关于98房改的反思
作者：张泽颖
来源：《中国经贸导刊》2010年第09期
        一、98房改实施效果分析
        (一)98房改的实施效果
        98房改实施以来,我国以房地产开发企业为主体的房地产业得到了迅猛发展,人民众的住房条件得到了明显改善,通过对中国经济信息网数据库1999—2008年十年间住宅类产品的销售数据的归纳整理,我们可以得出以下结论:十年间销售各类住宅总量为37.1亿平方米,年均增幅为19.5%,十年加权均价2924元/平米。其中:别墅高档公寓销售总量达2亿平米,占各类住宅总量的5.6%,年均增幅27%;经济适用房销售总量为3.54亿平米,占住宅总量的9.6%,并且所占比重从1999年的20%跌到2007年的5%,销量年均增幅仅为4.2%,远低于别墅高档公寓和住宅总量的年增幅,其十年加权均价1473元/平米,与住宅加权均价的比例约为1:2,即经济适用房总体价格仅为住宅总体价格的一半。
        (二)98房改的成就
        98房改使房地产业成为国民经济的重要组成部分,推进了城市化进程,改变了城市面貌,打造了一个支柱产业,并带动了钢铁、水泥、建筑和家电等60多个相关产业的发展,为GDP增长做出了重大贡献。同时,高速发展的房地产业也解决了大量进城农民的就业问题,并为相关产业提供了更多的就业机会。房地产业的发展更为地方政府提供了大量的财政收入,根据国土资源部信息,2009年全国土地出让金收入就达到1.59万亿,约占2009年GDP的4.5%,此外与房地产有关的7项税收在2008年合计达5434亿元,也接近2008年地方税收收入的20%。
        小康不小康,关键看住房,98房改使我国住房建设投资体制和住房消费方式发生了重大变化,城镇居民通过住房改革融入市场经济的大潮,人民众的住房条件和生活质量有了极大改观。到2007年底,城镇居民人均居住面积由1998年的18.7平米/人提高到28.3平米/人,数千万户家庭的安居梦想得以实现,民众存量房屋的资产价值也得到了提升。
        (三)98房改执行偏离了政策目标
        尽管98房改取得了巨大的成就,我们可以看到房改目标的实现程度并不理想,23号文中指出“为主”“重点”“扶持”和小产权房政策“加快”发展经济适用房,完善其供应体系,以及这个供应体系供应的住房价格“与中低收入家庭的承受能力相适应”,而十年间新建经济适用房总量仅占新建住宅总量的
9.6%,反映出以经济适用房“为主”的既定目标远没有实现,既没有“扶持”,更没有“加快”,如果以经济适用房为“主”是指实现经济适用房量占住宅总量50%以上,那98房改的结果显然差强人意。既然“经济适用房为主”的既定目标没有实现,就谈不上“以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”的实现,现实是开发商一家独大,购房只能开发商一家,商品化、社会化执行的结果是全盘开发商化,也就是过度市场化,削弱了政府对这一关系基本民生问题的市场主导力。
        具有讽刺意味的是,同期各地共出现了卖给城镇居民的价格仅为商住房价格1/4—1/2的66亿平米的小产权房,其规模之大,比十年间各类住宅销售总和37.12亿平米还多77.8%。从贡献来看,以2007年全国13.21亿人口计,十年房改的贡献为人均2.8平米/人,小产权房贡献为人均5平米/人,比较之下,98房改相形见绌。小产权房的出现是对高房价不能“与中低收入家庭的承受能力相适应”的有力回应,使98房改黯然失。
        在98房改的实施过程中,政策的执行长时间偏离了政策的目标方向,没有实现政策的既定目标,从某种意义上说,地方政府和房地产开发商在利益的驱使下,使98房改走入了以商品房为主的另一端,削弱了98房改的成就。
        二、坚持98房改方向,更多关注民生
        (一)98房改执行的深层次问题
        98房改执行背离初衷,由开发商主导市场,致使房价过高、上涨过快已经成为影响中国楼市持续稳定发展最突出的问题,也带来了一系列的社会和政治问题。
        1、在土地公有制下以高地价推高房价侵犯了国民的住房权利
        十年间经济适用房加权均价仅为住宅加权均价的1/2,在这个价格下,大多数中低收入人是可以承受的。经济适用房与商品房成本差异的主要因素是地价,高地价是导致高房价的最重要因素,高地价使土地公有制下享有土地所有权利的国民在承受正常购房税费之外还增加了土地出让金的负担,享有土地权利还需缴纳土地“使用费”,侵犯了国民的居住权利。
        2、政府对房价的控制力被房地产商所削弱
        “对于一个关系国民居住权的公共产品,政府的控制权被削弱了”,“到2005年,房价上涨几近失控,中央政府开始专门调控房地产行业时,全盘市场化的弊端终于开始显现。尽管2005—2006年,中央多次会同多部委出台政策,试图控制房价,但尴尬的是,此时政府手中已经不再掌握有能够‘一呼即应’的控制房价的资源。”(全国人大财经委委员乌日图,2007)。98房改的一大遗
患是中央政府对房价的控制力削弱,房价为开发商左右并不断持续推高,在金融危机尚未过去的2009年,房价再攀历史高峰,房价收入比继续恶化,并且这种情况还有可能在相当长的时期内延续下去。
        3、仅靠市场机制不能解决住房公平问题
        2007年我国城镇人均住房面积达到了28.3平方米,但在不同收入阶层的住房分配状况却差异很大,特别是低收入人的住房问题没有得到很好的解决,目前全国仍有人均建筑面积10㎡以下的低收入住房困难家庭近1000万户。住房是具有商品和保障双重属性的东西,市场不能解决所有人的住房问题,政府应承担起保障的责任,兴建保障性住宅,扩大保障范围,化解市场矛盾,平衡社会各阶层的利益,而不是少数人拥有多套住房,而多数人买不起商品房,也住不上保障房。
        (二)房改应坚持计划与市场结合的大方向
        经济适用房是政府主导的政策性保障住房,政府实行成本优惠政策和政府指导价,因此经济适用房是准公共产品,在这个意义上,98房改的宗旨是建立政府主导的保障性住房为主的准
公共住房体系,具有保障民众基本居住权利的积极意义。但是98房改政策的执行却偏离了方向,以至形成今天难于逆转的局面,所幸近年形势逐渐改观,政府增大了保障力度,2010年1月“国十一条”提出要适当加大经济适用住房建设力度,扩大经济适用住房供应范围,商品住房价格过高、上涨过快的城市,要切实增加限价商品住房、经济适用住房和公共租赁住房供应。2010年3月国土部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》要求七成以上住宅用地建保障房及自住房。此外,由住建部负责起草的《基本住房保障法》及配套制度也有望年内出台。这些由政府主导的保障性措施开始扭转单一市场化的高房价格局,标志着98房改历尽十年弯路之后的回归,预示着一个更为重视民生的时代将会到来。
        (张泽颖,1975年生,重庆人,重庆教育学院讲师、注册房地产估价师。研究方向:房地产管理)