社会保障研究2021年第2期Social Security Studies No.22021
社保征缴体制改革的增收效应和降费空间”
—
—基于城镇职工基本医疗保险省际面板数据的分析
朱铭来1,2申宇鹏1高垚3
（1南开大学周恩来政府管理学院，天津,300350；2南开大学金融学院，天津,300350；
3招商银行总行基建行业战略客户部，广东深圳,518038）
式改革作为准自然实验，建立广义双重差分模型，实证检验征缴方式对城镇职工基本医
疗保险基金收入的影响，并进一步测算征缴体制改革的增收效应和降费空间。研究发
现，税务部门征收能够提高城镇职工基本医疗保险基金收入，预计增收规模在874亿~
1627亿元之间。同时，税务部门全责征收条件下,2018年仅需7.79%~7.98%的缴费率水
平即可保证职工医保基金累计结余可支付月数在6~9个月内，2025年这一费率水平则
可进一步降低到6.41%~6.59%。文章结论为评估征缴体制改革政策效果提供了经验
证据。
关键词：社保征缴体制改革；城镇职工基本医疗保险；增收效应；降费空间；广义DID —、弓I言
1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求在全国范围内建立以城镇职工基本医疗保险制度为核心的多层次医疗保障体系。随着经济发展和社会进步，城镇职工基本医疗保险制度不断完善，保障作用持续加强⑴。截至2019年，城镇职工基本医疗保险（本文中也简称“职工医保”）参保人数达到3.29亿人，基金支出12663.2亿元，有效保障了职工的基本医疗需求。但是，目前我国城镇职工基本医疗保险基金运行情况不容乐观。各省份职工基本医保实际缴费率长期低于政策缴费率（见图1），极大限制了基金收入增长规模［2］。而在人口老龄化程度不断加深、预期余命逐渐延长以及医疗卫生费用高速增长的现实背景下，基金支出规模却在不断扩大,2000—2018年，城镇职工基本医疗保险基金支出年均增幅为21.5%，高于收入年均增幅20.4%①，基金“穿底”风险逐步提高。
在老龄化程度加深以及预期余命延长不可逆的条件下，城镇职工基本医疗保险基金支出增长趋势无法缓
解，如何有效提高基金收入成为维持基金平衡的重要着眼点，而基金征缴是其中的关键一环。1999年1月国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，规定职工基本养老保险费、职工基本医疗保险费、失业保险费征缴实行属地化管理，三项社会保险费集中、统一征收，而征收机构由省级人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。这种二元征缴体制一直持续至2018年，逐渐形成了三种社会保险费征缴方式：一是由地税部门全责征收，代表省份有浙江、广东等；二
*本文系国家社科基金项目“职工基本医疗保险个人账户改革研究”（批准号：18BGL199）的阶段性成果。
①作者根据《中国统计年鉴》相关数据计算得出。
是由社保经办机构全责征收，代表省份有四川、吉林等；三是由税务部门部分代征，代表省份有甘肃、内蒙古等。三种方式并存使社保征缴呈现出低统筹性、分散化的特点，导致企业社保违规现象十分普遍［3］，主要表现在缴费基数不实和征缴率较低两个方面：根据《中国企业社保白皮书（2017）》，社保缴费基数合规企业比例持续下滑，由2015年的38.34%下降到2017年的24.10%；征缴率方面，以陕西省为例,2016年陕西省养老保险费欠缴企业达4700多家，欠缴金额约42亿元⑷。由此引发较为严重的社保基金收入流失。
对此，中共十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出，将各项社会保险费交由税务部门统一征收。2018年7月20日，《国税地税征管体制改革方案》正式出台，首次明确自2019年1月1日起，将各项社会保险费统一交由税务部门征收。这表明，过去征缴主体不一致、征缴模式分散化等长期困扰我国社会保险事业发展的问题有望得到进一步解决。但是，由于缴费基数核定的责任厘定等问题尚未得到合理解决，征缴体制改革引发了各方担忧［5］，因而国税总局发文暂缓对企业社会保险费的征收。那么，社会保险费征缴责任主体的统一作为此次征缴体制改革中最为重要的内容，能否解决社保基金流失问题，以及能否提高职工医保基金收入并带来更大的增长空间，是关乎征缴体制改革能否顺利进行、医保基金能否收支平衡的重要立足点。因此，本文借助省级面板数据，实证检验征缴方式对城镇职工基本医疗保险基金收入的影响，并测算征缴体制改革对于职工基本医保基金的收入增长效应，以及其带来的职工基本医保基金降费空间。
二、制度背景、文献综述与理论分析
（一）制度背景
自1999年《社会保险费征缴暂行条例》颁布后，我国逐渐形成了社会保险费由社保经办部门全责征收、税务部门全责征收和税务部门代征三种社保征缴方式。具体而言，社保经办部门全责征收是指由社保经办机构负责社会保险全部的登记、申报、核定、征缴、追欠、处罚和记账等工作；税务部门全责征收是
指社保费的征缴、追欠、处罚等工作全部交由税务部门负责；税务部门代征是指由社保经办部门负责社会保险费的登记和核定，并向税务部门传送征缴计划和额度，由税务部门代为征缴社会保险费［6］o分散化的征缴方式对社会保险基金运行产生了不良影响：首先，三种征缴方式代表了不同的征缴强度，各地社会保险基金收入因此差异化明显，部分地区企业社保违规现象十分普遍［7］；其次，属地化的管理方式也阻碍了社会保险统筹层次的进一步提高。
在此背景下,2018年2月28日中共十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，并明确提出，优化职能配置，将各项社会保险费交由税务部门统一征收。进一步地,2018年7月20日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，规定自2019年1月1日起，合并省级和省级以下国税地税机构，将各项社会保险费交由税务部门统一征收。该文件的出台引发了各界对企业社保负担加重的担忧，对此，国税总局又发文说明，对于尚未实行税务部门征缴社会保险费的省市，仅将区域内机关事业单位社会保险费征缴移交税务部门，暂缓企业社会保险费的移交。随着政策实行条件的进一步成熟，自2020年10月份起，企业社保费仍由社保经办部门征缴的省份陆续发文，将企业职工社保费统一划拨给税务部门征缴①。至此，我国社会保险征缴体制改革基本完成（过程详见表1）。因此，在一段时间内，我国经历了社保费一直由税务部门征缴或一直由社保经办部门征缴到社保经办部门征缴和税务部门征缴并存再到社保费完全由税务部门征缴的过程。征缴方式不同及变化带来的征缴强度差异使这一改革实践成为一项“准自然实验”，为本文提供了难得的研究机会。
地税税种及税率
①根据各省市部门和税务部门文件,2019年企业社保费仍由社保经办部门征缴的省份有北京、上海、天津、山西、山东、吉林、江西、广西、贵州、四川、西藏、新疆等。
表1征缴体制改革进程
时间点项目
2019年1月1日起2019年4月1日起2020年11月1日起将机关事业单位社保费（养老、失业、工伤、医疗和生育）划转至税务部门征收将城乡居民社保费（养老和医疗）划转至税务部门征收
将企业职工社保费（养老、失业、工伤、医疗和生育）划转至税务部门征收
资料来源：作者根据各省市人力资源和社会保障部门和税务部门的文件整理（具体文件见附表），此表中改革进程仅针对政策颁布前社保费由社保经办部门征缴的省份。
（二）文献综述
社保征缴模式是影响社会保险基金收支平衡的重要因素，与社会保障制度的历史、缴费遵从度和征收成本有关，并不断发展演变［8］o进而，社保征缴主体的选择也因社保征缴模式的演变而不同。Enoff和Mckinnon通过比较24个国家社保征缴模式及其运行状况发现，社保征缴主体的选择与覆盖率、部门协作
水平是社保征缴体制能否良好运行和能否形成较高遵缴率的关键影响因素⑼。而目前学界对于不同社保征缴主体的作用效果存在诸多争议。
1.支持税务部门征收
西方国家的社会保险资金主要有三种征缴模式：一是由社会保障部门征收，二是由税务机关征收，三是由基金管理公司或其他的独立机构征收。目前社保经办机构和税务部门仍是绝大多数国家的征缴主体，但税务部门所占比重稍高一些［10］。Stanovnik等通过比较三个中欧国家社保征缴制度演变过程发现，社保征缴主体演变的主流趋势是逐渐由税务部门负责征收，进而实现税费一体化［11］。因此，在西方国家普遍以社会保障税的形式征收社会保险费的背景下，国外关于社保征缴模式的研究主要以现行社会保障税的税率、税目以及政府支出等方面为切入点，分析社会保障税是否为社会保险资金的最佳征缴模式［12-'3］。
国内关于社会保险费征缴体制的研究，多是从不同角度比较税务部门和社保经办部门征缴方式的优劣，进而得出税务部门征缴优于社保经办部门征缴的结论。部分学者从征缴体制本身出发，认为组织财政收入是税务部门的天然职能，相较于社会保险经办机构，税务部门在企业信息、征税渠道有着不可替代的经验优势。因此，应当尽快改变我国社保征收的原有模式，将社会保险费统一交由税务部门征收，进而实现社保基金征缴的规范化和集约化，这也有利于规范社会保险费征缴行为、提高征缴效率和降低征缴
成本［14］。此外，还有部分学者结合征管大环境提出，相对于社会经办部门征缴，税务部门征缴更符合优化政府职能的普遍趋势，能够解决当前征管权责不清、征收权力不完整等诸多问题，应当启动社会保险由“费”改“税”的变革［15-17］o同时，还有部分学者通过总结借鉴国外经验，得出“税费征收一体化是必然趋势，应尽快实现社会保险费由税务部门全责征缴”的结论［18-19］o
近年来，也有学者对社保征缴模式的作用效果进行了实证检验。部分学者利用省级面板数据，以社会保险扩面率作为社保发展程度的衡量指标，比较不同征缴模式对社会保险的影响，最终发现税务部门的征收效果要好于社会保险经办机构，对社会保险的扩面率具有促进作用［20-21］。而郑春荣和王聪则聚焦社保征收成本和征收效率，认为税务部门征收具有规模效应，实现了征税成本率的明显下降和征收效率的显著上升［22］。此外，武汉市地税局课题组分析了武汉市社会保险费的征缴情况，指出地税部门全责征缴模式对扩大城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险覆盖率的促进作用最大，同时也对提高养老保险金基金收入起到了积极的作用［23］。
2.支持社保经办机构征收
国外研究中，也有学者认为社会保障税这一征缴模式存在瑕疵，与其他税种一起征收存在重复征税的嫌疑［24］。国内研究中也有部分学者反对由税务部门全责征收的方式，其认为由税务部门全权负责征收社会保
险费并不必然带来社保征收效率的提高。部分学者从部门间协调配合角度出发，认为由税务部门全责征收更容易引致部门间的“龃齬难合”，且随着非正规就业体的扩大，税务部门越来越难以掌握真实的费源情况，易引致社会保险费在征收过程中出现交易成本上升、漏征或漏管现象［25-27］。秦立建等分析了社会保险费征缴主体改革对中小企业的正负外部性的影响，认为税务部门统一征缴对中小企业形成的负外部性远远大于正外部性［28］。此外，也有学者从征收效率方面分析选择不同征收主体对征收效果的影响，并认为社会保险经办机构全责征收模式从总体上而言要好于税务部门全责征收模式，尤其在足额征缴率方面［29］O此外，鲁全从社会保险费的欠费率与清欠率角度进行分析，认为整体上实行社会保险经办机构全责征收的省份的征收效率要好于由税务部门全责征收的省份［30］。
因此，本文在前人理论研究的基础上，对征缴体制改革的作用效果进行实证分析，并对医保基金增收规模和降费空间进行测算，进而为税务部门在实际征收过程中坐实缴费基数、减少医保基金不必要流失及制度转型后制定降费方案提供可参考依据。
（三）理论分析
理论上，社会保险费由税务部门征收对社会保险基金的影响和其由社保部门征收对社会保险基金的影响关键差别体现在缴费基数和征缴效率方面。首先，税务部门能够更准确地坐实社会保险费的缴费基数。根据《中华人民共和国社会保险法》，社保费是对企业工资总额（包括工资、奖金、津贴、补贴等）按
比例征收。由于涉及地域、企业等方面的信息复杂，以及社保部门专业性和资源不足，部分企业仅按照最低缴费基数或固定工资进行申报，基数合规性较差［31］。而税务部门在征收企业所得税和个人所得税过程中已较为准确地掌握了企业工资的发放情况，在企业申报社保缴费后，能够根据相关文件的规定，自动确定企业的工资总额，从而在最大程度上坐实缴费基数。其次，在社会保险费征缴效率方面，税务部门征缴从专业化和信息优势、征缴强度和遵从成本三个方面对被征收组织产生作用。在专业化和信息优势上，双重征缴模式存在征缴机构定位不清、征缴管理职责交叉、征收权力不完整、部门间信息不能及时共享、政府行政成本和缴费人负担增加等诸多问题［32］。税务部门作为征缴机构，能够有效利用现有部门设置和人力资源，发挥税务人员的数量和经验优势，借助“金税工程”等数字信息化平台及时获取企业财务数据，降低征缴成本［33］，进而提高征缴效率。在征缴强度上，由于剩余索取权激励机制的存在［34］，税务部门工作人员具有更强的征缴动力，并且长期的税务征缴经验和完善的制度设计使税务部门对被征收组织实行的制约手段更为丰富，其征缴强度优于社保经办机构［35］。在遵从成本上，税务部门对社会保险费和其他税务统征统管，降低了被征收组织的材料准备成本［36］，并且，税务部门征缴模式下企业违规成本更高，因而企业更加注重社保合规。
此外，征缴体制改革前税务部门征收社保费存在税务部门全责征收和税务部门代征两种方式。全责征收下税务部门自主权更大，对组织的监督作用更强［37］。而税务部门代征需要税务部门与社保经办部门的协同配合，在一定程度上增大了沟通成本，削弱了税务部门的信息优势，并且，由社保部门负责核算
企业缴费基数使企业存在少缴、漏缴空间。税务部门代征方式相对于社保部门征缴的强度优势弱于税务部门全责征收方式。综上所述，本文提出以下研究假说。
假说1：相对于社保经办部门征收，税务部门征收能够提高城镇职工基本医疗保险基金收入。
假说2：相对于税务部门代征，税务部门全责征收对职工基本医保基金收入提高的作用更强。
假说3：征缴体制改革能够带来一定的社保增收效应和降费空间。
三、实证模型
（一）模型设定
在政策评估领域，双重差分法（DID）是衡量政策效果的重要工具。但是，传统的DID依赖于自然实验条
件下多时间段、多处理组的特征，并且需要有从未受政策影响的对照组。而某些政策会在同一时间段于某一地区整体推行，即政策影响全体，所以无法到不受政策影响的地区作为对照组。在这种情况下，传统DID 无法发挥作用。
后来有学者对传统DID进行拓展，以克服对照组条件的限制。参考Nunn和Qian的研究，虽然无法到不
受政策影响的地区作为对照组，但是倘若能够识别出政策影响各地区的不同强度，便可以据此构建相应指标，利用（连续变量）双重差分模型（广义DID）对相关内容进行分析[38]O具体到本文中，根据相关制度背景，自2019年1月1日起，包括城镇职工基本医疗保险在内的社会保险费全部由税务部门征收，但这一过程是渐进的，即2019年1月1日起尚未由税务部门征收社会保险费的省份，其机关事业单位的社会保险费率先由税务部门征收。自2020年11月1日起，上述地区企业的社会保险费也陆续由税务部门征收①。此外，社会保险费征缴体制改革前已有部分省份实行由税务部门征收社会保险费的政策。综上所述，各省份征缴体制改革的作用强度是不同的，据此可以通过建立（连续变量）双重差分模型（广义DID），衡量征缴体制改革对城镇职工基本医疗保险的影响。
本文以税务部门征收城镇职工基本医疗保险费占城镇职工基本医疗保险费缴费总额的比重衡量保险费征缴方式的变化情况，建立模型如下:
income*=0。+pro lt+工a m X"+九+%+£” (1)
其中，下角标i、t分别表示省份和时间。被解释变量income，表示城镇基本医疗保险基金收入情况。核心解释变量pro”为征缴方式；01为相应的估计系数，若大于0，表示由税务部门征缴会提高城镇职工基本医疗保险基金收入，若小于0，表示由税务部门征缴会降低城镇职工基本医疗保险基金收入。X m表示影响城镇职工基本医疗保险基金收入的控制变量组，主要包括城镇职工基本医疗保险发展情况、人口结构
、卫生情况、地区经济情况等；％为相应估计系数。入、Y分别为地区固定效应和时间固定效应，其用来控制不可观察因素在空间和时间上对城镇职工基本医疗保险基金收入的影响；00为常数项；e为随机误差项，在这里假设E（e）=0。
（二）变量设定
本文各变量具体设定如下。对城镇基本医疗保险基金收入取对数。征缴方式用税务部门征收城镇职工基本医疗保险费占城镇职工基本医疗保险费缴费总额的比重表示：若完全由税务部门征缴，则取值为1；若完全由医保部门征缴，则取值为0；同时基于部分省份在社保征缴体制改革过程中实行先由税务部门征收机关事业单位人员社保费，再过渡到由税务部门征收所有参保人员社保费的渐进政策，过渡后征缴方式变量值设为1，过渡前征缴方式变量值为税务部门征收机关事业单位城镇职工基本医疗保险费占城镇职工基本医疗保险缴费总额比重②。控制变量方面，城镇职工基本医疗保险发展情况用城镇职工基本医疗保险扩面率衡量，人口结构用老年抚养比衡量，卫生情况的衡量指标包括对数化的每万人卫生人员数、对数化的门诊支出金额和对数化的住院支出金额，地区经济情况的衡量指标包括对数化的GDP和对数化的城镇单位就业人员平均工资。
①各省份社保征缴体制改革时间点来源于各省份相关文件，具体见附表。
②由于机关事业单位工作人员基本百分百缴纳住房公积金和城镇职工基本医疗保险，因此本文推定各省
份公布的住房 公积金机关事业单位缴纳人数与城镇职工基本医疗保险机关事业单位缴纳人数相同，以此可计算社保征缴体制改革过程中税务部门征收机关事业单位城镇职工基本医疗保险费总额，具体公式为：税务部门征收机关事业单位城镇职工基本医疗保险费总额=上年度单位平均工资X机关事业单位人数X缴费率。该费用总额与城镇职工基本医疗保险征缴收入总额之比即部分省份社保征缴体制改革过程中过渡前征缴方式的变量值。
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