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JIANGSU RURAL ECONOMY
2015/01
综合改革
本栏目与江苏省农村综合改革领导小组办公室合办
建立以农村土地经营权流转交易为主要内容的农村产权流转交易市场，是推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，合理配置生产要素，增加农民财产性收入，不断缩小“老乡”与城市居民收入差别，是农村改革和发展的重大举措。
发展现状
江苏农村产权流转交易最初是依托乡镇农村土地流转服务中心或者乡镇集体“三资”（资产、资金、资源）管理平台进行的，近两年来市场建设进入加快发展阶段。农村产权流转交易市场的发展，推进了土地规模经营，优化配置了生产要素，增加了农民和集体收入。据统计，至2013年全省土地流转面积已达2461万亩，占承包地面的48%。土地流转凭借交易市场的日益完善呈现两大趋势：一是流转规模化，近两年来单宗流转面积基本上都在百亩以上。二是流向新型农业经营主体，仅2013年流向专业大户、农场、合作社面积470多万亩。特别是以置换方式交易流转农村集体建设用地有所突破，如皋市以“万顷良田建设工程”为抓手，开展城乡建设用地增减挂钩、土地指标异地置换为内
容的土地征用使用制度改革试点，已建设完成了6万亩的项目工程，新增耕地1万亩，数倍地增加了农民财产性收入和净收益。苏州市开展的农民
以宅基地和住房置换城镇商品房等改
革试点，引导全市35万农户集中居住，新增建设用地指标置换由市县异地统一调配使用。搬迁农户从中获得的补偿安置费用超过60万元，多的可达数
百万元。苏州、如皋的改革试点探索，是在城乡二元土地制度特殊环境下，用特殊的办法推进农村集体建设用地
流转交易，尤其是偏远农区新增的土
地通过指标置换异地使用大幅增值，一定意义上实现了城乡土地同权同价，同时还应该看到，搬迁农户承包地由于居住环境变化也随之成片规模化流转，农业产业化经营随之有序健康发展。当然，由于制度性制约，这种置换缺乏公开、公正交易流转平台，存在不够规范、利益分配不够合理问题。
制约因素
当前，江苏农村产权流转交易市场建设，突出的问题是确权工作较为滞后，平台建设较为滞后，制度建设较为滞后。主要表现为农村产权交易市场多数在乡镇，平台层次低；产权
交易品种较为单一，交易区域较为狭窄；产权不够明晰，产权主体缺位；农村产权交易所性质不明，运行困难多；利益分配机制不健全等。其原因一是农村社会主义市场经济体制改革滞后，城乡二元结构的产权制度影响
着农村产权资产资源，特别是土地承包经营权的资本化、市场化。二是法制建设滞后，受到《土地法》、《物权
法》的法律条文限制，土地产权难以流动和交易。三是政策不完善、不连
贯，主要是农户承包地“生不增、死不减”的政策造成了农户承包地畸多
畸少矛盾，影响农户公平、平等享有集体土地资源的受益权利；同时，改
革初期以级差地租方式分田承包到户，并按承包面积负担政策与现在踏田丈量确权政策相矛盾，造成了农户间权利和义务的不对等。这些政策造成的实际矛盾给承包地确权工作增加了难度。四是集体建设用地的市场化交易受到多种因素制约，供给不旺。五是农村产权抵押融资缺乏配套的社会服务，没有专门的土地经营权价值评估机构和行业标准，没有多层次、多形式的农业担保体系和产权网络查询系统。六是村镇建设规划滞后，土地利用规划与村庄建设规划不衔接，“空心
孙国贵 徐元明/江苏省农村经济研究中心 刘俊逸/江苏农村经济杂志社
2015/01
综合改革本栏目与江苏省农村综合改革领导小组办公室合办
村”“空心户”等闲置的建设用地不能
流转使用，影响农村建设用地的市场
化。
产权的核心内容是所有权、使用
权和收益权，这些权益只有在流动交
易中才能体现。根据产权理论并借鉴
省内外产权交易市场发展的实践，我
省以农村土地产权交易为主要内容的
农村产权交易市场建设总体思路概括
地讲是，围绕一个目标，抓好四个关
键环节，即以增加农民和集体收入为
目标，重点抓好产权明晰、平台建设、
拓展产权交易品种、规范流转交易运
行四个关键环节。具体地说，以保护
农民和集体合法权益，增加农民和集
体财产性收入和促进农业产业化现代
化为目标，以明晰产权和产权主体为
前提，以公开、公正、规范竞争为基
本准则，坚持实事求是、因地制宜、
多种方式抓好确权颁证工作，坚持以
县乡（镇）为重点抓好交易平台建设，
坚持先试先行、局部突破拓展农村产
权交易品种，坚持强化制度、规范交
易运行和监督，建设归属清晰、权责
明确、保护严格、流转顺畅的现代农
村产权交易市场，推动农村资产资源
资本化，促进农村生产要素加速流动
和优化配置，构建城乡产权交易一体
化发展新格局。
对策建议
第一要加强县、乡为重点的产权
交易所建设。要明确交易所性质，当
前，县级农村产权交易所定性有两种，
一是事业，二是国企。考虑到农村产
权交易一般讲单宗，交易规模小而碎、
利润低、机会成本高，农民和集体经
济承受能力差，为此，不管是事业还
是国企，都具有公益性。政府应在明
确性质的基础上，帮助交易所做到“六
有”，即有名称、有场所、有专业人
员和经费、有交易网络、有交易规则、
有监督制度。
第二要规范承包地流转交易和拓
展交易品种。扩大交易品种重点在农
村建设用地，当前途径有三，一是结合
美丽乡村建设、村庄整治和土地整治、
“万顷良田建设工程”等试点，积极稳
妥地开展土地增减挂钩、指标异地置
换土地利用制度改革试点和扩大试点。
二是尝试依托农村土地产权交易市场，
由国家征用农村土地向“征购”土地
转变；三是分别情况处理“小产权房
问题”。“小产权房”是我国城乡二元
土地制度的产物，体现了对农民和集
体财产权利的剥夺和利益的侵害，应
分别三种情况处置：①在村镇建设规
划区内的集体建设用地上建设“小产
权房”，应在补办集体建设用地手续和
房产证后允许上市交易；②不在规划
点建设用地上建设的“小产权房”，通
过置换补办相关手续后上市交易；③
在基本农田上建设的“小产权房”，坚
决拆除并追究相关人员责任。
第三要强化省级层面指导力度，
抓好省级农村综合改革试验区农村产
权交易综合试点，允许省级试点地区
在集体建设用地交易、抵押融资等方
面先试先行，局部突破，为政策储备
和法规修订进行探索和积累。
第四要明晰产权，明确产权主
体。坚持“尊重民意、尊重历史、分
类指导、因地制宜、简便易行”的原
则，采取确权确地、确权确股不确地
等方式，抓好承包地的确权颁证工作。
根据江苏农村工作实际，原则上应以
两轮土地承包面积确权颁证，在少数
二轮土地承包工作遗留问题较多的地
小产权房政策方，应尊重农民选择，可以踏田丈量、
确地确权，也可以确股确权不确地。
宅基地的使用物权同农民利益直接相
关，当前宅基地所有权确权只到村到
组，但使用权没有到户，这是农村
建设用地确权的重点。考虑到宅基
地历史继承和现行政策的矛盾，确
权颁证可以实行老房老办法，新房
新方法。即省关于农民宅基地面积
标准规定文件出台前建设的农民住
房，宅基地面积按原来核实的面积
确权颁证；之后建设的农房，按文
件规定的面积确权颁证。要加强村
集体经济组织建设，使其“有实有名”
按照合作社章程行使集体资产管理
和产权交易的职能。
第五要进一步建立健全农村产权
交易市场管理的相关制度，特别是按
照产权“谁所有谁收益”的原则，对
产权交易产生的收益分配作出规定，
建立公正、公平、合理的利益分配机制，
防止产权交易的收益层层按比例扣留，
“雁过拔毛”。
第六要加大财政支持和完善涉农
补贴政策，加速农民承包地的流转交
易。土地流转的重点和难点粮田，财
政支持要调整范围，土地流转的财政
支持资金应向粮田的流转交易倾斜，
承包地向高效农业流转的面积可不予
补贴，同时要提高粮田流转的补偿标
准。粮食直补方式要进一步完善，坚
持“存量稳定，增量倾斜”，其存量部
分按现行政策执行，增量部分向规
模经营者倾斜。
第七要加快农村金融市场改革。
参照国有土地的评估办法制定农村土
地科学估价体系，对产权流转抵押做
出相应规定并建立金融风险处理的预
警机制和风险分担机制。
第八要加强农村产权制度改革
与产权交易市场建设工作的领导和协
调。筹备成立省农村产权交易市场建
设工作联席会议，负责改革的试点，
政策法规的修订，日常运转的指导和
监督。□
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