郭道晖
内容提要知情权和信息公开体现主权在民和国家资源共享的民主、共和原则，体现保障公民权利和制约国家权力的宪政原则。知情权是公民参与国家政治的前提，信息公开是国家权力主体对公民对社会的义务，是实行民主政治和法治的基本原则之一。实现信息公开和阳光下的政府，有赖于我国民主的不断扩大和法治国家的建立；有赖于党政干部对人民负责的观念的树立与增强，更有赖于全社会的共同努力。
关键词知情权信息自由信息公开
知情权与信息公开的概念与理念
(一)知情权和信息自由的主体及权利性质
知情权，英文是right to know，又称/知的权利0、/了解权0等等。它的含义是：有关主体有获知与他有关的情报信息的权利。知情权还包括传播情报信息的权利和自由，于是又产生了/信息自由0的概念。基于这种权利和自由，就要求有关主体有向公众公开它掌握的相关信息的义务。于是就产生/信息公开0的概念与立法。
知情权、信息自由和信息公开这三者，是密切相关的。单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空；没有知情权，当然就不可能有传播信息的自由；有了获知的情报信息的权利，而无传播自由，则事实上是剥夺了表达自由或言论自由，知情权也会是跛脚的权利，难以发挥其应有的作用。
知情权和信息自由都是属于权利范畴，它们的主体是公民或社会组织。但就权利的性质而言，二者也有一些区别：知情权属于一种请求权，或称/信息公开请求权0，是积极的权利，国家机关要承担义务去满足和保障这一权利的实现；信息自由则主要是要求国家机关或其他社会主体不得侵犯公民和社会组织获得和传播信息的自由，是消极性的权利。知情权和信息自由既是公民和社会组织的民事权利，也是政治权利，而且是一项基本人权。
作为民事权利的知情权，直接关系社会成员的切身利益。如政府征收公民或法人的土地房屋，后者有权要求政府必须说明理由和补偿承诺；股民有权要求股份公司向股民公布其经营情况和账目；消费者有权要求生产者或销售者明示商品的生产和保质日期、价格等。
知情权更主要是作为一种政治权利，关系到宪政的实施和国家与人民事业的兴衰。它是公民行使言论、集会游行示威、结社、出版等表达自由和选举权、监督权等基本权利的基础和前提，也是由这些基本权利衍生的，不得剥夺。在信息化和互联网时代，实行情报垄断和新闻封锁，也几乎是不可能的。
知情权与信息自由还是一项基本人权。人权是基于人的自然和社会本性的需要而产生的社会
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权利，是先于法定权利而存在的社会道德与习惯权利，是/人皆有之0(普遍性)和/人该有之0(应然性)的权利，否则就会失去作人的资格与价值。知情权和信息自由成为一项基本人权，首先是基于它们是人类生存的基本需要。因为人是社会动物，只有依靠人组成的社会共同体的集体力量才能对付自然和其他外来因素的影响和控制，求取生存。为此，就必须了解外界和共同体内部人与自然、人与人之间的各种情况和信息，才能确定如何获取其生存所需的物资与精神文化资源，抵抗、对付外来的侵扰。基于此，知情权可以说是由生存权派生出来的一项基本人权。
知情权和信息自由是人的表达自由和言论自由等基本人权的必要前提，也是实现公民政治参与的前提条件。
知情权作为人权提出来，首见于法国，其后散见于国际人权文件中。法国1789年的5人权宣言6，其第15条规定:/社会有权要求全体公务人员报告其工作。01946年联合国通过的第19号决议中确认:/查情报自由原为基本人权之一，且属联合国所致力维护之一切自由之关键。01948年5世界人权宣言6第19条规定，人人享有通过任何媒介寻求、接受和传播信息的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他选择的任何其他媒介。1978年联合国通过的5关于新闻工具有助于加强和平与国际了解，促进人权，反对种族主义、种族隔离及战争煽动的基本原则宣言6第2条声言:/享有主张、发表意见和新闻等自由的权利，被公认为人权和基本自由之不可分割部分。0
(二)/信息公开0的主体与性质
在民主国家,/信息公开0的主体主要是指受人民委托掌握国家权力的主体，亦即立法、行政、司法机关，以及某些由政府授权的半官方的社会公共机构和某些中介组织。他们必须公开其与社会成员利益相关的政务或公共事务。
这种政务公开，是实行民主政治和法治的一个基本原则。如列宁所说:/完全的公开性0是民主的一个必要条件,/没有公开性而来谈民主是很可笑的。0¹西方民主国家大都有政府情报公开法或/阳光法0。
在现代，随着权力的多元化和社会化，信息公开的主体已不限于国家政府，许多非政府组织，包括企业、事业组织，多元化的社会团体，都掌握着一定的社会资源和信息，从而也就有了可以支配他人的社会权力；它们对于其所属的内部成员和与其利益相关的外部社会成员，也都有应予公开的社会公共事务、校务、商务、社团和社区公共事务等。即使是医疗卫生机关团体，也有医务公开的义务。如美国哈佛大学公共卫生学院为研究基因的需要，在中国安徽农村擅自对数以万计的农民抽取血样，我国报纸指出这是/基因侵权0)))侵犯了献血者的/知情同意权0和/知情选择权0。因为，按1947年8月国际纽伦堡军事法庭颁布的5纽伦堡法典6，一切或实验都必须向病人或受试者说明方法以及可能的副作用，以便当事人确定是否同意或加以选择。而该学院主其事者并未向献血者告知上述情况及献血者的权益。º此外，在互联网时代，公民个人也掌握大量信息并公开传播，这也应属于公民信息自由、表达自由的权利，而
且公民掌握的信息，有时还可以成为影响、支配他人的社会权力。可见，在现代化社会，公民不仅是信息自由和知情权的权利主体，而且是掌握与传播信息，以之支配他人的权力主体。
信息之所以必须公开，是基于主体掌握并行使权力，而任何权力(不论是国家权力还是社会权力)都是以有受其强制性权力的影响或支配的相对人为条件的，是关系相关人的利益的，因而，相关人就应享有知情权(权利)。否则，听任权力者暗箱操作，权力失去监督，权力者就必然会腐败或专横，权利者就无法保障其权利与利益。同时，从根本上说，权力者所以能掌握有关信息，是基于能运用权利人赋予的权力，而权力应是为权利服务的。人民的国家，不仅一切权力来自人民，属于人民，而且国家所掌握的资源，包括信息资源，也都应由人民共享，不能由国家、政府垄断。
那么，信息公开是权力还是义务或者职责?对权力主体而言，对其掌握的情报信息，当然有依法决定是否公开、公开哪些和什么时候公开的自由裁量权力，但这种自由裁量权是由法律来规定
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的。决定是否公开和公开多少以及公开时限的权力机关，不应是行政机关和司法机关，而应是代表人民意志的立法机关，即由立法机关运用立法权，制定情报公开法和保密法。政府则是依法执行，亦即依法
履行其情报公开的职责。当然，在法定范围内，行政机关在具体执行中，在掌握公开与保密的界限与量度、时机上，也有一定的自由裁量权(权力)，但他们也只能按照法律(情报公开法)规定的内容、范围、对象、时间等依法裁量。因而，信息公开主要是它们的义务或职责。
(三)保障知情权和实行信息公开的意义
保障知情权和实行信息公开对实行社会主义宪政，实现民主决策与科学决策，实行市场经济，适应/入世0均有着重要意义。
第一，是实行社会主义宪政的重要一环。知情权和信息公开是体现主权在民和国家资源全民共享的民主、共和原则的，也是体现保障公民权利和制约国家权力的宪政原则的，知情权更是公民参与国家政治的前提。
第二，是实现民主决策与科学决策的条件。信息公开不只限于结果公开，而且要求过程公开。这既便于公众了解政务的全貌，监督其立法、司法和行政执法的程序，也有利于公众参与决策，充分反映人民众的意见与多元化的利益。集中众的智慧，使决策建立在广泛的众基础上，便于决策在众中顺利推行，使决策更合情合理，合乎客观事实和规律，避免失误。
第三，是市场经济中公平竞争和遵守诚实信用原则的需要。除非属于不应公开的商业秘密、专利技术外，
有关商业信息不能独家垄断；有关消费者的利益的情报，必须如实地向公众公开说明、通报。市场经济必须是讲法治和商业道德与信用的经济，必须保障消费者、股民的知情权和市场经济主体之间的情报公开。
第四，是/入世0的需要。WT O的目标是建立一个完整的、更有活力的和持久的多边贸易体制。建立公正、透明的市场制度，排除政府对市场的不当干预，保证自由竞争，始终是W TO的追求目标，因此，信息公开制度可以说是W TO的一项必然要求。几乎所有的W TO法律文件都规定和贯彻了政府透明度的原则。如关贸总协定第10条第1款规定，缔约国有效实施的关于海外对产品的分类或估价，关于税捐或其他费用的征收率，关于对进出口货物及其支付转账的规定、限制和禁止，以及关于影响进出口货物的销售、分配、运输、保险、存仓、检验、展览、加工、混合或使用的法令、条例与一般援用的司法判决及行政决定，都应迅速公布，以使各国政府及贸易商熟悉它们。一缔约国政府或政府机构与另一缔约国政府或政府机构之间缔结的影响国际贸易政策的现行规定，也必须公布。该条第2款还规定，非经正式公布的措施，不得实施。
WT O除要求政府规章制度公开外，必要时还要求政府进一步公开与贸易有关的政府信息，包括要求成员国政府设立信息查询点，供其他成员国和贸易商了解有关法律规定和政府信息。此外,W TO还设立了贸易政策审查机制，通过定期审查成员国的贸易政策和实践，评价被审查国家政府透明度的发展状况。
信息公开制度的由来与发展
(一)知情权与信息公开制度的由来
知情权、信息公开、阳光下的政府等概念和制度，是直到20世纪50~60年代才逐渐形成和明晰的。在美国立宪时，虽然在其十条宪法修正案即/权利法案0中有关于言论自由和出版自由等规定，但并没有提及知情权或信息自由的概念。1787年，美国独立宣言的起草人托马斯#杰弗逊给友人的一封信中认为:/我们政府的基础源于民意，因此，首先应当做的就是要使民意正确。为免使人民失误，有必要通过新闻，向人民提供有关政府活动的充分情报。0他还提出了/表达自由0的概念，其中就包含了把掌握的信息公开表达、传播出来，即信息自由和信息公开。他指出，政府信息公开的重要性如同太阳对空气中的细菌一样重要，也像路灯对防止小偷一样重要。但那时由于受历史局限，对知情权的重要性和必要性还不十分明确。因为200多年前，各国包括美国还处在/小政府0的时代，人们接触到的政府机构，只是邮局和警察。政府对公民个人生活的干预较少，人们还
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知情权与信息公开制度
不大感觉到政府权力对公众的威胁，公民不大关心政府的活动情况，也就提不出知情权和政府信息公开的要求。
到20世纪，人类进入飞速发展的时代，为了适应经济和科技的发展和人民日益增长的物质与精神和各种社会服务的需求，政府机构不断增加，权力极度扩张，无所不在、无所不至地侵入人们生活的各个领域。一个人从摇篮到坟墓，全部信息都掌握在政府手里，并受到政府的各种支配和控制。政府通过身份证、户口簿可以掌握每个人的出身日期、家庭情况；可以决定是否允许堕胎或多生孩子；可以规定我们的日常用电用水；可以控制物价和增加个人所得税,，人们越来越感到自己的一切都受制于政府，因而就要求知道政府究竟在干什么和怎样干，是否侵犯了公民和社会组织的权利和隐私；也要求政府信息公开，公众可以监督并参与政府决策过程。在美国，促成此事的是, 1954年美国在南太平洋进行核试验导致核辐射，政府以国防安全为由，拒绝向记者透露相关信息，从而激起广大民众不满，强烈要求公开有关资讯，制定有关法律，形成一个强大的社会运动。于是，知情权与信息公开的立法应运而生。
(二)各国信息公开立法概况
1966年美国率先制定的5信息自由法6(Free2 dom of Information Act),1974年颁布的5个人隐私法6(The Federal Privacy Act),1976年通过的5阳光下的政府法6(G overnment in the Sunshine Act), 1996年的5电子化信息公开法6(Electronic Freedom of Information Ac t)，以及1972年的5联邦咨询委员会法6(Federal Advisory Committee Act)等一系列全国性立法，配合美国宪法第一条修正案、第四条修正案和第十四条修正案，形成政务公开的法律保障体系。此后，各国与一些组织也都积极地制定有关知情权和信息公开的立法。如澳大利亚于1982年颁布了5信息自由法6；欧盟早在1970年代就发布了一系列文件，确认了
对信息自由的保护, 1999年10月并组成了专家小组拟定5信息自由法6(草案)建议稿；欧洲人权法院也积极地以判例法确认公民的信息自由权。欧盟的许多成员国如丹麦、芬兰、爱尔兰也均相应地颁布了5政务公开法6、5政府行为公开法6、5信息自由法6等。此外，比利时、法国、德国、奥地利、意大利、荷兰、卢森堡、西班牙、瑞典和英国也都在本国宪法或者基本法律当中确认了公民获取公共信息的权利。
各国有关政务公开立法的内容主要包括确认政务公开的范围；信息自由的具体行使程序；对公民信息自由权的公力救济，尤其是司法复核等。»
(三)美国信息公开立法简介¼
美国关于政府信息公开的立法，主要有如下法律:
一是1996年的5信息自由法6(实为5信息公开法6)。本法规定了行政机关应当向公众公开哪些信息，如何公开信息，公民如何索取政府信息，如遭拒绝时应如何通过司法程序取得救济等重大法律原则。它首先规定，每个机关都应使公众可以获得下列信息：其总部和基层组织的机构设置；其功能运转和做出决定的一般途径和方法；程序规则，以及所有文件、报告和检查的范围和内容；实体规章及其政策说明和普遍适用性解释。
根据公布的规章，各机关应保证公众可以查阅和复制对案件所做出的最终裁定意见，包括补充意见、不
同意见和裁决令；政策的说明和解释；行政人员手册以及发给行政人员并影响到某公众成员的指示等。其中规定行政机关应当向公众公开每个案件的处理结果。为了保证公民及时迅速地得到行政机关的信息，本法还规定各行政机关在收到公民索要某种信息的申请后，应在10天内提供。如行政机关基于法定理由不予提供，要向当事人书面说明不服此决定应向何处申诉或起诉，拒绝提供的理由也必须书面上报国会，以便国会监督。
二是1976年的5阳光下的政府法6。5信息公开法6要求行政机关将其行政规章公开，实际上是只要求行政处理结果公开。但这还不够，还应将行政过程公开，以便让公民同步享有行政信息，及时参与行政，监督行政。20世纪70年代初，发生了震惊世界的尼克松水门事件案，美国人要求行政过程公开的呼声日益高涨，最终导致国会于1976年制定了5阳光下的政府法6，编入法典的名称是5公开会议法6(Open Meetings Act)，要求政府
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在众目睽睽的阳光之下办公，不得暗箱操作。该法要求一切行政会议除法定的例外之外，一律公开举行；公民可以旁听，会议结束时公开会议记录；不允许私下磋商达成某种妥协或决议。
三是1996年的5电子化信息公开法6。随着互联网的诞生，美国国会于1996年制定了5电子化信息公开法6，要求各行政机关采用互联网技术向公众公开行政信息。此法公布实施后，美国行政机关都相应设立了自己的网站，把自己所拥有的信息，根据5信息公开法6的要求全部及时地放到网站去让公众自由调取、查询，这大大便利了行政机关公开其信息，也大大便利了公众了解、获取行政信息。可以说，由于互联网的出现和1996年5电子化信息公开法6的制定，美国政府信息公开发生了革命性的变革，即发生了由政府应公民申请而提供相应信息，到政府机关主动向公众发布信息的变革。侵害公民个人信息
四是1974年5个人隐私法6。与政府信息公开的宪法原则相匹配的另一个美国宪政原则是个人隐私不得侵犯。现代国家掌握公民如此多的个人生活信息，实施5信息公开法6很容易连带把公民个人的隐私也泄露出去。为了平衡两者，导致了1974年5个人隐私法6的出台。该法确定了政府机关通过法定程序收集和保存涉及个人隐私的档案信息，应向当事人个人公开的原则。当事人对记入档案的不正确的个人信息有权要求相应机关改正。当事人对拒绝修改档案的决定有权要求复议。如发现政府不予纠正的，当事人可以向法院提起诉讼。若法院审理查明确有误载，则责成有关机关依法纠正，视情况给予当事人以相应的民事赔偿；故意伪载他人档案的，要依法追究其个人的刑事责任。
此外，关于国会的信息公开。以上立法只是适用于行政机关，而不适用于国会和法院。美国国会信息对公众的开放度自始都是很高的。国会会议、各种专门委员会的会议及其听证会也都公开举行。与国会开会一样，听证会也可由广播电视现场报道。涉及国防外交敏感问题时，也可以秘密举行。各专业委员会
决定举行秘密听证时，要由该委员会全体委员投票表决决定。公开举行的国会每天开会的文字记录都在当日公布。国会通过的所有法律、决议、报告等文件都一律在国会指定的出版物上公开发行。
关于司法机关的信息公开。美国的法院审理任何案件都公开举行，只有涉及未成年人及极少数涉及国家机密的案件允许不公开审理。法院开庭前也要预先告示何时由哪个法官审理什么案件，任何人都可旁听。案件审结后，判决书必须全部向公众公开，包括载明每名参审法官的意见。判决以多数法官的意见为准。但是，持不同意见的少数法官的法律意见也要在判决书上详细载明，并予以公开。任何人都可以向法院直接索要自己感兴趣的判决，法院有义务提供(法院可以收取复印成本费)。法院判决还可以通过因特网向公众迅速公开。
我国信息公开制度的历史进展与问题
(一)我国信息公开制度的形成过程
社会主义国家过去被外人统称为/铁幕0或/竹幕0，这固然是一种诬称。但毋庸讳言，这多少也反映这些国家对外对内开放不够，民主的公开性较差。我国在以阶级斗争为纲时期，以对敌专政的需要为辞，保密至上；同时，在计划经济一统天下的局面下，一切由国家安排，公民无需过问，也无从过问；加上多少受封建的文化专制主义和愚民政策的遗毒的影响，没有人民知情权的概念。在民主革命时期，出于动员和团结人民众的需要，党的领导人也曾强调过政策公开的原则。如5对晋绥日报编辑人员的
谈话6中说过：党的有关政策/都应当在报上发表，在电台广播，使广大众都能知道0。才能/使众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益奋斗0。周恩来也指出过:/任何政策的决定或改变，任何政策中的正确的部分或错误的部分，必须适时地不但向干部而且向众公开指出，才能得到众的了解和拥护而成为力量。0½当然，限于当时的状况，这种认识主要是从党的众路线上着眼，没有从人民众的知情权和党政机关信息公开的义务的角度上来对待。
改革开放时期，中共十三大提出要提高党和
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知情权与信息公开制度
国家机关活动的透明度。1988年中央书记处提出实行/两公开一监督0的原则(即办事制度与办事程序公开；办事结果公开；接受众监督)。1995年确定了实行/依法治国0的方略后，一些省市建立/办事公开0、/政务公开0，以及公开选拔干部等制度。1997年党的十五大报告进一步提出/坚持公平、公正、公开0的原则，实行/政务公开0，并在全国推行，同时也促进了5行政处罚法6、5行政复议法6、政府采购制度中的公开性。5档案法6、5保守国家秘密法6也适度放宽了保密范围与时限。在国家人事部和中组部联合发布的52001至2010年深化干部人事制度改革纲要6中，确定了党政领导干部公开选拔和任前公示制度。在新世纪到来时，政府上网工程也纷纷起步。但也应看到，我国信息公开还存在着问题。
一是受文化专制主义和愚民政策的余毒影响。中国封建文化传统是奉行/民可使由之，不可使知之0的愚民哲学的。遗毒至今，影响不小。文化大革命时期，四人帮严密控制新闻舆论,/两报一刊0垄断一切，造成民众新闻饥荒。
实行信息公开与信息自由，是民主、自由的一大进步，试图垄断信息，遏制人民的知情权，拒绝公开信息，是文化专制主义的流毒。有些领导干部抱着/防民0的观念，怕将政策的失误及其遭致的损失后果、党政干部的违法案件、腐败丑行等公之于众，会产生/副作用0，不准公开曝光。这实际上是不相信人民众的辨别力，结果反而是包庇和助长了腐败。马克思曾经讽刺那些害怕把真情和阴暗面暴露出来的/书报检查制度0，是/一个江湖医生，为了不看见疹子，就使疹子憋在体内，至于疹子是否将伤害体内纤弱的器官，它是毫不在意的。0¾在指示扩大发行5参考消息6时曾指出，把/毒草0、非马克思主义、反马克思主义的东西摆在人民众面前，就是像种牛痘一样，人为地把病毒放到人体里面去，以增强人们的免疫力。/不要封锁起来，封锁起来反而危险。0¿他敢于放手相信众能辨是非，这种自信力与魄力，是很值得现今的人们思考的。
值得注意的是，有的基层干部为了掩盖其愚弄、欺骗乃至掠夺众的不法行为，竟然封锁党和国家为民谋福利的政策、法律(如有关减轻农民负担的规定)，不让老百姓知道。列宁曾经指出，资产阶级在革命时害怕人民愚蠢，而在掌握政权后则害怕人民聪明。这些干部的心态也正是如此。
二是在我国，一些行政机关和领导干部往往把信息公开看成是由自己决定的权力，而不是必须依法履行的义务。他们认为，公开的内容、范围、程度、时限、对象等等的主动权，都掌握在行政机关和领导人手里，听由自己裁量，而不是按照法律、法规的规定，履行职责。譬如，法律规定了某些立法、决策必须事先经过听证，而有些机关在作出关系利益相关人的重要决定时，却不经听证程序。这类/权力型0的信息公开，与服务于公民的知情权的/权利型0的信息公开大异其趣。这种观念长期得不到改变，也与我国信息公开立法不健全，没有对信息公开的强制性的规定和责任追究制度有关。
三是保密范围过宽，信息自由度过小。如1996年6月6日国家审计署和国家保密局公布的5审计工作中国家秘密及其密级具体范围的规定6中，规定/涉及党和国家领导人重要问题的审计调查情况和结果0属于绝密事项。/省、自治区、直辖市、全国性业务系统(行业)重大违法、违纪案件的有关问题的审计或审计调查情况和结果0也都属于机密级事项。这些部级规章实际上是以部门权力修改了经国家立法权确定的保密法。结果变成只是对上、对内部公开，而不让众知晓，如此又何能受到众的监督?
四是形式主义不少，随意性较大。有人概括为/五多、一少、三不0，即口号多、检查多，停留在嘴上多、贴在墙上多、闪在屏幕上多；落在实处少；内容不实形式随意，程序不规范，制度不到位。À五是缺少责任制，监督不到位。一些有关政务公开的规定，虽然也有诸如对拒不公开造成不良后果的要/追究责任0之类的话，但过于抽象笼统，缺少详细、具体的公开程序和惩治办法，也很少规定知情权受侵犯时可采取的救济措施。迄今未见因拒绝公开而受罚的，也缺少对信息公开的强有力的监督机制。
(三)信息公开法治化
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