摘要：随着经济社会的发展和市场化进程的加快，农民有流转农村住房和宅基地的需求，却由于在流转问题上有种种制约而无法顺利实现。本文在分析流转现状、流转中存在的矛盾的基础上，提出解决流转问题的对策建议，从而促进农村住房和宅基地的流转，保障农民权益，提高农民生活水平，促进农村经济发展。
关键词：农村住房；宅基地；流转；矛盾；措施
一、农村住房及宅基地流转现状
小产权房政策 自改革开放以来，农民生活水平不断提高，对居住条件的要求也不断提高，农村住房面积不断扩大，其中有的还通过继承祖辈房屋、接受赠与、购买等合法手段或通过乱占乱建等非法手段取得更多的住房和宅基地，一户多宅现象普遍。而20世纪80年代以来，随着城市化浪潮的不断升温，大量农民涌入城市工作和居住，导致大量农村房屋无人居住，田地闲置，出现“空心村”现象。
在市场经济环境下，城市住房商品化，而农村住房和宅基地的自由流转受着各种法律政策的重重限制和制约，农民有出卖或出租自己的住房来增加收入的需要却无法实行，故而产生很多违规现象和随之而来的各种纠纷。例如，利用农村集体用地建小产权房，私自出租或出卖农村住房或宅基地，用农村住房抵押担保进行融资等，由于交易方式不规范，政府管理缺位，产生的纠纷也越来越多。
二、农村住房及宅基地流转中的矛盾
1.农村住房及宅基地流转与传统观念的矛盾
一种观念认为农村住房自由流转之后用于非农建设，会导致耕地流失。目前我国各种相关的限制住房和宅基地自由流转的法律制度的目的之一就是保护耕地，减少可耕地的流失。另外，农村住房转让会导致住房附着的宅基地随之出让，虽然实际上只是宅基地使用权而非所有权的转让，却还是有出售宅基地的嫌疑。
另一种观念认为，一旦允许住房和宅基地自由流转，农民把住房和宅基地等卖了，就会流离失所，生无所依，将影响农村稳定，引发严重的社会问题。
2.农村住房及宅基地流转与现行法律政策的矛盾
根据我国《宪法》规定，公民在法律面前一律平等，国家依法保护公民的私有财产权和继承权。《物权法》规定，国家保障一切市场主体平等的法律地位和发展权利，因此农民应当和城市居民拥有同等的法律地位，享受同等的法律权利。事实上，城市住房可以自由流转，而现有制度对于农村住房的流转是严格限制主体的，如《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定，农民的住宅不得向城市居民出售，城市居民也不得占用集体土地建住宅，这显然不符合宪法和法律的有关精神。
《宪法》还规定，城市土地属于国家所有，农村和城郊的土地除了法律规定属于国家所有外，属于集体所有。宅基地、自留地等也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依法对土地征收或征用并给予补偿。在实际操作中，征用哪些土地是出于公共利益的需要，采用何种方式征用这些土地，被征地农民的合法权益是否得到足够的保障等都是现实问题。此外，被征地农民和未被征地农民的利益也产生了较大的差异。
《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员的宅基地归生产队所有，不准出租和买卖。《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》中规定，农村社
队的土地归集体所有，社员的宅基地、自留地和承包的耕地不准出租、买卖和转让。《土地管理法》规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。也就是说，法律规定宅基地不得转让，而作为宅基地上的附着物，如住房，是可以自由转让的，并且附着物的转让必然引起宅基地使用权的转让。
《土地管理法》和《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》均规定，村民只能一户一宅，且宅基地面积不能超标。但事实上，农民可以通过多种合法的途径，如继承、购买、受赠等，取得另外的宅基地与住房，因此农村存在很多事实上的“一户多宅”现象。这种现象的存在使得农民进城务工后闲置的住房和土地更多，导致“空心村”问题更加严重。
3.农村住房及宅基地流转与政府职能的矛盾
我国的土地实行全民所有制和集体所有制，集体土地只有通过征地变成国有土地才能进入市场交易，而在征地过程中，政府在农村土地管理问题上可以拥有双重身份，可以利用这双重身份的双重职能来谋利，即先以公共管理者的身份，以公共利益需要的名义动用土地征收权，低价从农民手中征收集体土地，接着以国有土地所有权代理人的身份把土地出让，从
中获得增值，这些增值一般都用于充实地方财政。在征地收入中，集体可得25%左右，政府可得65%左右，农民所得比例不到10%，严重损害了农民的权益。
繁琐的征地过程中还需要大量的经费，这些经费也来自于土地出让补偿费，即农民利益的一部分，并且征地中政府还可能截留部分土地出让金，或出现权力寻租现象，这同样损害了农民的利益。
4.农村住房及宅基地流转与城市住房转让间差距的矛盾
城市商品房可以自由流转，不受主体的限制，而且是房屋所有权和土地使用权一并转让，农民可以在城市购买住房。而农村住房和宅基地使用权的流转是限制主体的，只限于本集体经济组织内部的村民，并且按现行制度规定，农村住房可以转让而宅基地不能转让，故而房屋所有权和宅基地使用权是分离的，这些都极大地制约了农村住房的自由流转。按照《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》之规定，城市居民不得购买农村住房和宅基地，也不得占用农民的集体土地来建住房，故而城市居民不可以在农村购买住房。
当农村居民到城市工作和定居有购买城市商品房的需求，或者有其他融资需要时，在农村大面积的闲置住宅却无法出售或出租，这是对资源的极大浪费，也是对农民权益的损害。
三、完善农村住房及宅基地流转的措施
1.转变传统意识，坚持以人为本
坚持以人为本，从解决“三农问题”的高度来认识农村住房和宅基地的流转问题。解决“三农问题”的核心在于解决农民问题。
农村住房和宅基地的流转可以使农民享有和城市居民同等的合法权益，提高农民生活水平，减小城乡差距。当进城务工农民有购买城市住房的需要时，可以转让或出租家乡的闲置住房，提高购买城市住房的能力；当农民转而从事收益更高的行业需要资金时，可以出售或抵押住房或宅基地，提高融资能力。这样，有利于弥合城市化进程中的裂隙，使城市化进程更顺利、更和谐。
目前各地都有试点来寻合适的方法解决这个问题，提高农民生活水平。例如，天津市试点用宅基地换房的办法建设示范小城镇。在国家现行的政策框架下，保持承包责任制不变，
耕地面积不变，充分尊重农民的意愿。首先把小城镇建设好，使农民的生活条件和生活环境等同于甚至超过城市居民，然后依照规定的标准，让农民置换住房，这样宅基地就被整理出来，统一给集体搞现代化农业生产。为了解决农民的就业问题，在小城镇旁边还规划一个产业园，也给农民上了保险。此外，还划出一块多余的土地进行市场化运作，用出让土地的收益来平衡小城镇建设的费用。此法提高了农民的收入，改善了农民的居住条件，缩小了城乡差距，推进了城市化变革。
2.理顺法律政策，健全流转制度
由于住房和宅基地的流转与农民的利益密切相关，所以首先要对农民现有的宅基地和住房进行普查，对符合规定的、以合法手段获得的住房和宅基地进行登记，对不符合规定的，非法获得的则进行清退，以防止部分干部利用职权多占宅基地，或村民违法私自乱占乱建多占宅基地，为流转的公平性打好基础。其次要完善农村住房登记制度，一般以县级以上国家土地管理部门为登记机关，对集体土地上的农村住房进行登记，核发房产证，明晰农村住房的产权。但是，根据现有法律和制度，农村宅基地属于集体所有，本集体村民对于宅基地的取得是无偿性的，故而宅基地使用权要分开登记，核发集体建设用地使用证。因此，在农民
与其他集体的农民或农民与城市居民进行住房交易时，宅基地使用权不能一并无偿转让，在一段时间内可以暂时使用“宅基地法定租赁权”等方式过渡，使宅基地使用权主体和房屋所有权主体一致。明晰产权可以为流转创造必备条件。
3.推进非农化进程，加快流转实施
促进农村住房和宅基地的流转，从根本上来说，要保护耕地，提高耕地利用率，为此必须推进农业生产的科技化和规模化，加快向现代农业生产的转变，提高劳动生产率、单位土地产出率和资源利用率。
要实行集约化经营，提高农业生产效率， 就要使农民安心转让宅基地。这就必须促进农民向非农化转变，使农民顺利地从第一产业转移到第二、第三产业中去，解决农民的就业问题，稳定并逐步提高农民的收入，解决农民的后顾之忧，这样农民才能安心地把农村宅基地和住房转让出去。村集体把这些宅基地收取整理后，就可以开展规模化、集约化的农业生产经营。
总之，农村住房及宅基地流转是农民的需要，也是市场经济发展的必然趋势。为了解决
限制流转的种种矛盾问题，要以人为本，理顺现有的法律制度，促进非农化进程，建立规范有序的流转制度，以保障农民权益，提高农民生活水平，从而进一步促进农村经济的发展和城乡一体化进程的步伐。
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*本文系2011教育部人文社会科学基金项目“农村住房流转的社会福利评估”（项目号：11YJC840012）的阶段性成果。
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