项政策张弛有度㊂
方案的出台和会议的召开，缓解了政策的冲突性，但是，随之而来的是政策目标和政策执行方式的再度模糊化㊂随着脱贫攻坚验收节点的临近，农村空心化治理的目标不再局限于人口回流㊁设施完善，而 巩固成果㊁振兴乡村 成为空心化治理的潜在目标㊂但是，如何整治 空心村 ㊁如何以治理防止返贫，尚无明确㊁清晰的方案和意见㊂农村脱贫与空心化治理协同进入二次高模糊阶段，呈现出高模糊 低冲突的试验性执行特征㊂
２．具体情境引导试验性协同执行：主体利益一致然政策协同重现模糊
２０１５年以来，Ｆ县按照省‘ 十三五 易地扶贫搬迁规划“，通过易地扶贫搬迁项目推进农村空心化治理，现已将包括Ｌ村在内的空置率达５０％的１５个空心村全部纳入易地扶贫搬迁安置区㊂安置点多数为独立小区，从农村住房到高楼住宅，改变的不仅是住房结构，村民的心理状态㊁行为方式，甚至管理理念均被纳入变迁之列㊂政策执行面临新的困境㊂
为什么不取消绿皮火车第一，搬迁村民产生抵触心理㊂安置区内容纳了不同地区搬迁而至的村民或贫困户，因此安置区内的社会交往仅限于 同质体 之间，造成居民内部的居住分化甚至阶级分化［３］，对农村基层治理产生负面效应㊂
第二，安置区治理方式模糊㊂空心化的 复兴之路 改变了治理方式，由原来 一村一套班子 变为 一楼多套班子 ，一栋楼内居住着不同行政村的村民，同村村民之间存在分散性，导致治理客体交叉化㊁杂乱化㊂
第三，安置区治理主体缺位㊂目前Ｌ村安置区内并无统一明确的管理队伍，内部遴选易打破安置区内的均衡状态，外部聘任尽管是优先方案，但容易出现信息断层㊂农村空心化后期治理的停滞不前，使得脱贫攻坚成果的巩固效果大打折扣，对两项政策的协同推进产生威胁㊂ 心有余而力不足 诠释了Ｌ村现阶段高模糊 低冲突的试验性协同执行，安置区治理实际效果㊁具体情境成为现阶段Ｌ村政策协同执行的支配性因素㊂对于安置区内的各项事务，尚无相关指导文件㊁政策意见，因此作为治理主体的
吴亦凡和李小璐短信管理人员只能借鉴其他安置区的经验，具体问题具体分析，在不断摸索中整治空心村㊁巩固脱贫成果㊂
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